Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: ORLANDO TOMÁS CAMARGO BARÓN Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado - declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Sanción moratoria Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado judicial del señor Orlando Tomás Camargo Barón contra la sentencia de 12 de octubre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Orlando Tomás Camargo Barón, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE (sic) DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE (sic) PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 24 de mayo de 2023, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15001-33-33-007-2022-00055-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón 2.1. Relató que labora como docente desde el año 1990, en el Departamento de Boyacá, razón por la que tiene: «[…] derecho al reconocimiento y pago de cesantías anualizadas, con pago de intereses cada año […]». 2.2.
Indicó que, el 10 de agosto de 2021 solicitó a la Secretaría de Educación de Boyacá el reconocimiento y pago de la sanción por mora, establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 19901, con ocasión de la consignación extemporánea de sus cesantías en el Fondo de Prestaciones Sociales; petición que fue resulta desfavorablemente mediante Oficio núm. 1.2.5.1.1 -38 de 26 de agosto de 2021. 2.3.
Señaló que, debido a lo anterior, promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 15001-33-33-007-2022-00055-00/01 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá, para que se declarara la nulidad del Oficio núm. 1.2.5.1.1 -38 de 26 de agosto de 2021, que negó su solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 19902. 2.4.
Mencionó que el proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, autoridad judicial que, mediante sentencia de 7 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Refirió que inconforme con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia de 24 de mayo de 2023, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia, indicando que la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías dispuesta en la Ley 50 de 1990 no le era aplicable a la parte demandante, como tampoco el régimen de la Ley 52 de 19753. 2.6.
Puso de presente que, el Tribunal censurado incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, ya que existe una abierta discordancia entre lo expresado por la Corte Constitucional y por la Sección Segunda del Consejo de Estado en más de 26 sentencias dictadas durante los años 2021 y 2023, y la decisión objeto de esta acción constitucional. 2.7.
También sostuvo que el desconocimiento de las sentencias proferidas por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa develan una transgresión de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y favorabilidad, así como una vulneración del derecho a la igualdad. En ese sentido, enunció que se desconocieron las sentencias de 6 de agosto de 20204, de 24 de 1 «Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones». 2 A título de restablecimiento del derecho solicitó que se reconociera y pagara la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías dispuesta en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975 y el Decreto 1176 de 1991. 3 «Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares». 4 Sentencia del 6 de agosto de 2020, expediente 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón enero de 20195, de 17 de junio de 20196, de 28 de junio de 20197, de 29 de julio de 20198, de 2 de diciembre de 20199, de 10 de junio de 202010, de 2 de octubre de 202011, de 12 de noviembre de 202012, de 17 de junio de 202113, de 4 de noviembre de 202114, de 25 de noviembre de 202115, de 11 de noviembre de 202116, de 20 de enero de 202217, de 3 de marzo de 202218, de 28 de abril de 202219, de 9 de mayo de 202220, de 19 de mayo de 202221, de 1° de julio de 202222, de 22 de agosto de 202223, de 22 de septiembre de 202224, de 19 de enero de 202325 y de 26 de enero de 202326. 2.8.
Agregó que la autoridad cuestionada, al sustentar que no existe una posición unificada respecto del asunto bajo estudio, debió explicar con claridad y suficiencia su decisión de apartarse de lo expuesto en las sentencias antes referidas. 2.9. En el mismo sentido, también enumeró y citó apartes textuales de varias providencias dictadas por la Corte Constitucional27, en relación con la aplicación del 5 Sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 76001-23-31-000-2009-00867-01 (4854-2014), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 6 Sentencia del 17 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04617-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. 7 Sentencia del 28 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04679-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Sentencia del 29 de julio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. 9 Sentencia del 2 de diciembre de 2019, expediente 08001-23-33-000-2014-00173-01 (1688-16), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Sentencia del 10 de junio de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00208-01, M.P. Sandra Liseth Ibarra. 11 Sentencia del 22 de octubre de 2020, expediente 08001-23-31-000-2014-00254-01 (4960-2017), M.P. William Hernández Gómez. 12 Sentencia del 12 de noviembre de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00132-01, M.P. William Hernández Gómez. 13 Sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 08001-23-31-000-2014-00815-01 (4979-2017), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 14 Sentencia del 4 de noviembre de 2021, expediente 19001-23-33-000-2015-00445-02 (0483-20), M.P. William Hernández Gómez. 15 Sentencia del 25 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 16 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-40-000-2015-90008-01 (2387-2020), M.P. William Hernández Gómez. 17 Sentencia del 20 de enero de 2022, expediente 08001-23-33-000-2017-00931-01 (1001-2021), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 18 Sentencia del 3 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020), M.P. William Hernández Gómez. 19 Sentencia del 28 de abril de 2022, expediente 76001-23-33-000-2013-00756-01 (2224-2020), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Sentencia del 9 de mayo de 2022, expediente 08001-23-40-000-2017-00795-01 (2659-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Sentencia del 19 de mayo de 2022, expediente 47001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 22 Sentencia del 1 de julio de 2022, expediente 47001-23-33-00-2019-00376-01 (4462-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 23 Sentencia del 22 de agosto de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00509-01 (2140-2020), M.P. César Palomino Cortés. 24 Sentencia del 22 de septiembre de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-90124-01 (2394-2020), M.P. César Palomino Cortés. 25 Sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31-000-2012-00212-02 (4470-2021), M.P. William Hernández Gómez. 26 Sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 47001-23-33-000-2018-0231-01 (0871-2020), M.P. Rafael Francisco Gómez. 27 Las siguientes: i) Corte Constitucional, sentencia del 17 de octubre de 2018, expediente T-6.736.200, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; ii) Corte Constitucional, sentencia del 25 de julio de 2019, expediente T-5904426 y otros, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y iii) Corte Constitucional, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente T-7.182.312 y otros, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Páginas 53 a 63 del archivo electrónico que contiene 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón principio de favorabilidad respecto de las Leyes 91 de 198928, 50 de 1990 y 344 de 199629. 2.10. Insistió, por último, que si bien el artículo 8 de la Ley 91 de 1989 dispone que los recursos con los que se financia el FOMAG pueden ser administrados bajo el principio de unidad de caja para el pago de sus prestaciones, lo cierto era que el Ministerio de Educación Nacional no estaba exento de trasladar al FOMAG, el 15 de febrero de cada anualidad, los recursos de las cesantías de los docentes vinculados después del 1º de enero de 1990, dado que es una obligación como “patrono de los docentes”. 2.11.
También adujo que el Tribunal confundió los regímenes de cesantías aplicables a los docentes con la obligación del Ministerio de Educación Nacional o el ente territorial correspondiente, de pagar o de consignar oportunamente las cesantías al Fondo que se encuentra afiliado la docente. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 5/24/2023, en el expediente rad. No. 15001333300720220005501, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE (sic) DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE (sic) PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la (sic) accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes […]».
(Negrilla original del texto) el escrito de tutela, ubicado en el índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 69FAAB46C657217C 4FCB2D9A5F343F19 5E58DFE196E2A892 C04EE1A940AC806C. 28 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 29 Enunció las siguientes: Sentencia de Unificación 098 del 17 de octubre de 2018, expediente T-6.736-200, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
Sentencia de Unificación 332 del 25 de julio de 2019, expediente T-5904426 y otros, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y Sentencia de Unificación 041 del 6 de febrero de 2020, expediente T- 7.182.312 y otros, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 26 de septiembre de 2023, el Despacho Sustanciador de la Sección Quinta de esta Corporación admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés directo en las resultas del proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG- y a la sociedad Fiduprevisora S.A. V. INTERVENCIONES 5.
Realizadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja, a través del juez titular de dicho despacho, luego de hacer un recuento de las actuaciones realizadas en el proceso ordinario indicó que la decisión adoptada en primera instancia, y confirmada por el Tribunal, no fue lesiva de los derechos fundamentales alegados por el accionante. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, por intermedio del magistrado ponente de la sentencia tutelada, solicitó se declare la improcedencia de la presente acción de tutela por cuanto con ella se busca crear una tercera instancia. 5.3. El Departamento de Boyacá, a través de apoderado, solicitó se nieguen las pretensiones de la acción de amparo, por cuanto se garantizó el debido proceso a los intervinientes y las decisiones emitidas fueron soportadas en las «[…] situaciones fácticas y jurídicas probadas dentro del proceso […]». 5.4.
La sociedad Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y a través de apoderada judicial, manifestó que la argumentación de la parte accionante era «[…] exigua […]» en relación con la configuración de las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y que: «[…] el mecanismo tutelar se est[aba] utilizando con el ánimo de invalidar actuaciones procesales realizadas […]» en el marco de un proceso judicial. 5.5.
Sostuvo que «[…] las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías. Esta modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990, no así para el FOMAG, que se creó mediante la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja […]». 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón 5.6.
Señaló que la sentencia SU-098 de 2018 era inaplicable al caso concreto «[…] por dos razones fundamentales: (i) porque se trata de una sentencia de unificación de jurisprudencia perteneciente a la tipología “interpretativas”, y (ii) porque los pronunciamientos del Consejo de Estado citados por la parte demandante deciden casos particulares y concretos en donde las pretensiones no han prosperado por estar prescritas […]». 5.7.
Por último, solicitó su desvinculación del presente proceso. VI. FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de 12 de octubre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por cuanto no encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional. 7. Como fundamento de lo anterior, sostuvo que, en asuntos como el caso concreto «[…] se ha sostenido que las pretensiones que vers[a]n sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de dicha naturaleza, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional […]» 8.
Así las cosas, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 201930 recordó que «[…] el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador» […]» 9.
Resaltó que en esa sentencia la Corte precisó que «[…] todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, no requiere la acción del juez de tutela […]» (Subrayado original del texto) 10.
Y finalmente concluyó que «[…] el señor Orlando Tomás Camargo Barón busca que se dicte una decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda instancia para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, lo que pone de presente que lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental […]». 30 Corte Constitucional.
Sala Plena. Exps. T-7.457.373, T-7.457.923 y T-7.466.562, M.P. Carlos Bernal Pulido; 27 de noviembre de 2019. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 11. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: (i) Sostuvo que no era cierto que no haya una posición respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, por cuanto el Consejo de Estado ha definido esta controversia y, para el efecto, volvió a traer a colación las distintas sentencias proferidas en la por la jurisdicción de lo contencioso administrativo que tratan sobre el reconocimiento a la sanción moratoria a docentes oficiales.
(ii) Adujo que la presente acción de tutela sí cumplía con el requisito de la relevancia constitucional y, para tal efecto, trajo a colación las sentencias de tutela de 23 de marzo y de 17 de abril de 2023, proferidas por la Sección Segunda -Subsección «B»- de esta Corporación, en las cuales se resolvieron asuntos similares al presente y se concluyó que tenían relevancia constitucional.
(iii) Por último, reiteró los argumentos relacionados con la imposibilidad de que exista unidad de caja entre los recursos del Ministerio de Educación Nacional y los recursos del FOMAG. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 199131, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 201532, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202133, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201934.
VI.2. Cuestión previa 13. La Sala advierte que, previamente a la definición de los problemas jurídicos que se habrán de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la sociedad Fiduprevisora S.A., en calidad 31 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 32 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 33 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 34 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG. 14.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 200635, señaló lo siguiente: «[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]».
(Negrilla fuera del texto) 15. Así las cosas, y teniendo en cuenta que la sociedad Fiduprevisora S.A. fue parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia que es objeto del presente mecanismo de amparo, la Sala considera que a esta entidad sí le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional, razón por la cual se denegará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3 Problemas jurídicos 16.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si el presente caso cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 24 de mayo de 2023, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15001-33-33-007-2022- 00055-00/01, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante, al haber incurrido presuntamente en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 35 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón 17.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 18. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201236, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 19.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 20. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 21.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial37, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución38. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 37 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 38 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón 22. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»39 que encaje en dichos parámetros. 23.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 25. El señor Orlando Tomás Camargo Barón, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE (sic) DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE (sic) PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 24 de mayo de 2023, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15001-33-33-007-2022-00055-00/01. 26.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 39 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón VI.5.1.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 27. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental40 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones41. 28.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales42, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces43. 29.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación44, sostuvo lo siguiente: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 30. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202245 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: 40 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 41 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 42 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 43 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 44 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 45 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental. 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal. 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]». (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón 31. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202346. 32.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que asunto tenga relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales47. 33.
Así las cosas, la Sala destaca que en el presente caso la parte actora alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales «al debido, a la seguridad social, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de (sic) derecho, a la garantía a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, a la seguridad jurídica y al desconocimiento de (sic) precedente judicial horizontal y vertical» al haber negado las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías. 34.
En el fallo impugnado, el juez de primera instancia concluyó que la presente acción constitucional carecía de relevancia, porque reiteraba los argumentos que fueron analizados en el proceso contencioso administrativo. 35. En ese sentido, esta Sección ha venido sosteniendo que comoquiera que la inconformidad planteada gira en torno a la falta de reconocimiento de la sanción moratoria, este asunto no involucra la afectación de derechos fundamentales, sino que tiene una naturaleza eminentemente económica. 36.
Lo dicho previamente se fundamenta en que la Corte Constitucional, en sentencia SU-573 de 201948, precisó que la sanción moratoria no constituye «[…] un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional […]». En esa oportunidad, dicha Corporación expuso lo siguiente: «[…] 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
La jurisprudencia 46 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Exp. T-8.943.494, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2022. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249- 00). 48 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-573 de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]».
(Negrilla fuera del texto) 37. A partir de lo anterior, esta Sección49, al igual que las Secciones Tercera, Cuarta y Quinta de esta Corporación50, ha venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que no cumplen con el citado requisito general de procedencia. 38.
En conclusión, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la sociedad Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de octubre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR este fallo por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 49 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021- 01425-01; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022 expediente número 11001-03-15-000-2022-01593-00. 50 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 17 de marzo de 2022 expediente número 11001-03-15-000- 2022-01048-00; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01482-01; de 8 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-2021-02351-00; de 20 de mayo de 2021 expediente número 11001-03- 15-000-2021-01836-00. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05316-01 Accionante: Orlando Tomás Camargo Barón CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.