25000233600020130018102 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 30 de noviembre de 2023 Radicado: 25000-23-36-000-2013-00181-02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA.

Demandados: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO). Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: reparación directa – falla del servicio – no pago de incentivos económicos – fuente del daño - nulidad y restablecimiento del derecho – adecuación del medio de control – caducidad Síntesis del caso: La Sociedad demandante solicitó la declaratoria de la responsabilidad del Estado por el daño causado por la presunta omisión en el pago de la última cuota del programa de Incentivo a la Productividad para el Fortalecimiento de la Asistencia Técnica, por parte de FINAGRO y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Sociedad demandante en contra de la Sentencia de 17 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación - 1.5. Trámite en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de febrero de 2013, la Federación Nacional de Productores de Panela (en adelante FEDEPANELA o la demandante) presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante el Ministerio) y del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (en adelante FINAGRO), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascriben las pretensiones de la subsanación de la demanda3): “PRETENSIONES: 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Folios 3 a 14 del Cuaderno 1. 3 Folio 22 del Cuaderno 1.

Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 2 de 14 1.1. PRIMERA: Que se declare que EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y FINAGRO, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados a LA FEDERACIÓN NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA - FEDEPANELA, por el hecho de no haber cancelado a su debido tiempo el saldo de los dineros adeudados correspondientes al veinte por ciento (20%) del Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT) prestada por los Gremios dentro del programa Agro Ingreso Seguro - AIS los cuales hacienden a la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($672.999.900.00). 1.2.

SEGUNDA: En consecuencia de lo anterior condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y FINAGRO, como reparación de los daños ocasionados, a pagar a LA FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE PANELA "FEDEPANELA", la suma de SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS PESOS ($672.999.900.00) MONEDA CORRIENTE, correspondiente a lo adeudado por el no pago del 20% del último desembolso del INCENTIVO A LA ASISTENCIA TÉCNICA-IAT PRESTADA POR LOS GREMIOS 1.3.

TERCERA: Condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y FINAGRO al pago de los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS (S 650.000.000.00) MONEDA CORRIENTE, aproximadamente. O en su defecto al pago de los intereses moratorios vencidos y que se venzan hasta que se verifique el pago de acuerdo con la tabla de intereses emitida por la superintendencia Financiera de Colombia. 1.4.

La cuantía la estimo en un total de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.500.000.000.00) MONEDA CORRIENTE aproximadamente, o conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica. 1.5. QUINTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. 1.6.

SEXTA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A. y de lo C.A.” 2. La parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) Las Resoluciones 140 de 2007 y 26 de 2008, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reglamentaron el “Incentivo de asistencia técnica” (en adelante IAT) prestado por los gremios.

En el marco de esa reglamentación, el Ministerio y FINAGRO suscribieron el Convenio No. 4 de 2009 cuyo objeto era “(…) la administración de recursos para la ejecución, implementación y otorgamiento de los distintos apoyos, incentivos y demás instrumentos que integran el Programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS”. 4. 2) El Programa IAT, según el artículo 1 de la Resolución 26 de 2008, financiaba el 80% de los gastos de asistencia técnica en proyectos agrícolas, pecuarios, acuícolas y forestales.

Con base en ello, FEDEPANELA, el 1 de diciembre de 2008, presentó solicitud de inscripción en el registro de gremios prestadores del servicio de asistencia técnica agropecuaria, con un proyecto por valor total de $8.268.975.000 y esperara recibir un IAT de $5.981.625.000 (72.6% del proyecto), para brindar asistencia técnica a productores paneleros, y aseguró que Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA.

Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 3 de 14 realizaría un aporte del 27.4% de los gastos del servicio de asistencia técnica, según certificación aportada y suscrita por su representante legal. 5. 3) FEDEPANELA (se trascribe) “(…) con la participación de los productores beneficiarios del gremio en las diferentes regiones paneleras del país, desarrolló a cabalidad el citado convenio de IAT, cumpliendo con todas las condiciones fijadas y con los logros que superaron ampliamente las metas establecidas (…)”. 6. 4) El incentivo total ejecutado por FEDEPANELA en el programa fue de $5.458.011.900.

En ejecución del proyecto FINAGRO, previa presentación de los informes respectivos, realizó dos desembolsos a FEDEPANELA, el 15 de enero de 2009 y el 11 de julio de 2009, por un total de $4.785.012.000 y, por tanto, quedaba pendiente un valor de $672.999.900, sin contar los intereses moratorios a la tasa impuesta por la Superintendencia Financiera. 7. 5) Mediante oficio con radicado 2011025143, de 19 de diciembre de 2011, FINAGRO le solicitó a FEDEPANELA (se trascribe) “(…) el reintegro de los recursos desembolsados hasta la fecha (…) del incentivo de la referencia [incentivo de asistencia técnica – IAT gremial]” y, además, le informó que al haberse encontrado incumplimientos por parte de FEDEPANELA, según el informe de auditoría de Amézquita & Cia S.A., el Comité Administrativo del Convenio No. 4 de 2009 suspendió definitivamente el último pago del incentivo. 8. 6) FEDEPANELA consideró que, con lo anterior, FINAGRO modificó unilateralmente condiciones del programa pues, a pesar de que cumplió con los plazos acordados y presentó los informes para el último desembolso, se desconocieron conceptos del director de AIS, que recomendaban el pago, y se introdujeron requisitos no establecidos inicialmente, a saber: documentos no requeridos en el compromiso inicial, ni en el instructivo técnico del IAT. 9. 7) Entre FINAGRO y FEDEPANELA hubo varias comunicaciones, sin embargo, solo hasta el 19 diciembre de 2011, mediante el referido oficio con radicado 2011025143, se le comunicó a FEDEPANELA que no le pagarían el saldo pendiente, sin embargo, no hubo una declaratoria formal de incumplimiento.

Con ello, además de los perjuicios propios por no recibir la totalidad del incentivo, se comprometió el pago de los honorarios los 178 profesionales y técnicos contratados para el proyecto. 1.2. Posición de la parte demandada 10. FINAGRO contestó la demanda4 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Indicó que actuaba sólo como administrador de recursos del Convenio No. 4 de 2009 y que no se le efectuó, por parte del Ministerio, ningún requerimiento por incumplimientos.

Alegó que le correspondía a FEDEPANELA 4 Folios 54 a 77 del Cuaderno 1. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 4 de 14 demostrar que cumplió con los requerimientos establecidos en el Instructivo Técnico Especial del Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT) para ser merecedora del último desembolso.

En cualquier caso, la negativa del Ministerio y de FINAGRO para autorizar el tercer desembolso (se trascribe) “(…) constituye un acto jurídico donde se ve reflejada la voluntad de la administración (acto administrativo) y, por tanto, no estamos frente a un hecho de una entidad pública, razón por la cual está pretensión no es admisible para reclamar lo que pretende el demandante”. 11.

En relación con los requisitos adicionales que se le exigieron para el pago del último desembolso, indicó que (se trascribe) “(…) no es cierto, toda vez que en la Cláusula Tercera del Convenio Interadministrativo No. 4 de 2009 se previó que la dirección, seguimiento y evaluación del mismo estaría en cabeza de un Comité Administrativo y, en virtud de esta facultad, en Acta No. 4 del Comité Administrativo, fechada octubre 19 de 2009, se autorizó a FINAGRO a contratar una firma externa (…) para la realización de las auditorías a los proyectos objetos del Incentivo a la Asistencia Técnica en su modalidad directa (…) reglas establecidas para efectos de hacer las revisiones periódicas, respecto de las cuales FEDEPANELA era consciente.” 12.

FEDEPANELA ignoró que, para cada desembolso, se exigían requisitos diferentes, según lo dispuesto en el “Instructivo Técnico Especial del Incentivo a la Asistencia Técnica IAT prestada por los Gremios”. Precisamente en el oficio con radicado 2011025143, de 19 de diciembre de 2011, se le indicó a FEDEPANELA que (se trascribe) “(…) conforme con el informe presentado por la Auditoría Amézquita & CIA S.A que d[io] cuenta del incumplimiento de las obligaciones por parte de FEDEPANELA, que el Comité Administrativo del Convenio decid[ió] suspender definitivamente el ultimo pago del incentivo pendiente a favor de FEDEPANELA.

Por tanto, era una obligación de FINAGRO abstenerse de girar los recursos (…)”. 13. Propuso como excepciones: 1) la “falta de legitimación de la causa por pasiva”; 2) el “incumplimiento de los requisitos de procedibilidad”; 3) la “no configuración de los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado”; 4) “el cobro de una suma de dinero no es posible hacerlo mediante el medio de control de reparación directa”; 5) la “inepta demanda”; 6) la no acreditación por parte de FEDEPANELA del cumplimiento de requisitos para el último desembolso y 7) la “existencia de un contrato” entre las partes derivado del régimen legal y reglamentario del IAT. 14.

El Ministerio contestó la demanda5 y se opuso a las pretensiones de la demanda. Alegó que, según el informe de auditoría externa de Amézquita & Cia S.A., de 4 de junio de 2010, no es cierto que FEDEPANELA haya cumplido con sus 5 Folios 82 a 99 del Cuaderno 1. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA.

Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 5 de 14 obligaciones en la ejecución del IAT. Igualmente, alegó que no existía nexo causal entre el daño alegado y el hecho dañino, toda vez que del referido informe se derivó que (se trascribe) “(…) la razón principal para el no pago de lo aquí solicitado obedeció al incumplimiento por parte de FEDEPANELA de las caracterizaciones [para el programa de ausencia técnica] (…)” y, en todo caso, (se trascribe) “(…) en la demanda no se desvirtuó si quiera sumariamente lo mencionado en este informe (…) así que no existe ningún elemento que permitiera indicar que la conducta de mi representada generó un daño antijurídico, que existiera un nexo causal, por el contrario, se derivó del incumplimiento de los requisitos establecidos desde el Instructivo Técnico Especial de Incentivo (…)”.

Propuso como excepciones: 1) la “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”; 2) la “improcedencia de la acción de reparación directa” y 3) la “falta de legitimación en la causa por pasiva”. 1.3. Sentencia recurrida 15. El 17 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, profirió sentencia de primera instancia6, en la que decidió (se trascribe): “Falla:

PRIMERO: Se niegan las pretensiones de la demanda conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se fija por agencias en derecho a favor de las entidades demandadas - NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el FONDO PARA EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO – FINAGRO -, el valor de QUINCE MILLONES DE PESOS ($15.000. 000.oo) para cada una de las demandadas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídese por secretaría de la sección los gastos ordinarios del proceso y en caso de remanentes devuélvanse al interesado, lo anterior de conformidad a lo establecido en los artículos 7 y 9 del Acuerdo N.º 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.” 16.

El Tribunal, en relación con la determinación de la responsabilidad de la parte demandada, indicó que el problema jurídico a resolver era (se trascribe) “(…) Determinar si la omisión en el pago de la última cuota del programa de Incentivo a la Productividad para el Fortalecimiento de la Asistencia Técnica gremial constituye per se una falla en el servicio.” 17.

El Tribunal expuso el marco normativo del IAT y concluyó que las entidades demandadas no incurrieron en alguna falla del servicio porque, si bien las entidades estatales no realizaron el último pago, ello obedeció al incumplimiento del marco normativo del incentivo por parte de FEDEPANELA, pues (se transcribe) “ (…) a) no demostró haber realizado el aporte del 27.4% a su cargo, el cual se comprometió y dio origen al otorgamiento del incentivo; y, b) las caracterizaciones -bienes aportados- fueron ejecutadas con los mismos 6 Folios 163 a 170 del Cuaderno del Consejo de Estado.

Consideró que, (se trascribe) “(…) de conformidad con las pruebas que obran en la actuación, y el informe de auditoría, nadie discute que FEDEPANELA entregó los informes para que procediera el último pago, cuestión diferente es que el gremio no demostró, en sede administrativa, que pagó la suma de $ 2.287.350.000 correspondiente a la contrapartida a su cargo -27,4%-”.

Por lo anterior, concluyó que (se trascribe) “(…) las entidades estatales demandadas no incurrieron en falla del servicio, por el contrario, a efectos de no ocasionar un detrimento patrimonial previamente a ordenar el pago contrataron una auditoría, con la finalidad, precisamente, de verificar el cumplimiento de los fines de los programas de los incentivos de asistencia técnica para gremios”. 1.4.

Recurso de apelación 19. La Sociedad demandante presentó recurso de apelación7, en el que se opuso a la decisión de primera instancia. Consideró que el argumento principal de la decisión fue que (se trascribe) “(…) FEDEPANELA no soportó contablemente la ejecución del proyecto “Agro Ingreso Seguro – AIS”, que pagó las caracterizaciones con recursos del mismo programa y que nunca demostró que aportó el 27,4% de su contrapartida”.

Sin embargo, el “Instructivo Técnico Especial del Incentivo a la Asistencia Técnica” no exigía, para los desembolsos, soporte contable de esa contrapartida, sino, simplemente, un documento suscrito por el representante legal en el que el gremio garantizara el aporte del restante 20% del valor total de los gastos en que se incurriera por la prestación del servicio de asistencia técnica; el cual fue debidamente aportado por FEDEPANELA, mediante certificación del 3 de diciembre de 2008. 20.

Estaba demostrado el cumplimiento por parte de FEDEPANELA porque, luego del informe de auditoría del 4 de junio de 2010, de Amézquita & Cia S.A., mediante dos memorandos del director del programa AIS se recomendó adelantar el tercer pago. A saber, memorando 20112900014673 de 9 de marzo de 2011 y memorando 20102900074953 de 14 de diciembre de 2010.

Por tanto, afirmó que las razones que FINAGRO planteó para negar el tercer pago, en oficio del 19 de diciembre de 2011, desconocían que el incumplimiento no se puede presumir y que las caracterizaciones no se pagaron con dineros del AIS, sino que fueron un aporte gratuito a FEDEPANELA. 1.5 Trámite en segunda instancia 7 Folios 172 a 185 del Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 7 de 14 21. En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante solicitó que se revocara la decisión de primera instancia8, e insistió en los planteamientos de la apelación. FINAGRO9 y el Ministerio10 alegaron a favor de que se confirmara la Sentencia de primera instancia. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar. - 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar 22. La Sala no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez que no se encuentran reunidos los presupuestos procesales necesarios para dictar sentencia. Si bien el Tribunal efectuó el análisis sustantivo de la controversia, omitió verificar en la Sentencia la adecuada configuración de esos presupuestos y, en específico, analizar las excepciones planteadas por las demandadas, en relación con la idoneidad del medio de control. 23.

Es pertinente aclarar que, mediante Auto de 30 de agosto de 201811, está Corporación confirmó la decisión del Tribunal, de 30 de abril de 2014, en la que se dieron por no probadas las excepciones de “inepta demanda por improcedencia del medio de control”, de “no agotamiento del requisito de procedibilidad” y de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

Sin embargo, al resolver lo relativo a la inepta demanda por la idoneidad del medio de control de reparación directa, el referido Auto de 30 de agosto de 2018 indicó que la demanda (se trascribe) “(…) denunci[ó] una omisión por parte de las accionadas (…) razón suficiente para continuar con el conocimiento del proceso, sin perjuicio de que, en el estudio de fondo del asunto, se encuentre probada la prosperidad de dicha excepción”.

Por tanto, al dictar la sentencia de segunda instancia, es posible analizar la idoneidad del medio de control y la satisfacción de los presupuestos procesales necesarios, entre ellos, la oportuna presentación de la demanda. 24. Para solucionar el caso y evaluar la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado es necesario recordar que, para esta Corporación, en términos generales, el medio de control procedente y adecuado depende de la fuente u origen del daño que el actor pretende que le sea reparado y/o de la naturaleza del acto que pretende controvertir12. 8 Folios 202 a 208 del Cuaderno del Consejo de Estado. 9 Folios 193 a 201 del Cuaderno del Consejo de Estado. 10 Folios 209 a 215 del Cuaderno del Consejo de Estado. 11 Auto del 30 de agosto de 2018.

Cuaderno del recurso de apelación contra las decisiones adoptadas en la audiencia inicial, adelantada el 20 de abril de 2014. Folios 76 a 82. 12 En Sentencia de 4 de junio de 2019 (rad. 43758), esta Subsección sostuvo: (se trascribe) “El ordenamiento jurídico colombiano distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando la acción de nulidad y Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA.

Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 8 de 14 25. En aplicación de dicha construcción, la Sala encuentra que la Sociedad pretendió que las demandadas fueran declaradas responsables por (se trascribe) “(…) no haber pagado a su debido tiempo la suma de (…) correspondiente al último desembolso de los dineros correspondientes al Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT) del programa Agro Ingreso Seguro – AIS (…)”13.

Esto es coincidente con el fundamento fáctico de la demanda, en el que se indicó que, en el marco de la ejecución de los recursos del IAT, (se trascribe) “(…) el valor del incentivo ejecutado en el programa para el gremio FEDEPANELA fue de (…) $5.458.011.900 (…) se realizaron dos desembolsos por parte de FINAGRO por la suma de (…) $4.785.012.000 (…) por tanto, el valor adeudado a desembolsar es la suma de (…) $672.999.900 (…)”14. 26.

En línea con lo anterior, en el escrito de subsanación de la demanda, la Sociedad precisó (se trascribe) “(…) el medio de control que se pretende ejercer es la reparación directa, consagrado en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, ya que, no existiendo un contrato, sí existió un hecho, el cual fue el de otorgar a Fedepanela el incentivo ya mencionado e incumplir con el último pago causando perjuicios graves de carácter pecuniario y desprestigio del gremio (…)”15. 27.

Entonces, queda claro que la Sociedad ejerció el medio de control de reparación directa para pretender la indemnización de los daños y perjuicios que se le ocasionaron por lo que, entendía, fue una omisión de las demandadas, al no pagar el último desembolso del incentivo. Al respecto, la Sala precisa que si bien, en términos generales, el no pago del incentivo podría considerarse una omisión, en nuestro ordenamiento jurídico, en materia de lo contencioso administrativo, aquella constituye fuente de responsabilidad cuando una entidad pública no ejecute las funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico y, producto de ello, genere un daño antijurídico16; es decir, cuando desconozca su contenido obligacional normativo al no ejecutarlo o hacerlo irregularmente17. restablecimiento del derecho, a aquellos eventos en los que los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y, la acción de reparación directa, para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa.

Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera, referente a los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y, la segunda, relacionada con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…) La Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discute en el curso del proceso, toda vez que, reconoce que el ejercicio de la función administrativa, ajustado al ordenamiento jurídico, puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y, en esta hipótesis, la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”. 13 Pretensión primera de la demanda, según escrito de subsanación. Folio 22 del Cuaderno 1. 14 Hechos 10, 11 y 12 de la demanda.

Folios 5 y 6 del Cuaderno 1. 15 Folio 21 del Cuaderno 1. 16 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 53977; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 08 de octubre de 2021, Exp. 49.217. 17 En relación con el contenido obligacional como elemento de imputación de la falla del servicio, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, Sentencia del 1 de marzo de 2023, Exp. 55.510;

Consejo de Estado, Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 9 de 14 28.

No obstante, en los eventos en que, de forma expresa, la entidad estatal manifieste su voluntad, como en el presente caso, no se estaría frente a una omisión administrativa, sino frente a un acto administrativo, en la medida en que la decisión es expresa voluntad de la administración. En este último supuesto, dado que la víctima no compartía los fundamentos de la decisión, debía acudir, según la fuente del daño, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuestionar los motivos que consideraba como ilegales.

Las anteriores precisiones tienen, igualmente, soporte legal en los artículos 138 y 140 del CPACA, que determinan el alcance de los referidos medios de control. 29. Por lo anterior, la Sala considera que el contenido de la pretensión declarativa (petitum) y de los fundamentos de hecho de la demanda (causa petendi) son suficientes para verificar que, en realidad, la fuente directa del daño18 no fue una omisión administrativa, sino un acto administrativo, aquel en donde se decidió que no le harían el último desembolso.

El daño no se produjo por el incumplimiento u omisión de un deber o de una competencia normativamente asignada a las demandadas, sino por un acto administrativo particular y concreto, respecto del que FEDEPANELA no compartía sus motivos y consideró ilegal. Por tanto, el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de reparación directa. 30.

En efecto, según el material probatorio, previo al pago de los tres desembolsos del IAT, FEDEPANELA tenía que cumplir con unos requisitos preestablecidos y, mediante oficio con radicado 2011025143, de 19 de diciembre de 2011, aportado con la demanda, FINAGRO le comunicó que, con base en el informe de autoría de Amézquita & Cia S.A., de 4 de junio de 2010, existían incumplimientos no corregidos de su parte y, por tanto, (se trascribe) “(…) esta situación llevó al Comité Administrativo del convenio antes citado a suspender definitivamente el ultimo pago del incentivo pendiente a favor de FEDEPANELA y a solicitar a FINAGRO y a la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que se adopten las medidas del caso”19. 31.

Tal como lo indicó el referido oficio de 19 de diciembre de 2011, el Comité Administrativo del convenio decidió, mediante Acta No. 4, de 19 de octubre de 2009, que “se suspend[ían] los pagos pendientes de IAT a entidades prestadores del servicio hasta que no se reali[zaran] las visitas de seguimiento a todos los proyectos participantes”20.

Lo anterior fue confirmado, por el mismo Comité, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 1990, Rad. 3510; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de septiembre de 2021, Exp. 48134. 18 “De manera uniforme y reiterada, esta Corporación ha señalado que la procedencia de la acción -CCA- o medio de control -CPACA- se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos, la que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para impetrar la respectiva demanda.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 66.773. 19 Folios 5 a 7 del Cuaderno 4. 20 Folios 201 a 204 del Cuaderno 4.

Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 10 de 14 mediante Acta No. 8, de 23 de noviembre de 2010, en donde, en relación con FEDEPANELA, decidió no levantar la suspensión de los pagos y solicitó (se trascribe) “(…) al director del Programa AIS remitir a la Oficina Asesora Jurídica los antecedentes y la justificación de por qué considera que es viable realizar el último desembolso por parte de FINAGRO, para que dicha oficina se pronuncie oficialmente (…)”21. 32.

Producto de lo contenido en la referida Acta No. 8, y con base en el segundo informe de auditoría de Amézquita & CIA S.A., de 18 de septiembre de 2010, el director del programa AIS, mediante memorando interno 20102900067603, de 18 de noviembre de 2010, concluyó que, en relación con la ejecución del IAT por parte de FEDEPANELA, (se trascribe) “(…) esta unidad recomienda al Comité interventor NO realizar el desembolso correspondiente al último pago por cuanto la agremiación no cumplió con los términos del plan de asistencia técnica aprobado y el mismo ya se ejecutó en su totalidad”22.

Sin embargo, también obran en el expediente documentos en donde, el mismo director del programa AIS, conceptuaba a favor del pago del último desembolso a favor de la Sociedad, a saber, el memorando 20112900014673, de 9 de marzo de 201123 y memorando 20102900074953, de 14 de diciembre de 201024. 33. Con lo anterior, la Sala encuentra que el no pago del último desembolso no fue una omisión administrativa, sino una decisión expresa, comunicada mediante oficio con radicado 2011025143, de 19 de diciembre de 2011.

Es con ella que la misma Sociedad, según su demanda, conoció la determinación de que no le sería pagado el último desembolso del IAT. En efecto, en los hechos de la demanda precisó que (se trascribe) “(…) hasta el 19 de diciembre de 2011, de acuerdo con el radicado 2011025143, donde se le comunica al gerente de FEDEPANELA, Dr. Leonardo Ariza, en uno de sus apartes “3.

A pesar de los múltiples requerimientos de la auditoría, a la fecha Fedepanela no ha aclarado ante Finagro las objeciones formuladas por Amézquita & Cia S.A. (…). Esta situación llevó al Comité administrativo del Convenio antes citado a suspender definitivamente el último pago del incentivo pendiente a favor de FEDEPANELA (…)”25. Igualmente, FEDEPANELA cuestionó que las demandadas hayan introducido requisitos adicionales, distintos a los de los primeros dos desembolsos, para el último pago26 y que no hayan adelantado un procedimiento específico para declarar ese incumplimiento27.

En suma, cuestionamientos a las razones o motivos de la negativa al último desembolso. 34. En este punto, la Sala resalta que una de las principales diferencias entre el CCA y el CPACA radica en que la indebida escogencia del cauce procesal, por 21 Folios 176 a 178 del Cuaderno 4. 22 Folio 185 del Cuaderno 4. 23 Folios 363 a 376 del Cuaderno 2. 24 Folios 377 y 378 del Cuaderno 2. 25 Hecho 14 de la demanda, Folio 6 del Cuaderno 1. 26 Hecho 13 de la demanda.

Folio 6 del Cuaderno 1. 27 Hecho 15 de la demanda. Folio 6 del Cuaderno 1. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 11 de 14 parte del demandante, ya no constituye un obstáculo para su trámite y, por tanto, cuando ello ocurra, en principio, no debería proferirse un fallo inhibitorio pues, como lo ha reconocido esta Corporación, el CPACA permite que el juez asigne el trámite que corresponda y adecue el medio de control, a fin de garantizar la expedición de una decisión de fondo28. 35.

Con base en lo anterior, la Sala adecuará el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho pues resulta claro que, según el daño alegado por la Sociedad, la solución del caso no podría desligarse del juicio de legalidad que se debería realizar a las razones de la negativa del pago, a fin de verificar los reproches de ilegalidad que se relataron en la demanda.

Ahora bien, en aplicación del CPACA, es necesario analizar si los presupuestos procesales del medio de control adecuado fueron satisfechos. 36. A efectos de determinar la fecha en que se notificó la negativa del pago, es necesario precisar que la decisión la profirió el Comité Administrativo del convenio, quien era el competente, según su cláusula tercera del Convenio No. 4 de 200929.

Por tanto, el oficio de FINAGRO, de 19 de diciembre de 2011, sólo comunicó a FEDEPANELA las decisiones contenidas en las actas de dicho Comité Administrativo, entre ellas, las incluidas en las Actas Nos. 4, de 19 de octubre de 2009, y 8, de 23 de noviembre de 2010, sobre la suspensión definitiva del último pago del incentivo, y se le remitió el informe de la autoría externa de junio de 201030.

Lo anterior es relevante porque, si bien la comunicación de 19 de diciembre de 2011 no satisface las exigencias legales para surtir una notificación expresa, sí permite evidenciar que FEDEPANELA, tal como lo indicó en la demanda y según las pruebas que aportó31, conocía, al menos, desde el 19 de diciembre de 2011, la decisión de negativa del último pago (actas del Comité Administrativo) y los motivos de esta (incumplimientos identificados por la auditoría externa).

En efecto, como se refirió atrás, en el hecho 14 de la demanda indicó que (se trascribe) “(…) hasta el 19 de diciembre de 2011, de acuerdo con el radicado 2011025143, (…) se le comunic[ó] al gerente de FEDEPANELA (…)” las objeciones del auditor y la decisión del Comité administrativo de suspender definitivamente el último pago del incentivo. 37.

Además, según el hecho 16 de la demanda, como respuesta a la anterior comunicación, el 25 de enero de 201232, FEDEPANELA remitió oficio a FINAGRO 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 31 de marzo de 2023, Exp. 58.343; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 66.773. 29 “Cláusula tercera: la dirección, seguimiento y evaluación del presente Convenio estará en cabeza de un Comité Administrativo integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá; el Director de Comercio y Financiamiento de EL MNISTERIO, o su delegado, y el Presidente de FINAGRO o su delegado.

(…)”. Folios 229 a 237 del Cuaderno 4. 30 “(…) nos permitimos remitir copia del informe de auditoría de Amézquita & Cia S.A. de junio de 2010 que contiene el detalle de las observaciones que aquí se resumen, sobre el cual solicitamos su pronunciamiento expreso adjuntando los soportes para su respuesta.” Folio 7 Cuaderno 4. 31 Acápite de pruebas de la demanda, Folio 13 del Cuaderno 1.

Y Cuadernos 2, 3, 4 y 5, correspondientes a las pruebas documentales aportadas por FEDEPANELA. 32 Folios 382 a 397, Cuaderno 2. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 12 de 14 en donde expuso las razones por las que disentía de las decisión de ordenar el reembolso y de no pagar el ultimo valor del incentivo, toda vez que, en su entender, se había aclarado las observaciones de la auditoría (se trascribe) y, por tanto, (se trascribe) “(…) vemos con extrañeza y después de dos años de reuniones, solicitudes y peticiones, el oficio de la referencia emitido por ustedes, donde después de un planteamiento no ajustado a la realidad, solicitan el reintegro de los recursos desembolsados por FINAGRO del Incentivo (…) decisión que denota el total desconocimiento de las actuaciones de la Federación con respecto a las múltiples respuestas y verificaciones entregadas a la firma interventora.” 38.

Es decir, en la demanda se indicó expresamente que desde esa fecha (19 de diciembre de 2011) FEDEPANELA estaba enterada de la decisión y, por tanto, operó la notificación por conducta concluyente, en los términos del artículo 48 del CCA33. De este modo, la Sala encuentra que desde la comunicación, con radicado 2011025143, de 19 de diciembre de 201134, se surtió la notificación correspondiente y, por tanto, según el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la demanda, radicada el 18 de febrero de 201335, fue extemporánea, pues se presentó luego de que hubiera trascurrido el término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la notificación de la decisión de no pagar el último desembolso, que contenía las razones cuestionadas por FEDEPANELA.

Además, la solicitud de conciliación extrajudicial, radicada el 4 de julio de 201236, también fue extemporánea. 39. Por tanto, la Sala revocará el numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, porque la demanda fue radicada cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad, es decir, no era posible realizar ningún análisis sustantivo.

En su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción. Resolver de fondo la acción, como lo hizo el Tribunal y pretendió la Sociedad, implicaría proteger la actitud negligente de quien no ejerció su derecho en la oportunidad procesal fijada por la ley. 2.2. Sobre la condena en costas 40. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, los numerales 1 y 3 del artículo 365 y el artículo 366 del CGP, se condenará en costas de segunda instancia a la Sociedad demandante, las cuales se liquidarán por el Tribunal.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la 33 Normativa vigente al momento en que se profirió la comunicación de 19 de diciembre de 2011 y, por tanto, aplicable para determinar la producción de efectos de la notificación por conducta concluyente. 34 Tal como consta en el sello de recibido de FEDEPANELA.

Folio 5 del Cuaderno 4. 35 Folio 14, reverso, Cuaderno 1. 36 Según constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad. Folio 333 del Cuaderno 3. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA. Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO.

Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 13 de 14 demanda37, se fija por concepto de agencias en derecho, a favor de cada una de las demandadas, -el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO)-, la suma de 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a pagar por parte de la Sociedad demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3. DECISIÓN 41. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la Sentencia de 17 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: en su lugar, DECLARAR DE OFICIO LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, según las consideraciones expuestas.

TERCERO: CONFIRMAR los demás numerales de la parte resolutiva de la Sentencia de 17 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

CUARTO: FIJAR como agencias en derecho, en esta instancia, la suma de 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo de la Sociedad demandante y a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), respectivamente. Según el artículo 366 del CGP, las costas las liquidará el Tribunal.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 37 La demanda se presentó el 18 de febrero de 2013. El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo PSAA16- 1055410554 del 5 agosto de 2016; no obstante, este último solo entró a aplicarse para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. Radicado: 250002336000201300181 02 (53.160) Demandante: Federación Nacional de Productores de Panela – FEDEPANELA.

Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – FINAGRO. Referencia: Medio de control de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia y declara la caducidad 14 de 14 Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección