Radicado: 73001-23-33-000-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 73001-23-33-000-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Accionados: La Nación – Ministerio de Defensa Nacional –Dirección de Sanidad del Ejército Nacional – Establecimiento de Sanidad Militar Bas06 de Ibagué – Tolima.
Temas: Incidente de desacato / Grado jurisdiccional de consulta / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró el desacato y sancionó a la funcionaria encargada de velar por el cumplimiento del fallo de tutela. CONSULTA DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 26 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En esa providencia se declaró que la directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 de Ibagué incurrió en desacato de la sentencia del 28 de agosto de 2015 proferida por ese tribunal y tramitada bajo el radicado No. 73001-23-33-001-2015-00502-00. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el presente proceso en grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 2 I.
ANTECEDENTES A. Primera acción de tutela 1.- En el año 2000 el señor José Alfredo González Bedoya se vinculó al servicio militar como soldado profesional. 1.1.- En febrero de 2011 sufrió un accidente de tránsito que le generó una fractura de pelvis con trauma de uretra, por lo que desde entonces debe realizarse cateterismo consistente en un cambio de sonda tipo Nelaton No. 12 cada tres horas.
Para el tratamiento requiere ciento veinte (120) sondas Nelaton No. 12 al mes, las cuales le son entregadas por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional. 1.2.- El 6 de abril de 2015 el señor José Alfredo González Bedoya interpuso una primera acción de tutela contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional y contra la Dirección de Sanidad del Batallón de A.S.P.C. No. 6 Francisco Antonio Zea, dado que no le fueron entregadas las sondas correspondientes a diciembre de 2014, febrero de 2015 y marzo de 2015.
Esta acción fue tramitada bajo el radicado No. 73001-22-05-000-2015-00077-00. 1.3.- Mediante sentencia del 16 de abril de 2015 la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué amparó los derechos fundamentales del accionante y ordenó la entrega de las sondas Nelaton No. 12 para los meses de diciembre de 2014, febrero de 2015 y marzo de 2015. 1.4.- Ante la mora en acatar el fallo de tutela, el 30 de abril de 2015 el accionante solicitó la apertura de un primer incidente de desacato que conminó la entrega de las sondas ordenadas. 1.5.- En todo caso, las autoridades accionadas no entregaron cabalmente las sondas de los meses de mayo y junio de 2015, por lo que el accionante presentó una segunda solicitud de desacato.
Esta solicitud fue negada porque el fallo de tutela del 16 de abril de 2015 se limitó a ordenar la entrega de las sondas de los meses de diciembre de 2014, febrero de 2015 y marzo de 2015. B. Segunda acción de tutela 2.- El 21 de agosto de 2015 el accionante interpuso una segunda acción de tutela, encaminada a que se ordenara la entrega de las sondas correspondientes a los Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 3 meses de mayo, junio y julio de 2015, y la entrega continua, integral y permanente de las sondas que requiera a futuro para su tratamiento médico.
Esta acción fue tramitada bajo el radicado No. 73001-23-33-001-2015-00502-00 y dentro de ella se presentó el incidente de desacato que ocupa a la Sala. 2.1.- El 28 de agosto de 2015 el Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia de tutela en la que amparó los derechos fundamentales del accionante y ordenó: <<(…)
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida y a la salud del señor JOSÉ ALFREDO GONZÁLEZ BEDOYA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Dirección de Sanidad Militar y al Establecimiento de Sanidad Militar del Batallón A.S.C.P. No. 06 “FRANCISCO ANTONIO ZEA”, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda, si aún no lo hubiere hecho, a entregar al señor JOSÉ ALFREDO GONZÁLEZ BEDOYA identificado con la cédula de ciudadanía 93.472.343 de Venadillo- Tolima, los medicamentos o insumos médicos prescritos de conformidad con las fórmulas del 30 de mayo, 11 de junio y 09 de julio de 2015, pendientes de entrega, bajo las indicaciones del médico tratante, y así mismo adelante las gestiones, trámites y tomen todas las medidas necesarias, tendientes a garantizarle al señor José Alfredo González la entrega oportuna y permanente de las sondas NELATON No. 12, en la cantidad indicada u ordenada por el médico que lo atiende, las cuales requiere para el mantenimiento de su salud>> (subraya la Sala). 2.2.- La anterior decisión no fue impugnada.
C. Trámite del incidente de desacato 3.- El 23 de enero de 2023 el accionante solicitó la apertura de un incidente de desacato porque las accionadas no entregaron las sondas correspondientes a octubre y noviembre de 2022 y enero de 2023. 3.1.- Mediante auto del 9 de febrero de 2023 el Tribunal Administrativo del Tolima requirió (i) a la Dirección de Sanidad Militar de la Sexta Brigada del Ejército Nacional – BAS06 / Batallón de A.S.P.C No. 6 para que informara las gestiones realizadas y encaminadas a cumplir con las órdenes del fallo de tutela del 28 de agosto de 2015;
(ii) a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, como superior jerárquico, para que vele por el cumplimiento del fallo de tutela y, en dado caso, inicie las Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 4 investigaciones disciplinarias pertinentes; y (iii) solicitó que se identificara a los funcionarios encargados de dar cumplimiento al fallo y se allegaran sus datos de contacto. 3.2.- La anterior decisión fue debidamente notificada.
Sin embargo, las autoridades accionadas guardaron silencio. 3.3.- Mediante auto del 12 de abril de 2023 el Tribunal Administrativo del Tolima abrió el incidente de desacato en contra del brigadier general José Enrique Walteros Gómez, en calidad de director general de Sanidad Militar y contra la mayor Neila Robles Carrillo, directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 de Ibagué, por ser los funcionarios a cargo del cumplimiento.
Igualmente, se les otorgó un plazo de tres días para que rindieran informe sobre el cumplimiento del fallo. 3.4.- Mediante escritos del 17 y 18 de abril de 2023 la mayor Neila Robles Carrillo solicitó que se cerrara el incidente de desacato, como quiera que se citó al accionante para hacerle entrega de las sondas correspondientes al mes de marzo de 2023.
Señaló que ello demuestra su disposición para acatar el fallo de tutela. 3.5.- Por otro lado, la Dirección General de Sanidad Militar solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Alegó que carece de competencia frente a la prestación de servicios médicos y asistenciales a los usuarios, pues sus funciones son de carácter administrativo y no prestacional.
Además, indicó que no es superior jerárquico del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 de Ibagué, pues ello le corresponde a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que es una dependencia distinta, con funciones diferenciadas y al mando del brigadier general Edilberto Cortés Moncada. 3.6.- El 10 y 21 de abril de 2023 el accionante presentó memoriales en los que reiteró el incumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela.
Señaló que si bien se le entregaron las sondas correspondientes al mes de marzo de 2023, no se hizo lo propio con las sondas de octubre y noviembre de 2022, y enero de 2023. Informó también que, según le indicaron las accionadas, no era posible entregarle las sondas correspondientes a los meses pasados. D. Decisión objeto de consulta Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 5 4.- El 26 de mayo de 2023 el Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto en el cual resolvió el incidente de desacato.
En esa providencia ordenó: <<PRIMERO: DECLARAR EN DESACATO a la Mayor NEILA ROBLES CARRILLO, en su calidad de Directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06, al no dar cumplimiento al numeral tercero de la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2015 proferida por esta Corporación.
SEGUNDO: En consecuencia, IMPONER SANCIÓN DE MULTA a la Mayor Dr. NEILA ROBLES CARRILLO, como funcionaria competente y responsable de cumplir con la orden de amparo impartida, con multa equivalente a un (01) salario mínimo mensual legal vigente para cada uno a favor del Tesoro Nacional – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
A efectos de lo anterior, se concede a la funcionaria sancionada el término de 5 días siguientes a la comunicación de este proveído, para que paguen el valor de la multa impuesta, advirtiéndoseles que, en todo caso deberá dar cabal cumplimiento al numeral tercero contenida en la sentencia del 28 de agosto de 2023 (…)>>. 4.1.- El tribunal consideró que se demostró el elemento objetivo para imponer la sanción por desacato, esto es, el incumplimiento del fallo.
Si bien se probó la entrega de las sondas de Nelaton No. 12 para el mes de marzo de 2023, no se entregaron las correspondientes a los meses de octubre y noviembre de 2022, y enero de 2023, que fue lo que motivó el incidente de desacato. Resaltó que en el fallo se ordenó tomar todas las medidas necesarias para que el accionante pueda continuar con su tratamiento médico en atención a su condición de salud, que <<requiere varias veces al día de unos insumos para proceder a drenar la orina que se recolecta debido a la derivación urinaria continente, la cual se almacena dentro del cuerpo del actor pero debe ser drenada a través del catéter (…) cada 3 horas>>. 4.2.- Además, consideró que también se configuró el elemento subjetivo necesario para declarar el desacato: que el incumplimiento obedezca a una acción u omisión negligente.
Destacó que el accionante ha tenido que recurrir a los mecanismos constitucionales en repetidas ocasiones para hacer valer sus derechos y acceder a los insumos necesarios para su tratamiento, lo cual denota una vulneración persistente de sus derechos. Consideró que el tratamiento médico se vio seriamente afectado por la falta de entrega de los insumos necesarios para los meses reseñados, y sostuvo que la entrega del mes de marzo de 2023 habría obedecido justamente al trámite del desacato que ocupa a la Sala.
Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 6 4.3.- En conclusión, la conducta de la incidentada ha sido <<totalmente desobligante y por demás desinteresada totalmente a la condición de salud del paciente>> que requiere de esos insumos de forma diaria, lo cual exige una respuesta oportuna y eficiente por parte del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares.
No es aceptable que, dada su patología, el actor deba asumir <<una serie de requerimientos inoficiosos y por demás desgastantes cada mes para reclamar los insumos>>. 4.4.- Precisó que no procede imponer una sanción al director general de Sanidad Militar, pues el cumplimiento del fallo es competencia de la directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 de Ibagué y el superior jerárquico de esta última es el director de Sanidad del Ejército Nacional, que es una dependencia distinta. 4.5.- Por último, añade que se garantizó el derecho de defensa y contradicción, pues se identificaron a las autoridades y funcionarios responsables, se vincularon al trámite y estos presentaron escritos con sus argumentos de defensa.
II. CONSIDERACIONES 5.- La Sala confirmará la sanción impuesta a la mayor Neila Robles Carrillo, en su calidad de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 por considerar que se encuentra acreditado el incumplimiento de la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2015. Igualmente, concuerda con el tribunal en cuanto a que no cabe decir lo mismo del director de Sanidad Militar, por cuanto este no es competente para cumplir el fallo de tutela y no es el superior jerárquico de la funcionaria responsable; por esta razón, se aceptará su solicitud de desvinculación. 6.- Frente a la revisión en grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, la Sala resalta que su finalidad es analizar la legalidad de la providencia que impuso la sanción, a fin de determinar si esta fue impuesta conforme a derecho. 6.1.- Así las cosas, una vez presentado el incidente de desacato, el juez de tutela de primera instancia deberá individualizar al responsable, verificar si la decisión de amparo le fue debidamente notificada y, por último, cotejar si el incumplimiento fue total o parcial, y la causa del mismo.
Esta verificación es objetiva, pues se refiere al incumplimiento material de las órdenes impuestas, sin importar la intención o ánimo de los funcionarios responsables. Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 7 6.2.- Comprobado el incumplimiento, y como quiera que este por sí solo no es suficiente para imponer la sanción, se debe analizar el material probatorio obrante en el expediente para determinar si fue consecuencia de la negligencia o dolo de la autoridad a sancionar (responsabilidad subjetiva).1 6.3.- Frente al primer punto, la Sala encuentra acreditado el incumplimiento de carácter objetivo por cuanto no hay prueba de que la autoridad accionada haya entregado las sondas correspondientes a los meses de octubre y noviembre de 2022, y enero de 2023, que fue precisamente lo que motivó el incidente de desacato.
Por el contrario, mediante memorial del 21 de abril de este año el accionante reiteró que no se le entregaron esas sondas y que, según le indicó la sancionada, su entrega ya no sería posible. 6.4.- En el fallo de tutela cuyo cumplimiento se pretende, el Tribunal Administrativo del Tolima señaló que debían entregarse las sondas requeridas de forma mensual y permanente.
De esa manera se relevaría al accionante de la carga de interponer una acción de tutela distinta cada vez que las autoridades accionadas incumplieran. 6.5.- Así, el cabal cumplimiento del fallo presupone que se entreguen de forma oportuna, mensual, continua, permanente e integral las sondas Nelaton No. 12 que el accionante requiere de forma diaria.
Si transcurre siquiera un mes sin que se le entreguen las sondas, o el número de insumos es inferior al requerido, el tratamiento del accionante y sus derechos fundamentales se pueden ver afectados. 6.6.- En segundo lugar, la Sala concuerda con el tribunal en cuanto a que también se configuró el elemento subjetivo para imponer la sanción por desacato.
En su respuesta, la sancionada no hizo ninguna referencia ni explicó por qué no se entregaron las sondas correspondientes a los meses ya reseñados. Es decir, no se justificó por qué se incumplió la orden del fallo de tutela. En cambio, se limitó a afirmar que adoptó las medidas necesarias para entregar las sondas de marzo de 2023, cuyo incumplimiento no se alegó y no fue objeto del presente trámite incidental.
Es decir, no remedió la situación de incumplimiento alegada ni explicó las razones detrás de su omisión. 6.7.- Para la Sala no es aceptable que pasen uno o varios meses sin que se entreguen los insumos necesarios, bajo el entendido de que eventualmente se 1 Al respecto en la sentencia T-512 de 2011, la Corte Constitucional precisó que <<en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela.
Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela.>> Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 8 reanudará su suministro, pues dada las condiciones médicas del accionante, este requiere un tratamiento continuo que consiste en un cambio de sondas cada tres horas.
Si bien la finalidad del incidente de desacato es garantizar el cumplimiento del fallo, más que simplemente sancionar a la autoridad encargada, lo cierto es que en este caso la imposición de la sanción permite proteger los derechos del accionante y evita que en futuras ocasiones se reitere el incumplimiento. 6.8.- Por otro lado, se advierte que en el presente trámite se garantizaron los derechos de defensa y contradicción, pues las actuaciones fueron debidamente notificadas, al punto que la autoridad sancionada presentó un informe una vez abierto el incidente de desacato. 6.9.- En cuanto a la proporcionalidad de la sanción, debe recordarse que el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 estableció los topes de la sanción por desacatar una orden de tutela.
Así, indicó que quien incurra en desacato podrá ser sancionado con arresto de 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 6.10.- La Sala encuentra que la sanción impuesta a la mayor Neila Robles Carrillo, en su calidad de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 consistente en una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente: (i) se encuentra dentro de los términos otorgados por la norma, (ii) resulta proporcional a los hechos que la ocasionaron, y (iii) es idónea, en la medida en que con ella es posible garantizar la protección de los derechos amparados en el fallo de tutela.
Debe precisarse que la multa no deberá pagarse con los fondos públicos de la Nación, sino que deberá ser cubierta por la sancionada con sus propios recursos. Ello, sin detrimento del cumplimiento del fallo de tutela, so pena de la iniciación de un nuevo procedimiento incidental por desacato. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia consultada proferida el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Tolima que impuso una multa por el valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la mayor Neila Robles Carrillo, en su Radicado: 73001-23-33-001-2015-00502-01 Accionante: José Alfredo González Bedoya Se confirma el auto que resolvió el desacato 9 calidad de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06 por incurrir en desacato de un fallo de tutela proferido por ese tribunal el 28 de agosto de 2015.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la mayor Neila Robles Carrillo, en su calidad de directora del Establecimiento de Sanidad Militar BAS06, que, so pena de la apertura de un nuevo incidente de desacato, cumpla de inmediato la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, y adopte las medidas encaminadas para que el accionante cuente oportunamente con los insumos necesarios y suficientes para su tratamiento médico.
TERCERO: ACÉPTASE la solicitud de desvinculación presentada por el brigadier general José Enrique Walteros Gómez en su condición de director general de Sanidad Militar.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado