Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 Demandantes: MARÍA TERESA OSPINA MONTOYA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO –SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por los señores María Teresa Ospina Montoya, Gloria María Posada Betancur, Migdonia Manco Quiroz, Sol Beatriz Taborda Escobar, Adriana Gómez Arteaga, Sol Beatriz Restrepo Correa, Luis Ignacio Zapata Jaramillo y Silvia Montoya Echeverri1, contra la providencia del 23 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, que negó la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito recibido, en el despacho del magistrado ponente (Consejo de Estado – Sección Cuarta), el 12 de enero de 20232, la parte actora instauró acción de tutela contra el auto del 1º de julio de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; que confirmó la decisión de primera instancia, del 1° de febrero de 2021, del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad. 2.
Los accionantes consideraron vulnerados los derechos fundamentales “al debido proceso, en conexidad con el derecho a la defensa, acceso a la administración de justicia e igualdad, en conexidad con el principio de confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial”, con ocasión del auto del 1º de julio de 2022, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 1 Se denominarán en lo sucesivo la parte actora. 2 El 6 de enero de 2023, los accionantes presentaron acción de tutela ante el Juzgado Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá; el 10 de enero de 2023 este juzgado remitió dicha demanda a la Secretaría General del Consejo de Estado, con el propósito de que fuera sometida a reparto.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra el acto administrativo S- 2017-396038-0101, del 27 de julio de 2017, expedido por el director de Gestión Humana del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que les negó el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: Dejar sin efectos el numeral 1º. De la parte resolutiva del auto del 1 de julio de 2022, emitido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B; con ponencia del Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER, mediante el cual se confirmó el auto de 1º de febrero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad), que declaró de oficio probada la excepción de caducidad.
Ordenar al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B; con ponencia del Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER, que profiera nuevo auto interlocutorio, por medio del cual resuelva sobre la caducidad, de conformidad con los precedentes y orientaciones de la jurisprudencia aquí invocados3. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia de segunda instancia: 4.
Los señores María Teresa Ospina Montoya, Gloria María Posada Betancur, Migdonia Manco Quiroz, Sol Beatriz Taborda Escobar, Adriana Gómez Arteaga, Sol Beatriz Restrepo Correa, Luis Ignacio Zapata Jaramillo y Silvia Montoya Echeverri ocupan cargos que pertenecen al nivel profesional en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) y consideran que, conforme a lo previsto en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, tienen derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño. 5.
El 5 de julio de 2017, los accionantes le solicitaron al ICBF el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño. Mediante oficio n.° S-2017- 396038-0101 del 27 de julio de 2017, la entidad negó lo pedido. 6. El 15 de enero de 2018, se declaró fallida la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 222 Judicial II para Asuntos Administrativos de Antioquia. 7.
El 13 de febrero de 2019, los demandantes ejercieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la 3 Texto copiado con los errores. Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ilegalidad del oficio n.° S-2017-396038-0101 del 27 de julio de 2017 y se ordenara el reconocimiento y pago de la mencionada prestación. 8.
Mediante auto del 1.° de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad rechazó la demanda por considerar que caducó la fecha con la que contaban para interponer el citado medio de control. Indicó que, si bien el acto administrativo demandado fue proferido el 27 de julio de 2017 por el director de Gestión Humana del ICBF y no fue comunicado a los actores, se tomaría como fecha de conocimiento de esa decisión el 15 de enero de 2018, que corresponde con aquella en la que se expidió la certificación de no conciliación; por lo que el plazo de 4 meses empezó a correr el 16 de enero de 2018, y la demanda fue radicada el 13 de febrero de 2019, es decir, por fuera del tiempo estipulado para ejercer el medio de control. 9.
Los actores interpusieron recurso de apelación contra la referida decisión y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto del 1º de julio de 2022, la confirmó y manifestó que la prima técnica no puede ser tenida en cuenta como prestación periódica cuando no ha sido reconocida al trabajador4 y por eso insistió en que la disposición que rige la contabilización del término de caducidad del medio de control es la prevista en el numeral 2.°, literal d del artículo 1645 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA); por ende, no podía ser aplicado el numeral 1.°, literal c del mismo artículo6. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 10. Los accionantes indicaron que cumplen con todos los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra el proveído judicial, del 1.° de julio de 2022, proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda - Subsección B, y alegaron los defectos sustantivo, por violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 11.
Consideraron que la providencia configuró un defecto sustantivo debido a que la caducidad declarada carece de sustento normativo, por interpretación errónea del numeral 1.°, literal c del artículo 164 del CPACA; pues la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho puede ser presentada en cualquier tiempo cuando “[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones 4 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Rad.
N.° 20001-23-33-000-2015-00284-01 (3633- 2015). 11.07.2016. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…). 6 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…). Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. 12. Así mismo señalaron que el demandado incurrió en el defecto por la violación directa de la Constitución, en consideración a que se vulneró su derecho para acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política) con el auto, del 1.° de julio de 2022, al interpretar equivocadamente el artículo 164 del CPACA, que regula el tema de la caducidad, razones que lo llevaron a declarar la ocurrencia de ese fenómeno jurídico sin que existieran los presupuestos fácticos requeridos. 13.
Respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial, indicaron que en el auto cuestionado se omitió darles aplicación a las providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado 00260 del 25 de agosto de 2016; 01393 del 1.° de febrero de 2018 y 2017-05670 de 2020. 1.5. Trámite de la acción de tutela 14. Mediante auto del 17 de enero de 2023, el magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes y dispuso vincular en calidad de terceros con interés: al ICBF y al Tribunal Administrativo de Antioquia. 15.
Así mismo, notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y reconoció personería al abogado Carlos Alberto Rhenals Doria, como apoderado de la parte actora. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B 16.
Mediante escrito del 20 de enero de 2023, el magistrado ponente manifestó que se atiene a lo que se demuestre durante el trámite, y que en la parte motiva de la providencia del 1º de julio de 2022 se establecieron las razones que sirvieron de fundamento a la decisión. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Antioquia 17. El escribiente del tribunal, a través de correo electrónico del 20 de enero de 2023, envió copia digital del expediente con radicado n.° 05001-23-33-000-2019- 0448-00.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. Fallo impugnado 18. Mediante la sentencia del 23 de febrero de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solitud de amparo al considerar que la providencia objeto de reproche se fundamentó en el criterio establecido por el Consejo de Estado7, el cual señala que la prima técnica no puede ser tenida en cuenta como prestación periódica cuando no ha sido reconocida al trabajador y se viene devengando.
Por eso insistió en que la disposición que rige la contabilización del término de caducidad del medio de control es el previsto en el numeral 2.°, literal d del artículo 164 del CPACA porque no se trata de una ingreso ordinario pues aún no había sido percibida por ninguno de los integrantes de la parte actora y, por ende, no podía ser aplicado el numeral 1.° literal c. 19.
Agregó que no se configuró el defecto sustantivo alegado porque el término del conteo de la caducidad obedeció a la naturaleza de la prestación, es decir, el que debía aplicarse era el de 4 meses y no en cualquier tiempo como lo pretende la parte actora por, justamente el criterio que tiene esa subsección frente a la esencia de la prima técnica. 20.
Respecto al presunto desconocimiento del precedente judicial, la Sala destacó que, en el caso objeto de estudio, la decisión proferida por la autoridad demandada es razonable en la medida en que no existe posición unificada8 respecto a la posibilidad de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que niega el reconocimiento de la prima técnica.
Es decir, el juez natural podía optar por cualquiera de las dos posturas señaladas y como se vio, optó por dar aplicación al literal d, numeral 2.° del artículo 164 del CPACA, conclusión que, en todo caso, se encuentra debidamente motivada y respaldada por la autonomía que caracteriza la actividad judicial, la jurisprudencia vigente aplicable al caso y el análisis normativo propio del proceso ordinario. 1.8.
Impugnación 21. Mediante escrito remitido el 6 de marzo de 2023 la parte actora impugnó la anterior decisión, y señaló que tanto los autos de los jueces ordinarios, como la sentencia de tutela de primera instancia, no tuvieron en cuenta que los demandantes tienen vigente el vínculo laboral con el ICBF y, por tanto, no existe un término de caducidad para presentar la demanda, conforme a lo previsto en el literal c del numeral 1.º del artículo 164 del CPACA.
Esto significa que no había lugar a que se declarara la caducidad de la acción; por el contrario, al tribunal le correspondía fijar la fecha para la audiencia inicial. 7Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Rad. N.° 20001-23-33-000-2015-00284-01 (3633- 2015). 11.07.2016. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Ver, sentencias en las que se evidencia posiciones contrarias: 12 de noviembre de 2020 radicado 2014-00199- 01 C.P Rafael Francisco Suárez; 31 de mayo de 2018 radicado 2015-002204-01 C.P Sandra Lisset Ibarra.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado respecto a la prima técnica, entre otros conceptos laborales, como prestación periódica cuando es negada estando vigente el vínculo laboral del demandante, y apoyó su argumento en varias providencias proferidas por el alto tribunal de lo contencioso administrativo9.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 23. Esta sala es competente para conocer de la impugnación, presentada por la parte demandante contra el fallo del 23 de febrero de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido por el numeral 7.° del artículo 2.2.3.1.2.1.10 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problemas jurídicos 24. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta de esta corporación, el 23 de febrero de 2023. 9- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente, Ibarra Vélez, Sandra Lisset, actor: Flor Cecilia Ramírez Sánchez, radicado: 25000 23 42 000 2017 04738 01 (0850-2018) de fecha 21 de junio de 2018. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente, Rafael Francisco Suarez Vargas, actor: Andrés Isabelino Urrutia Moreno, radicado: 76001-23-33-000-2017-00715- 01(1389-19) de fecha 13 de mayo de 2021. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente, César Palomino Cortés, actor: María Isabel Ospina Castro, radicado: 25000-23-42- 000-2018-01669-01(4324-19) de fecha 25 de febrero de 2021. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente, Gabriel Valbuena Hernández, actor: Fernando Torres Caicedo, radicado: 76001- 23-31-000-2013-0007-01(4468-18) de fecha 13 de febrero de 2020. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente, Gabriel Valbuena Hernández, actor: Lilian Clemencia Palacio Luján, radicado: 76001-23-33-000-2017-00897-01(0820-19) de fecha 2 de julio de 2020. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente, William Hernández Gómez, actor: Rafael Martínez Sánchez, radicado: 25000-23- 42-000-2014-00599-01(4212-15) de fecha 18 de febrero de 2021. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente, Rafael Francisco Suárez Vargas, actor: Clara Isabel Nieto Rodríguez, radicado: 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553- 18) de fecha 23 de enero de 2020. 10 “ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1.
Reparto de la acción de tutela. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: (…) 7.
Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto”.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, los argumentos del escrito de tutela, la impugnación y lo probado en el proceso, corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 26.
De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la sala analizará lo siguiente: • ¿La Subsección B de la Sección Segunda, del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo, de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente judicial, al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercieron los actores contra el acto administrativo proferido por el ICBF, que les negó el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño? 27.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 28.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma sala plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12 y declaró su procedencia.13 29.
Así pues, esta sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declarará la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 30. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 31.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional14 32. En relación con el aludido presupuesto general, la sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 3 de noviembre de 202215 que replanteó la postura de esta sección en atención al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 215, de 16 de junio de 2022, por lo que declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa. 2.4.1.1.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional, unificación de criterios en materia de relevancia constitucional16 33. A través del aludido pronunciamiento, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 34.
Con la acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 35.
En dicho proceso, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la 14 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10.03.22. M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2020-00822-00; y sentencia del 02.12.21, rad. 11001-03-15-000-2021-07007-00. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3.11.2022.
M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2022-04753-00. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6.10.2022. M.P. Rocío Araujo Oñate, rad. 11001- 03-15-000-2022-04756-00. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6.10.2022. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2022-03065-01. Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional.
En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 36. En esa oportunidad, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. 37.
Mientras que, la Sección Primera encontró satisfechos los requisitos generales que ha señalado la Corte Constitucional17, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos y, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 38. Por su parte, la Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 39.
En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y ‘no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad (…). 40.
El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “…lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 41. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: 17 i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal18 (Énfasis de la Sala). 42.
Asimismo, la Corte Constitucional expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico19; es decir, la cuestión ‘debe revestir una ‘clara’, ‘marcada’ e ‘indiscutible’ relevancia constitucional.’20 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.’21 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera ‘inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales’22 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto23, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal (…) (Resaltado de la Sala) 43.
De tal forma, la corporación en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela 18 Sentencia SU-573 de 2019. 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Ib. 21 Ib. 22 Sentencia SU-128 de 2021. 23 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; ii) involucraba un debate eminentemente legal; iii) planteaba una discusión preponderantemente económica, y iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 44.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.5. Caso concreto 45. En lo referente al requisito de relevancia constitucional la sala advierte que si bien en casos similares al que nos ocupa se superó este presupuesto, lo cierto es que en providencia de 3 de noviembre de 202224 se replanteó la postura en atención al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 16 de junio de 2022. 46.
En el referido fallo la Alta Corte señaló que tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección de la providencia reprochada por cuanto esta circunstancia excluye “su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. 47.
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021. En esa oportunidad, se estableció que el mecanismo de amparo no puede ser utilizado como una instancia adicional para discutir los asuntos “de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. Por el contrario, es necesario que se advierta su contenido y trascendencia constitucional, pues de no ser así, la discusión deberá ser resuelta mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para tal fin, so pena de que el juez de tutela se inmiscuya en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. 48.
En la sentencia SU-103 de 202225, la Corte Constitucional llamó la atención sobre los criterios que se deben tener en cuenta al momento de verificar si en un caso concreto se supera o no este requisito de relevancia, los cuales se pasan a mencionar: 107. Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Esto, por cuanto las discusiones de orden legal o aquellas relacionadas exclusivamente con derechos económicos deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para su trámite. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de noviembre de 2022, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2022-04753-00. 25 Corte Constitucional SU-103 de 2022.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) 108. Segundo, “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
Sobre esto, reiteró que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. En esa medida, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional.
(…). (Resaltado fuera del texto original). 49. En ese sentido, se tiene que los reparos de esta acción están dirigidos a cuestionar el auto de segundo grado, del 1º de julio de 2022, proferido por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, que confirmó la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que ejercieron los actores con la finalidad de que se declarara la ilegalidad del oficio S- 2017-396038-0101 del 27 de julio de 2017, que les negó el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño. Constituyendo este un debate meramente legal, de interpretación y aplicación del artículo 164 CPACA, el cual fue resuelto por los jueces naturales. 50.
En el proceso ordinario se destaca que en el auto de segunda instancia, proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, se determinó que la prima técnica solo constituye una prestación periódica, cuando después de ser otorgada, el trabajador la recibe de manera permanente, lo que no acontece en este asunto, puesto que el acto administrativo demandado negó su reconocimiento. 51.
En este auto se hizo alusión a la providencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, con rad. n.° 20001-23-33-000-2015-00284-01 (3633- 2015), del 11 de julio de 2016, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez26, respecto a que el carácter de prestación periódica de la prima técnica, se predica solo en el evento en que esté siendo percibida por funcionario (sic), por ende, cualquier decisión de la administración que afecte esa situación podrá ser impugnada en cualquier tiempo; y, al contrario, si la prima técnica no hace parte de los beneficios salariales que el empleado percibe por el trabajo que desarrolla, no tiene la condición de periodicidad, en tal virtud, toda manifestación de la entidad que tenga relación con dicha prima, se debe impugnar dentro del término de 4 meses contemplados en la ley para impugnar los actos administrativos.
(…) “La posibilidad de demandar en cualquier tiempo, apunta a los actos que tienen el carácter de prestación periódica, es decir, aquellos que reconocen emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario. En ese sentido, los actos que reconocen prestaciones periódicas, comprenden no solo decisiones que reconocen prestaciones 26 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A. Rad. n.° 41001-23-31-000-2002-1356- 01(2186-03) 27.11.2003.
Consejero ponente: Alberto Arango Mantilla. Y Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A. Rad. n.° 15001-23-31-000-2000-02370- 01(5744-05). 05.10.2006. Consejero ponente: Jaime Moreno García. Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociales, sino también envuelve los actos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente se sufragan al beneficiario siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente.
La prima técnica se otorga a título de reconocimiento económico a los funcionarios altamente calificados o por evaluación del desempeño, en determinado porcentaje de la asignación básica mensual. Una vez asignada, se convierte en remuneración periódica del beneficiario. A lo anterior se agrega que la periodicidad de la prima técnica, depende de que una vez asignada, el beneficiario se encuentre percibiéndola, en caso contrario dejará de ser periódica…”27 52.
En el sub lite, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B al proferir el auto, tuvo en cuenta que la conciliación extrajudicial adelantada ante la Procuraduría 222 Judicial II para Asuntos Administrativos, fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio a través de constancia del 15 de enero de 2018, por lo que los 4 meses de que trata el artículo 164 del CPACA comenzaron a correr a partir del día siguiente a la expedición de la constancia de conciliación fallida, esto es, desde el 16 de enero de 2018 y fenecieron el 16 de mayo del mismo año, de tal suerte que la presentación de la demanda el 13 de febrero de 2019, fue extemporánea. 53.
Se observa que si bien en la demanda de tutela, la parte accionante consideró que en el auto demandado se configuraron los defectos sustantivo, de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente judicial, que involucra el acceso a la administración de justicia, lo que realmente se presenta es un debate meramente legal, de interpretación del artículo 164 del CPACA, que busca abrir una tercera instancia. 54.
Para la Sala no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron los derechos fundamentales “al debido proceso, en conexidad con el derecho a la defensa, acceso a la administración de justicia e igualdad, en conexidad con el principio de confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial”, sino que es necesario cumplir con la carga de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un estudio de la interpretación de contenidos ius fundamentales, y no una simple inconformidad con el criterio del fallador. 55.
En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permita superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal, y (ii) no se evidencian afectaciones al mínimo vital porque los actores actualmente devengan su salario. 56.
Luego, es posible concluir que los argumentos expuestos por la parte actora apuntan a convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario, máxime cuando sus fundamentos fueron resueltos por el juez 27 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Rad. n.° 25000 23 25 000 05916 (4926). 25.05.2007.
Consejero ponente: Alejandro Ordoñez Maldonado. Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural de la causa, lo que implica que la tutela se torna improcedente.
En este sentido, para esta sección, resulta claro que la controversia se circunscribe a una mera inconformidad de los tutelantes frente a la decisión adoptada por el funcionario judicial aquí enjuiciado, de modo que la situación descrita es «de competencia exclusiva del juez ordinario»28. 57. Al respecto, esta sala advierte que no le corresponde al juez constitucional realizar un estudio de fondo del caso con el fin de señalar, de manera oficiosa, cuál es la correcta interpretación jurisprudencial o implementación normativa aplicable al caso, pues se vulneraría la independencia y autonomía con la que cuenta el funcionario que conoce el trámite ordinario, donde cabe destacar que de hacerlo, se reitera, esta sección se convertiría en una tercera instancia o una segunda para asuntos que son de único grado. 58.
En palabras de la Corte Constitucional «[…] al tratarse de un argumento que busca un cambio en la forma en la que la autoridad judicial accionada interpretó la ley, el asunto carece de relevancia constitucional»29. 2.6. Conclusión 59. Por lo anterior, esta sección revocará la decisión impugnada, que negó la tutela, para declarar la improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se observa que los accionantes pretenden usar el mecanismo como una instancia adicional, sin contar con una carga argumentativa suficiente que le permita a esta sala, investida como juez de tutela, realizar un pronunciamiento de fondo, aunado a que los fundamentos de la acción tampoco advierten una anomalía evidente o una «vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales» en los términos de la jurisprudencia en cita, máxime cuando estamos en presencia de la decisión de una alta corte.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la providencia del 23 de febrero de 2023 proferida por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, y en su lugar DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por los señores María Teresa Ospina Montoya, Gloria María Posada Betancur, Migdonia Manco Quiroz, Sol Beatriz Taborda Escobar, Adriana Gómez Arteaga, Sol Beatriz Restrepo Correa, Luis Ignacio Zapata Jaramillo, Silvia Montoya Echeverri, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. 29 SU-215 de 2022.
Demandantes: María Teresa Ospina Montoya y otros Demandado: Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-00022-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.