CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 13001-23-33-000-2015-00494-01(2818-2024)1 Demandante: Distrito de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 2080 de 2021 Temas Decisión: Lesividad - Reconocimiento pensional - decaimiento del acto administrativo.
Apelación sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El Distrito de Cartagena de Indias, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución 6648 del 1 de octubre de 2014, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de jubilación; expedida por el Director Administrativo del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias. 1 Expediente digital, puede ser consultado en la herramienta electrónica Samai, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1300123330002015004940111001 03 2 Cleofe Córdoba Baldrich, sucesor procesal 2 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro A título de restablecimiento del derecho, pidió que i) se ordene excluir de la nómina de pensionados del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias al demandado; ii) la devolución de las sumas de dinero que llegare a recibir por concepto de mesadas pensionales provenientes del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias; y iii) la devolución al Distrito de Cartagena de las sumas de dinero que llegare a recibir por concepto de mesadas pensionales.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la parte actora que el señor José María Morales González, prestó sus servicios a las Empresas Públicas Distritales de Cartagena, como trabajador oficial; desde el 1 de abril de 1982 hasta el 30 de julio de 1993. Este retiro se produjo como consecuencia de acogerse al Programa de Oportunidades Distritales de Cartagena, de conformidad con la Resolución 15973 del 27 de julio de 1993.
Informó que el acuerdo laboral definitivo y su anexo único del 4 de agosto de 1995, celebrado entre la alcaldía mayor de Cartagena, la empresa de servicios públicos distritales en liquidación y sus extrabajadores estableció los requisitos de tiempo de servicio y edad que debía cumplir cada ex trabajador para ser beneficiario del derecho a la pensión. Indicó que el demandado se retiró de manera voluntaria de la empresa, el 30 de julio de 1993, a la edad de 49 años, fecha para cual no se encontraba vigente el Acuerdo Laboral mencionado [1995], por consiguiente, no era beneficiario de lo pactado.
Sostuvo que el director del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena, de manera irregular, expidió la Resolución 6648 del 1 de octubre de 2014, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor del demandado, en los términos del Acuerdo Laboral 3 Por la cual se autoriza el pago de la bonificación del programa de oportunidad de retiro voluntario del personal, de las cesantías definitivas y demás prestaciones sociales. 3 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro definitivo suscrito entre la alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena y sus extrabajadores. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 4, 48 y 209 Del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 467 Acuerdo Laboral Definitivo y su anexo único del 4 de agosto de 1995, celebrado entre la Alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, en liquidación, y sus extrabajadores.
La parte demandante sostuvo que la ilegalidad del acto demandado se concreta en que el destinatario del derecho no tenía los requisitos para acceder al mismo, de acuerdo con la normatividad y las circunstancias de hecho y de derecho en las que se encontraba al momento de la expedición del acto demandado, esto porque no cumplía con la totalidad de los requisitos previstos en el Acuerdo Laboral definitivo y su Anexo único del 4 de agosto de 1995.
Informó que, para ser beneficiario del mencionado Acuerdo Laboral definitivo de 1995, era indispensable cumplir con los requisitos previstos en el mismo, a 31 de diciembre de 1995; añadió que este es un documento que goza de total validez en los términos de los artículos de la Constitución Política enunciado y conforme con la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre la validez de las reglas pensionales vertidas en acuerdos laborales.
Precisó que, de conformidad con el artículo 6º del Acuerdo Laboral definitivo del 4 de agosto de 1995 y su Anexo único, para ser beneficiario de las disposiciones prestacionales en él contenidas, el trabajador debía: i) tener contrato vigente a 26 de junio de 1995, ii) mínimo 10 años de servicios prestados a la empresa y iii) contar con la edad de 45 años, cumplidos hasta el 31 de diciembre de 1995.
Disposición que resulta clara y no admite ninguna interpretación. Argumentó que los beneficios que otorgó el Acuerdo fueron pactados por las 4 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro partes, entre ellas, los trabajadores y que el demandado no acreditó el cumplimento de todos los requisitos, por consiguiente, no tiene derecho al reconocimiento pensional otorgado mediante el acto administrativo cuestionado. 2.
Contestación de la demanda La demandada guardó silencio4. Debe aclararse que el ciudadano demandado falleció el 6 de septiembre de 2015, en la ciudad de Cartagena – Bolívar, según registro civil de defunción No. 08839982. Luego la señora Cleofe Córdoba Bladrich solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional el cual le fue concedido por la entidad a través de la Resolución No. 2093 del 7 de abril de 2016.
Si bien el proceso se inició contra José María Morales González, el Tribunal mediante auto del 27 de agosto de 2018, declaró la nulidad de lo actuado y la tuvo como sucesora procesal del fallecido a la señora Cleofe Córdoba Bladrich. A partir de esta actuación, se admitió nuevamente la demanda por auto del 13 de septiembre de ese mismo año, pero teniendo como demandada a la señora Cleofe Córdoba Bladrich.
Aunque notificada de esta actuación, la sucesora procesal del señor José María Morales González, no contestó la demanda según se advierte de la constancia secretarial del 2 de septiembre de 2019. La señora Cleofe Córdoba Bladrich a través de abogado participó de la audiencia inicial celebrada el 27 de octubre de 2020 según se advierte del acta que certifica dicho acto procesal.
Ante el cierre probatorio y la solicitud 4 No hay prueba en el expediente digitalizado de la contestación de la demanda, también lo informó el magistrado ponente en la audiencia inicial, llevada a cabo el 12 de octubre de 2017; cuaderno 1, folio 219. Expediente digital cargado en el índice 2 aplicativo Samai. 5 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro para que las partes alegaran de conclusión dicha oportunidad procesal fue aprovechada por el abogado de Cleofe Córdoba Bladrich. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 31 de marzo de 20235, accedió a las pretensiones de la demanda Consideró que de una interpretación del Acuerdo Laboral del 4 de agosto de 1995 y su Anexo Único, se evidenció que este se orientó a establecer soluciones a las posibles consecuencias que afrontarían los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena debido a su finalización de operaciones, ofreciéndoles soluciones de sostenimiento atendiendo su edad y tiempo de vinculación con el Estado, de allí que sea razonable concluir que sus destinatarios son únicamente los trabajadores que tuvieron vinculación laboral vigente al 26 de junio de 1995, fecha en la cual la compañía fue relevada en la prestación de los servicios públicos del ente territorial.
Aclaró que, la Corte Constitucional interpretó el contenido del acuerdo laboral definitivo entre la alcaldía de Cartagena, la empresa de servicios públicos y el sindicato de trabajadores, y precisó que el periodo laborado para la compañía quedó congelado el 26 de junio de 1995, fecha en la que se dio por terminada, por mutuo consentimiento, el contrato de trabajo, los destinatarios del acuerdo solamente son los trabajadores con vinculación laboral vigente a esa fecha, en la cual la compañía fue relevada de la prestación de servicios públicos, los trabajadores que se encontraban representados por el sindicato eran los que tenían contrato vigente;.
Concluyó que como el demandado no tenía vinculación laboral con la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena a 26 de junio de 1995, no era beneficiario del Acuerdo Laboral del 4 de agosto de 1995 y, por consiguiente, no tenía derecho a pensionarse de acuerdo con el plan pensional allí previsto. 5 Visible en el índice 2 de la herramienta electrónica Samai 6 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Añadió que no se accede a la solicitud de devolución de las mesadas pagadas porque de conformidad con la línea jurisprudencial de esta Sección, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe que el demandado incurrió en conductas deshonestas fraudulentas o dolosas, lo que no ocurrió en el trámite del proceso. 4.
El recurso de apelación6 La parte demandada, el abogado de Cleofe Córdoba Bladrich, solicitó revocar la sentencia de primera instancia7. Indicó que es cierto que el señor Morales González salió de la empresa antes del 26 de junio de 1995, esto es, el 30 de julio de 1993, pero que también es verdad que había cumplido con creces con los requisitos exigidos, posteriormente, por el numeral 6 del Acuerdo Laboral y su Anexo único, para ser beneficiario de la pensión de jubilación, como lo eran: tener a 31 de diciembre de 1995, 55 puntos, es decir, mínimo 10 años de servicio y 45 años de edad, puesto que al momento de su retiro de la empresa contaba con 49 años de edad, 13 años, 3 meses y 24 días de servicio a las Empresas Públicas Distritales de Cartagena, por lo tanto, se configuran los requisitos necesarios para solicitar y obtener su pensión de jubilación como bien se estableció en la resolución hoy demandada Advirtió que el Tribunal dejó de lado los principios retroactividad y retrospectividad de la ley en materia pensional, porque el Acuerdo Laboral Definitivo y su Anexo, si podía ser aplicado a su caso, a pesar de no estar vinculado como trabajador de la empresa al 26 de junio de 1995, como quiera que al momento de salir de la empresa, esto es el 30 de julio de 1993, dejó consolidado los requisitos que posteriormente fueron regulados por el mencionado Acuerdo Laboral, del cual se beneficiaron trabajadores que contaban con la misma edad y el mismo tiempo de servicio de Morales González, que no aplicar esta normatividad a la parte demandada implica una violación al derecho a la igualdad. 6 Expediente digital, 7 Índice 2 ibidem. 7 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Alegó que se vulnera, igualmente, el principio de confianza legítima, que exige la aplicación de las garantías del debido proceso cuando la autoridad persigue la revocatoria unilateral de actos que han creado una situación consolidada o la previsión de mecanismos de transición cuando se realice una modificación en situaciones jurídicas que, si bien no dieron lugar a un derecho o posición jurídica consolidada, sí generaron en el ciudadano la confianza en su realización, como ocurrió en el caso de marras. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 18 de junio de 20248, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandado y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 3. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del 8 Índice 4 Samai 9 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 8 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto se analizará, sí el señor José María Morales González tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión con fundamento en el Acuerdo Laboral definitivo suscrito entre la alcaldía mayor de Cartagena, la Empresa de Servicios públicos distritales de Cartagena en liquidación, y sus ex trabajadores, representados por su organización sindical, o si, por el contrario, carece de este derecho, como lo concluyó el a quo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 3.1. Sobre los servidores públicos y el derecho a la negociación colectiva; 3.2. El Acuerdo Laboral entre la alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena y el sindicato de trabajadores de la empresa; 3.3. El decaimiento del acto administrativo; 3.4 Hechos probados; y 3.5.
Caso concreto. 3.1. Sobre los servidores públicos y el derecho a la negociación colectiva El Convenio 154 de la OIT10,, dispone: «[…] Articulo 2 A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: ▪ (a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o ▪ (b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o ▪ (c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez. […]» 10Aprobado por Colombia mediante Ley 524 de 1999. 9 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Por su parte, el Convenio 15111 de la OIT establece en el artículo 7º la necesidad de los Estados, de «adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones» Ahora bien, el artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho a la negociación colectiva como un mecanismo para regular las relaciones laborales y el Estado debe promoverlo, así como los demás instrumentos diseñados para la solución pacífica de los conflictos colectivos en el trabajo.
Sobre el tema de la negociación colectiva entre empleados y empleadores, la Corte Constitucional12 se ha pronunciado en diferentes oportunidades y precisó que «[…]Al artículo 2º del Convenio ya se ha hecho alusión en acápites anteriores de la presente decisión pues define la expresión “negociación colectiva” en un sentido amplio, de manera tal que “comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”.
La anterior definición ha sido frecuentemente empleada por la jurisprudencia constitucional para precisar el alcance del artículo 55 constitucional, e indicar que este derecho puede hacerse efectivo por una pluralidad de instrumentos los cuales no se reducen a las convenciones y pactos colectivos. […] 11 “«Sobre la protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública», adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo de Ginebra en 1978 y aprobado por Colombia mediante la Ley 411 de 1997 12 Sentencia C-063 de 2018, expediente D6869, MP Clara Inés Vargas Hernández 10 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Cabe recordar, como lo ha considerado esta corporación, que la expresión “negociación colectiva” de que tratan el Convenio 154 y el artículo 55 de la Constitución, no se reduce a pliegos de peticiones o convenciones colectivas, sino que abarca todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de fijar las condiciones de trabajo y empleo, o regular las relaciones entre empleadores y trabajadores y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.
Puede afirmarse entonces, que la negociación colectiva es el género y la convención colectiva y el pliego de peticiones son la especie y como especie, pueden ser objeto de algunas restricciones Finalmente se advierte que La Ley 411 de 1997 y su Decreto reglamentario Decreto 160 de 5 de febrero de 201413 disponen los procedimientos de la negociación colectiva y la resolución de las controversias entre los servidores públicos y su empleador.
Los servidores públicos tienen el derecho de asociación y a través de las organizaciones sindicales pueden buscar soluciones negociadas sobre sus condiciones laborales, sin perjuicio de la facultad conferida por la Constitución Política a las autoridades para fijar las condiciones de empleo. 3.2. El Acuerdo Laboral entre la alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena y el sindicato de trabajadores de la empresa De acuerdo con el acervo probatorio arrimado al proceso se advierte que, entre la alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios públicos Distritales de Cartagena y sus trabajadores, representados por su organización sindical, se suscribió un acuerdo laboral en el cual, entre otras cosas se convino: 1.
Que los contratos de trabajo terminarían por mutuo acuerdo a partir del 27 de junio de 1995. 13 Decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de la potestad reglamentaria derivada del numeral 11 del artículo 189 de la C.P. 11 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro 2.
El reconocimiento pensional se haría de la siguiente manera: una pensión equivalente al porcentaje que arroje la suma de puntos de edad más el tiempo de servicios i) quienes a 31 de diciembre de 1995 sumasen 55 puntos con un mínimo de 10 años de servicios en la empresa y 45 años de edad; ii) quienes a 31 de diciembre de 1995 sumasen 59 puntos con un mínimo de 15 años de servicio y 44 de edad, en este caso la pensión sería el porcentaje que arroje la suma de puntos de edad más el tiempo de servicios. 3.
El mínimo de toda pensión será del equivalente al 65% del salario promedio del trabajador, sin exceder el 75% del promedio del mismo. 4. El tiempo de servicio quedó congelado a 26 de junio de 1995, por ser la fecha en que se dio por terminado, por mutuo consentimiento el contrato de trabajo. 3.3 El decaimiento del acto administrativo El decaimiento del acto administrativo está regulado en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011: “PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. …” Sobre esta causal, el Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, en su obra Compendio de Derecho Administrativo Segunda Edición dice: 1540.
El fenómeno del decaimiento del acto administrativo también goza de regulación en nuestro ordenamiento positivo. El numeral 2 del artículo 91 establece dos hipótesis a través de las cuales un acto producido válidamente puede llegar a perder fuerza en el ámbito de la eficacia al desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho. La doctrina identifica precisamente esas circunstancias como las determinantes del decaimiento o muerte del acto administrativo por causas imputables a sus mismos elementos, debido a circunstancias posteriores, mas no directamente relacionadas con la validez inicial del acto.
Cintra do Amaral identifica el decaimiento como las modificaciones de orden legal que le 12 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro retiran los fundamentos de validez a un acto que ha sido producido válidamente. 1541. El decaimiento del acto en el derecho colombiano esta en intima relación con la motivación del acto, se configura por la desaparición de los elementos integrantes del concepto motivante del acto.
Recordemos que al estudiar los elementos externos del acto administrativo identificábamos como uno de los principales el denominado de los motivos o razones del acto administrativo, elementos que involucra una relación lógica entre los argumentos facticos y las razones de orden jurídico que le sirven a la administración para determinar su competencia e igualmente para resolver sustancialmente el conflicto planteado.
Al desaparecer uno de esos elementos se configura en el derecho colombiano el fenómeno del decaimiento. 1542 Al instituir el llamado decaimiento del acto administrativo dentro del concepto genérico de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, desarrolla una limitante expresa al mundo de la eficacia del acto. Para estos efectos resulta de especial interés mirar el alcance que tiene la causal en cuanto a la fuerza ejecutoria, por la desaparición de los fundamentos fácticos o jurídicos que le han servido de base a la decisión. Luego de analizar el contexto mismo de dicha norma, se puede llegar a la siguiente conclusión: en ciertos eventos, así desaparezcan algunos de los fundamentos del acto administrativo como pueden ser los jurídicos, el acto continua en el mundo jurídico surtiendo efectos.
No toda desaparición del elemento jurídico lleva a la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo. Nuestro ordenamiento respeta las situaciones jurídicas consolidadas, esto es las que se refieren de manera directa a los derechos subjetivos de los asociados. Sobre esta figura la Corte Constitucional14 ha dicho: 69.Según el artículo 91.2 del CPACA, los actos administrativos en firme pierden su obligatoriedad -y por ende, su fuerza ejecutoria-, entre otros casos, cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho.
A este fenómeno se le conoce en la doctrina y la jurisprudencia como decaimiento del acto administrativo, y ocurre “cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho, en razón de circunstancias posteriores mas no directamente relacionadas con la validez inicial del acto” (subrayas fuera de texto original), por ejemplo, cuando pierden vigencia las normas de rango superior en las que dicho acto se fundamenta. 70.El Consejo de Estado, por su parte, ha definido el decaimiento del acto administrativo como “la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta” (subrayas fuera de texto original). 71.El decaimiento, a diferencia de la nulidad, no es un vicio en la formación del acto, sino que se produce por situaciones sobrevinientes y posteriores a su expedición. De tal suerte que un supuesto vicio ocurrido y conocido antes del proferimiento del acto administrativo, en modo alguno habilita la aplicación de la figura del decaimiento. 14 T-169 de 2023 13 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro 3.4 Hechos probados15 a) Acuerdo Laboral, en el que se lee: ACUERDO LABORAL DEFINITIVO ENTRE LA ALCALDIA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS DT Y LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA EN LIQUIDACIÓN Y SUS EX TRABAJADORES, REPRESENTADOS ESTOS POR SU ORGANIZACIÓN SINDICAL, QUIENES ACTUAN EN NOMBRE DE LA ORGANIZACIÓN Y EN EL DE SUS REPRESENTADOS.
LAS PARTES SUSCRIPTORAS DEL PRESENTE DOCUMENTO CONVIENEN: 1. Los contratos de trabajo terminan por mutuo acuerdo de las partes, a partir del 27 de junio de 1995. 2. Se suscribirán actas de Conciliación individuales con la declaratoria de paz y salvo mutuo, con la intervención del Ministerio de Trabajo. 3. Se cancelarán las prestaciones sociales legales y convencionales, incluida la compensación económica equivalente a eventual indemnización.
PARAGRAFO: Quien reciba la compensación económica manifestará bajo la gravedad de juramento que no tiene tiempo de servicios acumulados en otras entidades oficiales o particulares para reclamar la pensión de jubilación ante la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena y/o al Distrito de Cartagena, reservándose estos el derecho a la acción penal correspondiente en el evento en que el ex trabajador que reciba la compensación económica presente posteriormente certificados con el objeto de solicitar la pensión de jubilación a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, en Liquidación, y/o al Distrito de Cartagena. 4.
Son excluidos de la compensación a la cual se refiere el numeral anterior, quienes por cualquier medio tengan derecho a acceder a pensión de jubilación 5. Las partes aceptan que no hay lugar a la sustitución patronal ni a la unidad de empresas entre la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, en Liquidación y Aguas de Cartagena S.A, ESP. 6. [.
Ilegible] pensional así: 1) quienes, a 31 de diciembre de 1995, sumasen 55 puntos con un mínimo de 10 años de servicios a la Empresa y con cuarenta y cinco (45) años de edad, pensión que será igual al porcentaje que arroje la suma de los puntos de edad más el 15 Expediente digital 14 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro tiempo de servicio. 2) quienes a 31 de diciembre de 1995 sumasen 59 puntos, con un mínimo de quince (15) años de servicios y cuarenta y cuatro (44) años de edad, pensión que será igual al porcentaje que arroje la suma de puntos de edad más el tiempo de servicios.
PARAGRAFO PRIMERO: Al total de puntos que arrojen los numerales 1 y 2, anteriormente citados, se les sumarán 10 puntos más, es decir, que el mínimo de la pensión de jubilación será de sesenta y cinco (65%) por ciento del salario promedio del trabajador sin que exceda del setenta y cinco (75%) por ciento del mismo.
PARAGRAFO SEGUNDO: El tiempo de servicios a que se refieren los numerales 1 y 2, anteriormente señalados, quedarán congelados a 26 de junio de 1995; fecha en la cual se da por terminado por mutuo consentimiento el contrato de trabajo que vinculó a las partes.
PARAGRAFO TERCERO: Se entiende para los efectos jubilatorios preindicados que el tiempo de servicios incluye el lapso laborado en otra u otras entidades oficiales, o el servido en contratos de aprendizaje (SENA), o como supernumerario a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en Liquidación, o l del servicio militar, siempre en términos de Ley y excluidos los lapsos de contratación de naturaleza diferente a la laboral, cualquiera que sea el status del servidor. 7.
Se pagará una bonificación adicional, por una sola vez, no constitutiva de factor de salario equivalente al diez por ciento (10%) del valor de la compensación económica a quienes deseen vincularse a Aguas de Cartagena SA-ESP, y de cuarenta por ciento (40%) del valor de la compensación económica y quienes no deseen vincularse a Aguas de Cartagena S.A-ESP, siempre que voluntariamente manifiesten no iniciar ninguna acción judicial contra la empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, en Liquidación y/o el Distrito de Cartagena de Indicas.
PARAGRAFO: Quienes salieron pensionados, a cualquier título, no tendrán derecho alguno, ni a la compensación económica (numeral 3), ni a la bonificación adicional (numeral 7). […] 10..Los trabajadores y la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en Liquidación, de común acuerdo elaborará la lista de los trabajadores que fueron desvinculados laboralmente el día 26 de Junio de 1995 que se encuentran muy próximos al plan pensional anticipado y convenido, peor que a la fecha no alcanzan a acceder a este beneficio, por faltarles edad y/o tiempo de servicio, a efectos de que se les dé prelación en la contratación con Aguas de Cartagena S.A. ESP.
En ningún caso, esta preferencia constituye pretermisión d ellos 15 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro requisitos que para la selección y la contratación laboral exija Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. […] Para constancia se firma en el Despacho del señor alcalde Mayor de Cartagena de Indicas D.T.C., a los cuatro (4) días del mes de agosto de 1995.
GUILLERMO PANZA RICARDO Alcalde de Cartagena RAUL QUINTERO LYONS Gerente liquidador EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA. EN LIQUIDACIÓN. ASESORES LABORALES JUNTA DIRECTIVA SINTRA EPD CUT Bolívar DIRECTORA REGIONAL DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL» b) Anexo único, en el que se expresó: ACUERDO ENTRE LA ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS D.T. Y C, AGUAS DE CARTAGENA S.A.-ESP LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA EN LIQUIDACIÓN Y LOS EXTRABAJADORES DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA EN LIQUIDACIÓN, REPRESENTADO POR SU ORGANIZACIÓN SINDICAL.
Con el ánimo de colaborar en el sentido de buscar solución a las discrepancias existentes entre el Distrito de Cartagena de Indicas D.T. y C, la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en Liquidación y el Sindicato de Extrabajadores de esta, la Sociedad de Economía Mixta Aguas de Cartagena S.A.-E.S. P, ofrece lo siguiente: 1.
Vincular un número de ex trabajadores de la empresa de servicios Públicos Distritales de Cartagena en Liquidación, a su planta de personal, entre 250 y 270 como máximo. 2. La forma de vinculación será directa entre los extrabajadores 8individualmente considerados) y Aguas de Cartagena S.A.-.S. P, mediante contrato a término indefinido con un periodo de prueba de 2 meses, tiempo este que servirá para conocer, evaluar y capacitar al trabajador 3.
La vinculación anterior se hará dentro del término de tres (3) meses 16 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro contados a partir de la fecha. En el evento que, dentro del periodo de prueba, la empresa decida terminar el contrato de trabajo, esta a su vez, se compromete a contratar en las mismas condiciones del numera 2 a otro ex trabajador de la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena en Liquidación. En todo caso manteniendo los números mínimos y máximos señalados en el numeral 1 salvo que no hubiere oferta suficiente de extrabajadores seleccionables.
PARAGRAFO: […] Se firma por todos los que intervinieron hoy (4) de agosto de 1995. Por aguas de Cartagena S.A. ESP Gerente Asesor Laboral Por el sindicato de trabajadores de la empresa a de servicios públicos distritales de Cartagena, en liquidación […] Firmas […] » c) Contrato de trabajo, del 1 de abril de 1982, suscrito entre el representante de las Empresas Públicas Publicas de Cartagena y José María Morales González. d) Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía del señor José María Morales González, que dan cuenta de su nacimiento el 12 de agosto de 1946. e) Certificación, del 21 de noviembre de 2014, expedida por el director del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indicas en el cual se precisó que el demandado prestó sus servicios a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena desde el 1 de abril de 1982 hasta el 30 de julio de 1993. f) Resolución 1597 del 27 de julio de 1993, por la cual se autoriza el pago de la Bonificación del programa de Oportunidad de retiro voluntario de personal, de las cesantías definitivas, y demás prestaciones sociales; reconoce y ordena el pago a favor del accionado de $23.384.600. g) Resolución 6648 del 1 de octubre de 2014, por la cual el director 17 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro administrativo del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias «[…]reconoce pensión de jubilación a partir del 26 de Junio de 1995, en un porcentaje del 72% de su salario promedio, por cumplir los requisitos del artículo sexto del Acuerdo Laboral Definitivo del 4 de Agosto de 1995[…]» h) Resolución No. 2093 del 7 de abril de 2016, por medio de la cual se concede sustitución pensional a la señora Cleofe Córdoba Bladrich en un 100% como conyugue supérstite del pensionado José María Morales González. i) Registro civil de defunción No. 08839982, donde se indica que el 6 de septiembre de 2015 falleció el señor José María Morales González, en la ciudad de Cartagena – Bolívar. j) Audiencia inicial celebrada el 27 de octubre de 2020 en el Tribunal Administrativo de Bolívar, donde se tramita el proceso contra la señora Cleofe Córdoba Bladrich como sustituta del señor José María Morales González 3.5 Caso concreto El Distrito de Cartagena de Indias acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, para solicitar la anulación del acto administrativo por el cual el Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena reconoció una pensión de jubilación al señor José María Morales González (q.e.p.d.), al considerar que no es destinatario del Acuerdo Laboral suscrito por la empresa y el sindicato en 1995.
El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que no cumple con los presupuestos para ser beneficiario del Acuerdo laboral entre la alcaldía de Cartagena, la empresa de servicios públicos de Cartagena y el sindicato de trabajadores. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que manifestó que, en virtud del principio de retroactividad, el acuerdo si le es aplicable y, además, el fallo cuestionado vulneró el principio de confianza legitima y 18 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro retroactividad de la ley laboral.
Pues bien, en el sub examine se advierte que el señor José María González (q.e.p.d.) se vinculó a la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena, por medio de contrato de trabajo y prestó sus servicios desde el 1 de abril de 1982 hasta el 30 de julio de 1993, como lo certificó el Distrito de Cartagena, así mismo, se advierte que su desvinculación se dio voluntariamente al acogerse a un programa de retiro de personal que en su momento ofreció la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, hecho que se encuentra acreditado con la Resolución 1597 del 27 de julio de 1993 y además es reconocido por la parte accionada.
Ahora, el 4 de agosto de 1995, dos (2) años después de la desvinculación voluntaria del causante, entre la alcaldía de Cartagena, la Empresa de Servicios Públicos de la misma ciudad y el sindicato de trabajadores de dicha empresa, se suscribió un acuerdo laboral definitivo, en el que se estipuló, entre otras cosas, unas prerrogativas pensionales.
La pensión del causante fue reconocida con fundamento en el mentado acuerdo, como se lee en el acto demandado. De la lectura del Acuerdo laboral, junto al material probatorio recaudado en el proceso, la Sala concluye, que aun cuando en el texto de dicho documento no se indicó quienes eran sus beneficiarios, lo cierto es que el causante no hizo parte de dicho acuerdo, dado que no podía ser representado por el sindicato de la empresa que suscribió el acuerdo en dicha calidad, porque como se vio, se había retirado voluntariamente de la empresa, por consiguiente, no es destinatario de lo que ahí se acordó. Además, de acuerdo con lo pactado, el periodo laborado para la empresa quedó congelado el 26 de junio de 1995, fecha en la que se dio por terminado el vínculo laboral, tampoco puede perderse vista que, aun cuando no se expresó en el documento, es claro que el acuerdo pretendió solucionar una controversia entre las partes que lo suscribieron, entre las que no se 19 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro encontraba el causante, porque, se repite, se desvinculó voluntariamente de la empresa dos (2) años antes; y el convenio pretendió precaver consecuencias desfavorables para quienes en ese momento se encontraban vinculados a la empresa; por consiguiente, son estos los únicos destinatarios de lo acordado16.
Para la Sala, no son de recibo los argumentos de la apelante sobre la vulneración del principio de confianza legitima. Sobre este principio, la Corte Constitucional17, precisó que: «[…] en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar.
Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.
Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente.
De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación.» Dentro de este orden de ideas, la confianza legitima constituye una garantía frente a los cambios inesperados de la autoridad pública, bien puede ser del poder ejecutivo, legislativo o del judicial, en este caso no se advierte el desconocimiento de dicho principio dado que resulta evidente que el derecho prestacional fue reconocido al amparo de una disposición que no le era aplicable al pensionado y, por consiguiente, el acto demandado debe 16 Conclusiones a las que también arribó la Corte Constitucional en sede de revisión de varias acciones de tutela interpuestas contra la demandada.
Sentencia T-375 de 2015, 23 de junio de 2015 MP Guillermo Guerrero Pérez 17 C 131 de 2004 20 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro excluirse del ordenamiento jurídico, por ser contrario al principio de orden constitucional de legalidad. Otro de los argumentos traídos por la recurrente para cuestionar el fallo de primera instancia, es la aplicación retroactiva del convenio laboral, sobre el particular la Sala precisa que la retroactividad supone aplicar una disposición nueva a una situación anterior a la misma; de otro lado la irretroactividad de la ley implica que la nueva ley rige a todos los hechos y actos que se materialicen con posterioridad a su expedición, en este caso, el convenio laboral no previo que sus efectos se extenderían a las personas retiradas antes de la negociación, además de la lectura del pacto laboral se concluye que solamente era aplicable a quienes estaban vinculados a la empresa y hasta la congelación de los servicios laborales por la terminación del vínculo laboral, lo que sucedió el 26 de junio de 1995, fecha para cual el causante no hacía parte de la empresa.
Aunado a lo anterior, no existe en el plenario prueba que de cuenta que el causante hubiera cotizado a otro fondo o laborado a otra entidad para efecto de contabilizarlos y hacer el estudio pensional con otra normatividad. Razones suficientes para confirmar el fallo apelado. Debe decir la Sala que ante esta declaración de nulidad operó el fenómeno del decaimiento de la Resolución No. 2093 del 7 de abril de 2016, luego que a través de aquella la entidad le sustituyó la Resolución 6648 del 1 de octubre de 2014.
En ese sentido, como en este caso se esta declarando la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación al causante José María Morales González, y este derecho prestacional se sustituyó en cabeza Cleofe Córdoba Bladrich, a través de la Resolución No. 2093 del 7 de abril de 2016, éste último decayó o perdió fuerza ejecutoria por haber desaparecido el fundamento de hecho y de derecho que justificó dicha determinación. 21 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Bien lo dijo18 esta Subsección: “Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.
Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado: «[…] en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia19 y la doctrina especializada20 han dicho reiteradamente que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de nulidad del mismo21).
Su análisis puede hacerse en la vía judicial, de manera excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución forzosa se interpone la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria» (sentencia T-152 de 2009). De lo anterior concluye la Sala que la anulación del acto administrativo que sirvió de fundamento a los aquí acusados hizo que estos perdieran automáticamente su sustento jurídico y, por consiguiente, dejaran de ser aplicables.” Lo que se traduce en que la Resolución No. 2093 del 7 de abril de 2016 deja de ser aplicable a partir de la declaratoria de nulidad de la Resolución 6648 del 1 de octubre de 2014. 3.6.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 18 Subsección B, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter, once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 11001-03-25-000-2012-00209-00(0828-12), Actor: Germán Luis Alvarino Soracá, Demandado: Empresa Colombiana De Petróleos (Ecopetrol S.A.) 19 Al respecto: Sentencias del 8 de mayo de 2008, expediente 00487-01.
C.P. Camilo Arciniegas, del 3 de agosto de 2000, expediente 5722, C.P. Olga Inés Navarrete y 22 de noviembre de 2007, expediente 7430-05 Jaime Moreno García. 20 Pueden consultarse, entre otros, Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Parte Especial. 1ª edición colombiana 1998. Editorial Biblioteca Jurídica Dike.1998; Bielsa, Rafael.
Derecho Administrativo. Tomo II. Sexta Edición. Editorial La ley. Buenos Aires. 1980. 21 En este sentido, pueden consultarse las sentencias del 30 de enero de 2004, expediente 7397, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y del 5 de julio de 2006, expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacios. 22 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por consiguiente, no se condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto 23 N.º Interno: 2818-2024 Demandante: Distrito Especial de Cartagena de Indias Demandado: José María Morales González y otro Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.