Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Demandado: Presidente de la República y otro Temas: Acción de tutela.

Manifestaciones del presidente en alocución presidencial. Requisito de subsidiariedad. Solicitud de rectificación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante DAPRE) contra la providencia de 19 de septiembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que resolvió: «PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la honra, buen nombre, presunción de inocencia y libertad de circulación del señor Joseba Mikel Grajales Jiménez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, que emita la respectiva rectificación, en relación con las manifestaciones contenidas en los minutos 28:40 [y siguientes] y 39:46 [y siguientes] de la alocución presidencial del 15 de julio de 2025, esto es, retractarse de las acusaciones contra el solicitante referidas a las expresiones «crimen» y «criminal», por la supuesta financiación de campañas políticas.

La anterior rectificación deberá realizarse, una vez notificada la presente decisión, en la inmediata y siguiente alocución presidencial. En las mismas condiciones, el señor presidente de la República deberá retractarse respecto de la expresión «debe irse» en contra del accionante, en la medida en que no se allegó a este expediente una resolución administrativa que, conforme a la ley, haya dispuesto las sanciones de deportación o expulsión del territorio nacional en relación con el actor.» I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de julio de 2025, el apoderado del señor Joseba Mikel Grajales Jiménez interpuso acción de tutela contra el presidente de la República Gustavo Petro Urrego, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al buen nombre, honra, igualdad, libertad de circulación y presunción de inocencia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.

INAPLICAR el Decreto 0799 de 2025, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, el cual modifica la competencia para conocer en primera instancia las acciones de tutela interpuestas contra el Presidente de la República. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.

CONCEDER la acción de tutela y proteger los derechos constitucionales a la dignidad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la libertad de circulación y a la presunción de inocencia del señor JOSEBA MIKEL GRAJALES JIMÉNEZ. Como consecuencia de lo anterior, 3. ORDENAR al Presidente de la República GUSTAVO PETRO URREGO cesar la actividad difamatoria en contra de mi cliente el señor JOSEBA MIKEL GRAJALES JIMÉNEZ. 4.

ORDENA R al Presidente de la República GUSTAVO PETRO URREGO, la RECTIFICACIÓN de los dichos que vulneran los derechos constitucionales a la dignidad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la libertad de circulación y a la presunción de inocencia del señor JOSEBA MIKEL GRAJALES JIMÉNEZ, descritos en la exposición de hechos de la presente acción de tutela.». 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 15 de julio de 2025, en alocución presidencial transmitida, entre otros medios, mediante los canales de televisión abierta, el presidente de la República señaló lo siguiente: «Minuto 19:52: Entonces nos quitaron ahí SANITAS, y resulta que nosotros disminuimos la deuda porque el robo es inmenso, pero la disminuimos, o sea la intervención fue favorable y si sumó todas nosotros hemos disminuido en 707 mil millones de pesos la deuda total que estas EPS tenían.

Minuto 28:40: Y se robaron la plata que nosotros mismos dimos. Crimen, crimen porque mata colombianos y niños en masa en Colombia, es un crimen de lesa humanidad. Que está pasando que no investigan penalmente, les da miedo porque son ricos o porque ponen el billete debajo no solo del político. Minuto 29:04: Está prohibido que en una empresa como KERALTY le pague a los políticos, el político que reciba ese dinero es un criminal, está atacando la vida de Colombia, y el dueño de KERALTY es un criminal en Colombia y debe irse porque aquí está prohibido financiar las campañas con dineros extranjeros.

Minuto 29:25: Y me toca hablar con el rey de España y me toca hablar, menos mal me recibe todavía y con abrazos y besos. Minuto 30:00: la peor porque casi triplica la deuda en un año eso significa que se robaron la plata. Minuto 39:52: Otra vez somos Colombia colonia ya no de los españoles aunque ahí está el dueño de KERALTY»1. 3. Argumentos de la acción de tutela El accionante sostiene que la acción es procedente toda vez que cumple con el presupuesto de legitimación en la causa, tanto activa (como titular de los derechos) como pasiva (al dirigirse contra el presidente de la República por sus declaraciones oficiales).

Del mismo modo, justifica la subsidiariedad con el argumento que la jurisprudencia constitucional ha avalado la idoneidad de la tutela sobre la vía penal para estos casos. Asimismo, considera satisfecha la inmediatez dado que la presunta 1 Transcripción tomada del escrito de tutela, con posibles errores. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 vulneración de derechos persiste.

Finalmente, subrayó la evidente relevancia constitucional del asunto, puesto que este trasciende el interés particular, involucra la responsabilidad del primer mandatario y la separación de poderes. En lo atinente a la competencia y el reparto, el accionante cuestionó la legalidad del Decreto 0799 del 9 de julio de 2025, el cual modificó la regla de reparto para las tutelas contra el presidente de la República.

Sostuvo que la motivación de dicha norma, que se fundamentó en la «imparcialidad» carecía de sustento, toda vez que la imparcialidad judicial se garantiza mediante los mecanismos de impedimentos y recusaciones, y no alterando las reglas de reparto. Alegó, además, que el decreto no se fundó en los criterios objetivos de descongestión, sino que, a su juicio, ocultaba una desviación de poder para eludir el control judicial efectivo de esta Corporación. Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 0799 de 2025 y que se asumiera el conocimiento del asunto con base en la regla anterior del Decreto 1069 de 2015.

En el acápite de fundamentos jurídicos, el accionante identificó como vulnerados los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, buen nombre, honra, libertad de circulación y presunción de inocencia. Para el efecto, citó los artículos 1, 13, 15, 21, 24 y 29 de la Constitución Política, diversas disposiciones de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales, subraya, integran el bloque de constitucionalidad.

Hizo énfasis en el contexto en que se produjeron las manifestaciones, esto es, una alocución presidencial. Sostuvo que dicho escenario oficial agrava la afectación de los derechos invocados, en el entendido que la facultad del presidente de la República para dirigirse al país no es omnímoda y encuentra límites en los derechos fundamentales, tal y como, afirma, lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional y el Consejo de Estado.

En cuanto a la dignidad humana, aseguró que fue vulnerada, por las afirmaciones presidenciales, tales como «el dueño de KERALTY es un criminal» o la imputación de «crímenes de lesa humanidad» y «robo», que constituyen una condena social sin que medie proceso penal alguno. Del mismo modo, calificó como xenófobo el señalamiento que vincula la nacionalidad española del señor Grajales Jiménez con una forma de «colonia», y considera que la orden «debe irse» instrumentaliza su dignidad para fines políticos.

Frente al derecho a la igualdad, expuso que fue vulnerado: (i) al recibir un trato desigual y ser calificado como delincuente sin decisión judicial; (ii) por el impacto desproporcionado sobre su reputación y, (iii) el accionado utilizó su origen nacional como un criterio sospechoso para estigmatizarlo. En lo concerniente a los derechos al buen nombre y a la honra, argumentó que el presidente vulneró el buen nombre (entendido como la reputación social) al difundir información que califica como falsa y errónea, por lo que distorsionó la percepción pública de su trayectoria.

Asimismo, consideró vulnerada la honra (entendida como el valor intrínseco de la persona), ya que dichos señalamientos, al ser reiterados y sistemáticos, menoscaban su valor frente a la colectividad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Respecto de la libertad de locomoción, advirtió que la declaración en la que el mandatario afirmó que el señor Grajales Jiménez «debe irse de Colombia» no fue una simple opinión, sino una «amenaza pública de expulsión» o una orden política proferida por el jefe de Estado sin competencia constitucional ni proceso legal alguno, con lo cual se vulneró su derecho a permanecer y residenciarse en el país. Finalmente, anotó que existió violación de la presunción de inocencia, consagrada en el artículo 29 superior.

Resaltó que el señor Grajales Jiménez no ha sido vinculado formalmente a algún proceso penal, y mucho menos declarado culpable judicialmente. Sin embargo, el presidente de la República, en una alocución de difusión masiva, le endilgó repetidamente la comisión de delitos graves como «robo», «crímenes de lesa humanidad» y financiamiento ilícito de campañas políticas, es decir, tratándolo, como culpable.

Concluyó que son las autoridades públicas, y en especial el presidente, las primeras llamadas a respetar esta garantía constitucional. 4. Trámite previo El 30 de julio de 2025 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C avocó conocimiento de la acción de tutela interpuesta por Joseba Mikel Grajales Jiménez contra el Presidente de la República.

La providencia destacó que las pretensiones del actor incluyeron la solicitud de inaplicar el Decreto 0799 de 2025; ordenar el cese de la presunta actividad difamatoria y, exigir la rectificación de las afirmaciones. Por ello, en primer lugar, explicó las razones por las que asumió la competencia para conocer del asunto, a pesar de que el reciente Decreto 799 de 2025 ordenó repartir estas tutelas a los jueces de circuito.

Sobre ese punto, señaló que el Consejo de Estado es el juez natural y de la jerarquía adecuada para analizar la solicitud de inaplicación de un decreto de carácter nacional, pues remitir esa controversia a un juez de circuito sería contrario a la asignación de competencias. En segundo término, resaltó la importancia jurídica y trascendencia social del presente asunto, dado que la presunta vulneración ocurrió en una alocución presidencial sobre un tema de amplio interés nacional, como lo es el sistema de salud.

Además, distinguió entre las reglas de reparto (como las previstas en el Decreto 799 de 2025) y la competencia, con el objeto de precisar que el Consejo de Estado ya posee esta última «a prevención» por mandato del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, máxime cuando el propio accionante solicitó que fuera esta Corporación quien debía asumir el conocimiento de la tutela.

Aclaró que la justificación central del Decreto 799 de 2025, en el sentido de evitar futuros impedimentos del juez contencioso, no aplica en este caso, puesto que la alocución presidencial reprochada no es un acto administrativo sujeto a control de legalidad. Finalmente, resaltó que la eventual afectación a la dignidad humana impone al juez que recibió la solicitud el deber de asumir el conocimiento de inmediato, sin dilaciones por reparto que podrían agravar el perjuicio.

De ahí, el despacho del ponente de primera instancia admitió la acción de tutela. En consecuencia, ordenó notificar esa providencia al accionante y al presidente de la República. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.

Oposiciones El DAPRE contestó la tutela y planteó los siguientes argumentos defensivos: Como cuestión previa, alegó la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto, con fundamento en las reglas de reparto previstas en el Decreto 0799 de 2025. Al respecto, sostuvo que el Decreto 0799 del 9 de julio de 2025 modificó el Decreto 1069 de 2015 para establecer que todas las acciones de tutela interpuestas contra las actuaciones del presidente de la República deben ser repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los Jueces del Circuito.

Por ello, solicitó la remisión del expediente a los Juzgados del Circuito que son los competentes para continuar con el trámite. Posteriormente, señaló que, pese a que el actor no mencionó en su demanda haber solicitado una retractación directa al presidente, se consultó el sistema de gestión documental de la Presidencia. Como resultado de esta búsqueda, aportó la certificación CERT25-003684, en la cual el grupo de correspondencia hizo constar que no se encontró registrada comunicación alguna a nombre del apoderado del señor Grajales Jiménez, en la que solicitara una retractación por las declaraciones efectuadas en la alocución presidencial del 15 de julio de 2025.

Seguidamente, efectuó un análisis de las causales de improcedencia, y alegó que: - No se cumple con la legitimación en la causa por activa, porque la tutela solo puede ser ejercida por el titular del derecho fundamental vulnerado, salvo las excepciones de agencia oficiosa que, afirma, no se acreditan. En este sentido, concluyó que el señor Joseba Mikel Grajales Jiménez no es el titular del derecho presuntamente vulnerado, puesto que las manifestaciones realizadas por el presidente de la República en la alocución del 15 de julio de 2025 estuvieron dirigidas de forma expresa y directa a la empresa KERALTY, y que en ninguna de ellas se mencionó o individualizó al señor Grajales Jiménez como persona natural. - No se agotó el requisito de procedibilidad de la solicitud previa de rectificación, conforme lo exige, el numeral 7 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.

Al respecto, sostuvo que la pretensión principal del actor es, precisamente, la rectificación, lo cual hacía imperativo agotar dicho trámite antes de acudir al juez de tutela, para no vulnerar el carácter subsidiario del amparo. Para reforzar este punto, la entidad manifestó que el accionante ya había utilizado este mecanismo formal anteriormente (radicado EXT25-00015991) para una solicitud distinta en favor de Keralty, por lo que estaba acreditado su conocimiento del procedimiento.

Aunado a lo anterior, citó la sentencia T-121 de 2018, para argumentar que la exigencia de rectificación previa se aplica a cualquier emisor que difunda información de forma masiva y habitual, categoría en la cual, aseguró, se encuentra el presidente de la República. Del mismo modo, invocó un pronunciamiento reciente de esta Corporación (radicado 2025-03239-00) y la sentencia SU-420 de 2019 para insistir en la necesidad de la solicitud de enmienda previa.

Finalmente, reiteró que la certificación CERT25-003684 acreditó que no se recibió alguna solicitud de retractación por las declaraciones de la alocución del Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 15 de julio de 2025, con fundamento en lo cual señaló que, por ende, la acción debe ser declarada improcedente. - El accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y no demostró la existencia de un perjuicio irremediable.

Al respecto, dijo que el accionante cuenta con una vía judicial ordinaria, idónea y eficaz, como lo es la acción de nulidad simple ante la jurisdicción contencioso administrativa, para controvertir el Decreto 0799 de 2025. Si el accionante consideraba urgente la inaplicación, el ordenamiento le proveía la figura de las medidas cautelares, específicamente, la suspensión provisional de los efectos del acto, conforme con los artículos 229 y 231 del CPACA, mecanismo que, asegura, no fue agotado.

En cuanto al fondo del asunto, indicó que las declaraciones emitidas por el presidente de la República el 15 de julio de 2025, se enmarcan en el ejercicio legítimo de su libertad de expresión y opinión. En este sentido, sostuvo que, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, las intervenciones de larga duración no deben ser analizadas de forma aislada o segmentada, como, a su juicio, lo hizo el accionante, sino que deben interpretarse integralmente, considerando el tono, la forma y el contexto general.

Del mismo modo, diferenció entre la libertad de información y la libertad de opinión, con el objeto de asegurar que el discurso presidencial no tenía como finalidad transmitir hechos, sino convencer y expresar «valoraciones políticas» sobre un asunto de interés público, esto es, la crisis del sistema de salud y el presunto desvío de recursos.

Bajo esta lógica, anotó que el uso de expresiones como «robo» o «crimen» no debe entenderse en su acepción jurídica, sino como una «metáfora política» para denunciar manejos ineficientes o éticamente reprochables. Por ello, concluyó que el presidente no realizó imputaciones jurídicas ni afirmaciones de responsabilidad penal, sino que se limitó a solicitar investigaciones basándose en «hechos que son de conocimiento público», como los hallazgos de la Contraloría y los reportes sobre aportes financieros de una empresa del grupo Keralty a campañas políticas.

Invocó jurisprudencia que indica que la «incomodidad o descontento» subjetivo del receptor no es fundamento suficiente para constatar una vulneración. Reiteró que todo se trató del ejercicio de la libertad de expresión. Finalmente, expuso que el estándar de protección debe analizarse desde la paridad y simetría que existe entre los interlocutores.

A su juicio, tanto el accionante (y el grupo Keralty) como el presidente de la República son actores con amplio reconocimiento nacional, por lo cual ambos deben soportar un margen de crítica más amplio en el debate público. Para sustentar esta posición, invocó jurisprudencia de esta Corporación (Rad. 2024-05899-00 y 2024-02507-00) que distingue entre la protección amplia a una persona en indefensión y el debate entre figuras públicas de poder similar, donde, asegura, la libertad de expresión debe predominar.

Como prueba de esta simetría, resaltó la respuesta institucional del Grupo Keralty, el cual anunció públicamente el inicio de acciones legales nacionales e internacionales contra el presidente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Dicha reacción, según la accionada, demuestra que Keralty no es un sujeto pasivo en estado de indefensión, sino un conglomerado económico con plena capacidad para «controvertir en pie de igualdad».

De modo que, el asunto no constituyó una vulneración de derechos, sino un intercambio de posiciones o un desacuerdo ideológico propio del debate democrático. - Memorial de réplica de 20 de agosto de 2025 La parte actora aseguró que la contestación incurre en imprecisiones procesales, legales y dogmáticas que, a su juicio, revictimizan al accionante.

Frente a la competencia para conocer de la presente acción de tutela, indicó que el Decreto 0799 de 2025 es una regla de reparto y no de competencia, y que su solicitud no es de nulidad del acto, sino de inaplicación para el caso concreto, pues forzarlo a acudir a un juez de menor jerarquía, basado en un decreto, que estima arbitrario, vulneraría su acceso a la administración de justicia. En lo que atañe a la falta de legitimación por activa, insistió en que, si bien, no se usó su nombre propio, la expresión «el dueño de KERALTY» permite su identificación. Afirmó, además, que las imputaciones de «crímenes de lesa humanidad» son de naturaleza personal y no corporativa, y que las acusaciones contra el grupo empresarial involucran necesariamente a las personas naturales que lo dirigen.

En cuanto a la subsidiariedad, advirtió que no era necesaria una solicitud de rectificación previa, puesto que dicho requisito, contenido en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, aplica exclusivamente para tutelas contra particulares y no contra autoridades públicas. Por lo tanto, considera que los precedentes citados en la contestación, la defensa (como la sentencia SU-420 de 2019) no son aplicables, ya que trataban controversias entre particulares y no una alocución presidencial oficial.

Respecto al fondo del asunto, el accionante rechazó el argumento de la libertad de expresión, aseverando que el presidente tiene un ámbito de protección sustancialmente menor que un particular, dada su responsabilidad social y su «deber reforzado de veracidad» al hablar en una alocución oficial. Por ello, calificó la expresión «es un criminal» como una «afirmación categórica» que viola la presunción de inocencia, y añade que la propia contestación de la tutela lo revictimiza al insistir en las acusaciones.

Finalmente, controvirtió la supuesta simetría entre las partes, para lo cual afirmó que existe una clara asimetría de poder, puesto que el accionante es un empresario extranjero y no un actor político, y que su estado de indefensión se demuestra con la intervención gubernamental a la EPS Sanitas, que lo privó del control de la compañía. 6.

Sentencia de primera instancia El 19 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C amparó los derechos fundamentales a la honra, buen nombre, y los derechos a la presunción de inocencia y libertad de circulación del señor Joseba Mikel Grajales Jiménez. En consecuencia, ordenó al presidente de la República, que emita la respectiva rectificación, en relación con las manifestaciones contenidas en los minutos 28:40, y siguientes y, 39:46, y siguientes, de la alocución presidencial del 15 de julio Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de 2025.

Del mismo modo ordenó que el presidente debía retractarse de la expresión «debe irse», dado que no se acreditó en el expediente ninguna orden de deportación o expulsión legalmente expedida en contra del actor. Además, indicó que dicha rectificación debía realizarse en la «inmediata y siguiente alocución presidencial» una vez fuera notificada la decisión. En primer lugar, ratificó su competencia para decidir la solicitud de tutela y se remitió a los argumentos consignados en el auto admisorio del 30 de julio de 2025.

En este sentido, señaló que, si bien el Decreto 799 de 2025 modificó las reglas de reparto, dicho acto administrativo no tiene la potestad de eliminar la competencia constitucional y estatutaria del Consejo de Estado, máxime si se tenía en cuenta jurisprudencia constitucional, específicamente, el auto 1675 de 2024, que prohibió a los jueces declinar el conocimiento de una tutela invocando normas de reparto.

Adicionalmente, justificó el conocimiento del presente asunto en virtud de la facultad prevista en el artículo 271 del CPACA, dado que, reviste una evidente importancia jurídica y trascendencia social. Al respecto, ponderó que la controversia involucra una presunta afectación a derechos fundamentales de marcada relevancia constitucional, originada, según se alega, en una alocución presidencial sobre un tema de amplia repercusión e interés nacional como lo es el sistema de salud.

Asimismo, aclaró de manera taxativa que la sentencia no constituye un pronunciamiento sobre la legalidad del Decreto 799 de 2025, puesto que la tutela es improcedente contra actos de carácter general y dicho control corresponde al juez natural. En segundo lugar, abordó el análisis del presupuesto procesal de legitimación y los requisitos de procedencia de la acción de tutela, así: - En cuanto a la legitimación en la causa por activa, anotó que, conforme al artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional (sentencia SU-150 de 2021), la tutela puede ser ejercida por cualquier persona, ya sea por sí misma o mediante apoderado, sin que se exija un carácter cualificado.

En el caso concreto, consideró como un hecho no controvertido que el señor Joseba Mikel Grajales Jiménez, de nacionalidad española, es el director del Grupo Keralty. Por lo tanto, determinó que el accionante, actuó mediante apoderado judicial y reclamó la protección de sus propios derechos fundamentales, tenía plena legitimación, independientemente de su nacionalidad u ocupación. - Al estudiar el requisito de subsidiariedad, se pronunció respecto del incumplimiento de la solicitud de rectificación previa, según lo señalado en el artículo 42, numeral 7 del Decreto 2591 de 1991.

Sobre el particular desestimó dicho argumento, con fundamento que esa norma regula exclusivamente la tutela contra particulares. Si bien reconoció que la jurisprudencia (en la sentencia T-121 de 2018) ha extendido esta carga a difusores en redes sociales, la regla se mantiene en el ámbito de la difusión de información por particulares.

En consecuencia, concluyó que la solicitud de rectificación no configura un mecanismo previo ni condiciona la procedencia de la tutela, cuando la afectación Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «tiene origen en la difusión de información por una autoridad en cumplimiento de sus funciones».

Además, fundamentó esa distinción en el principio de legalidad (previsto en los artículos 6 y 121 de la Constitución Política) y sostuvo que las autoridades públicas, a diferencia de los particulares, solo pueden actuar dentro del marco de sus competencias. Adicionalmente, desvirtuó la aplicabilidad del artículo 30 de la Ley 182 de 1995 (sobre rectificación en televisión), aclaró que una alocución presidencial no puede equipararse a un programa de televisión, ni la dignidad del cargo presidencial a la de un director de programa.

Por lo anterior, concluyó que la tutela era el mecanismo principal e idóneo para la protección de los derechos invocados. En cuanto al fondo del asunto, empezó por delimitar el marco jurídico de las alocuciones presidenciales, en el sentido de indicar que, si bien, el artículo 32 de la Ley 182 de 1995 faculta al presidente para utilizar los servicios de televisión, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1172 de 2001, declaró inexequible la expresión «sin ninguna limitación».

Lo anterior, con fundamento en que un poder ilimitado en este ámbito sería contrario a la Constitución Política, puesto que el espectro electromagnético es un bien público, lo cual exige el respeto al pluralismo informativo y prohíbe el monopolio de la información o la manipulación de la opinión, conductas propias de «regímenes de corte totalitario».

En ese orden de ideas, concluyó que esta facultad presidencial está estrictamente limitada por la ley (artículo 6 de la Constitución Política) y por la garantía de los derechos y libertades de los gobernados. Asimismo, destacó que el ejercicio de esta facultad se deriva del rol del presidente como símbolo de la «unidad nacional», de conformidad con el artículo 188 de la Constitución Política, y constituye un «poder-deber» de comunicación. No obstante, en los términos de la sentencia T-1191 de 2004, distinguió dos tipos de contenido en los discursos presidenciales, a saber: (i) la transmisión de información objetiva, la cual debe someterse a «cargas de veracidad y objetividad» dado el alto grado de credibilidad del mandatario; y (ii) la expresión de opiniones (como la defensa de su gestión o la respuesta a críticos), las cuales, si bien no exigen objetividad, sí deben contar con un «mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad».

Con base en lo anterior, resaltó que el presidente tiene limitaciones mayores que las de un particular y requiere de una diligencia mayor al momento de transmitir información u opinar, dado el impacto de su investidura. Por ello, concluyó que la libertad de opinión no es absoluta y no exime de responsabilidad, especialmente a un servidor público.

Por lo tanto, se exige que las opiniones se funden en hechos cuya veracidad haya sido constatada con «un mínimo de diligencia», y que la audiencia pueda distinguir claramente entre los hechos y la valoración que de ellos hace el opinador. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Al entrar en el análisis del caso concreto, valoró la alocución presidencial del 15 de julio de 2025 y destacó que, pese a haberla solicitado en el auto admisorio, la autoridad accionada no remitió la copia de la grabación. Por consiguiente, acudió a la fuente oficial, esto es, el canal de YouTube de la Presidencia de la República, de manera que obtuvo de allí la copia íntegra.

Acto seguido, justificó su pleno valor probatorio como mensaje de datos auténtico, conforme con lo dispuesto en los artículos 243, 244 y 247 del CGP y la Ley 527 de 1999, máxime cuando provenía de la propia entidad accionada. Tras transcribir los apartes pertinentes de la intervención, abordó el argumento de la defensa sobre la falta de individualización del actor.

Al respecto, consideró evidente que las expresiones «el dueño de Keralty» (min 28:52 y 39:46) aludían al señor Joseba Mikel Grajales Jiménez. Para fundamentar esta conclusión, razonó que, en primer lugar, la acusación de «criminal» por financiación de campañas se dirige necesariamente contra una persona natural, pues los juicios penales recaen sobre estas; y, la alusión a su nacionalidad española (min 39:46) reforzaba su identificación personal.

En lo concerniente a los calificativos «crimen» y «criminal», desestimó la defensa de la accionada, la cual alegaba tratarse de «opiniones» en un «debate político», pues determinó que el presidente no satisfizo la mínima carga de diligencia exigida a toda autoridad para constatar la veracidad de los hechos que fundan una opinión. Sobre dicho punto, resaltó que la grave acusación de cometer un ilícito (artículo 109 superior) se realizó «sin que medie una determinación de autoridad competente», sin «soporte mínimo» ni «señalamiento concreto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar».

Aunado a lo anterior, precisó que las justificaciones posteriores, efectuadas en la contestación, no subsanaban la falta de sustento en la alocución pública. Del mismo modo, rechazó el argumento de la simetría entre las partes, pues el uso de dichos apelativos está «lejos de los términos y maneras adecuadas para sostener una deliberación pública».

Por todo lo anterior, y ante la falta de sustento de las afirmaciones, el a quo amparó los derechos al buen nombre, la honra y la presunción de inocencia. En relación con la afirmación «debe irse» (min 29:12), encontró que esta vulneró un derecho fundamental, pues constituye un «exceso frente al principio de legalidad» que afectaba la libertad de circulación (artículos 24 y 100 superiores).

Lo anterior, tras explicar que la deportación o expulsión de un extranjero es una sanción que exige un procedimiento reglado (Ley 2136 de 2021) y el pleno respeto al debido proceso, sin que pueda ser determinada por la mera liberalidad de una autoridad. Finalmente, negó el amparo del derecho a la igualdad, al estimar que no se evidenció un parámetro de comparación objetivo y que la alusión a la nacionalidad española, si bien «no es ( ) relevante», no configuró en el contexto una «manifestación xenófoba».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 7. Impugnación El DAPRE impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en que el a quo incurrió en un error sustancial al dar que el señor Joseba Mikel Grajales Jiménez ostenta la calidad de «dueño de Keralty».

Al respecto, reprochó que se confundiera las calidades jurídicas de cabeza o «director» con la de dueño, pese a que las declaraciones presidenciales estaban dirigidas única y exclusivamente a quien fungiera como dueño; y, en segundo lugar, dio por acreditada la condición de cabeza o director sin que existiera al menos un elemento de prueba en el expediente que así lo certificara.

Por consiguiente, aseguró que la sentencia de primera instancia se limitó a reproducir la versión del actor y a construir un razonamiento meramente inferencial, por lo que se incumplió con el deber de motivación que exige explicar el paso de las pruebas a los hechos, como lo señaló la Corte Constitucional en las sentencias C-145 de 1998 y T-214 de 2012.

Afirmó que esa falencia condujo al juez de tutela de primera instancia a errar en el análisis de la legitimación en la causa por activa, puesto que era deber ineludible del juez verificar objetivamente que el accionante tenía un interés directo y particular, pues debía acreditar la condición específica de «dueño». En segundo lugar, resaltó que no se realizó el correcto análisis del requisito de subsidiariedad, pues estaba demostrado que el accionante no agotó la exigencia de la solicitud de rectificación previa.

Manifestó que en la sentencia T-121 de 2018, la Corte Constitucional estableció que el referido requisito es exigible a «cualquier emisor que, independientemente de su condición» que difunda información de forma masiva, categoría que, a su juicio, incluye a funcionarios públicos como el presidente de la República. De igual forma, citó lo dicho por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia STP9868-2022 y por esta Corporación en el proceso con radicado núm. 2025-03239- 00 (en la cual se citó la sentencia SU-420 de 2019), con el objeto de afirmar que la solicitud de rectificación debe ser presentada ante la autoridad estatal.

En tercer lugar, cuestionó la providencia por incurrir en una interpretación excesiva de la frase «debe irse». Sostiene que se desnaturalizó el sentido de la expresión al equipararla con una sanción administrativa de expulsión, cuando, a su juicio, no se trató de un acto con efectos jurídicos, sino de una opinión política sobre la financiación de campañas políticas por parte de empresas con capital extranjero.

Asimismo, argumentó que dicha opinión sí cumplió con el estándar mínimo de diligencia que el propio a quo exigió (constatación de los hechos que la fundan). Para el efecto, aseguró que es un «hecho notorio» que Keralty realizó aportes a campañas, de acuerdo con los reportes de prensa (La Silla Vacía e Infobae) en los que, afirma, el propio representante legal del grupo reconoció abiertamente donaciones por 145 millones de pesos a siete partidos en 2022.

En consecuencia, concluyó el apelante que la manifestación contaba con un «soporte mínimo» y debe entenderse como una opinión fundada en hechos verificables, y no como una sanción real, pues a la fecha no se ha expedido algún acto en ese sentido. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En cuarto lugar, sostuvo que el juez de primera instancia erró al descontextualizar la alocución presidencial.

Aseguró que, dentro del contexto integral de la intervención (de 4 horas y 28 minutos), el único propósito del mandatario no era imputar delitos, sino destacar la responsabilidad política de los grupos empresariales en la crisis de la salud. En este sentido, y apoyándose en jurisprudencia de esta Corporación (Rad. 2024- 04825-01) y de la Corte Constitucional (T-366 de 2021), advirtió que las intervenciones extensas deben ser analizadas de forma integral y no aislada o segmentada, con el fin de considerar el tono y el propósito comunicativo.

Bajo esta lógica, debía diferenciarse entre la libertad de información y la libertad de opinión, pues el presidente no estaba transmitiendo hechos sino expresando opiniones y juicios de valor sobre un asunto de indiscutible interés público, basado en supuestos fácticos ya conocidos por los entes de control. Por lo anterior, insistió en que el uso de expresiones como «crimen» o «criminal» no debían entenderse en su «acepción jurídica», sino como una «metáfora política» para denunciar un manejo éticamente reprochable de los recursos. - Escrito del 13 de noviembre de 2025 Mediante memorial del 13 de noviembre de 2025, el apoderado del accionante informó que, pese a la orden de rectificar en la siguiente alocución presidencial, el presidente no solo omitió cumplir la orden, sino que el DAPRE (en oficio de 12 de noviembre de 2025) alegó el presidente «se encuentra sujeto a restricciones taxativas para la utilización de la figura de la alocución presidencial» y que la orden se acataría una vez se realice la siguiente una alocución presidencial.

Calificó dicha respuesta como contraevidente, pues el presidente realizó una alocución posterior al fallo para rectificar expresiones en cumplimiento de otra sentencia de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico Conforme con los argumentos alegados en la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple el requisito general de procedencia de subsidiariedad (por no haberse agotado la solicitud de rectificación previa); y si el juez Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de primera instancia incurrió en una indebida valoración al descontextualizar las declaraciones, calificar una opinión política como una orden de expulsión y desconocer que las expresiones «crimen» o «criminal» se usaron en un ejercicio legítimo de libertad de expresión. Por ello, corresponde en primer lugar, determinar si se encuentra satisfecho el requisito general de procedencia de subsidiariedad.

En caso de superarse el anterior análisis, la Sala procederá a establecer si la alocución presidencial del 15 de julio de 2025 vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, o si, por el contrario, le asiste razón al DAPRE al afirmar que dichas manifestaciones constituyeron un ejercicio legítimo de la libertad de expresión y opinión del presidente de la República.

La Sala anticipa que modificará el fallo impugnado, en el sentido de confirmar el amparo respecto de los derechos a la honra y al buen nombre, ya que las declaraciones reprochadas no atendieron al principio de veracidad; pero revocará la protección concedida a la libertad de locomoción, al no encontrar vulneración de dicho derecho. De los requisitos de procedibilidad: solicitud de retractación previo a acudir a la tutela El DAPRE sostiene que la acción de tutela es improcedente por cuanto el accionante no agotó la solicitud previa de rectificación ante el presidente de la República.

A juicio de la entidad accionada, este requisito es extensible a cualquier emisor de información masiva, incluidos los servidores públicos, según lo señalado en la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, esta Sala confirmará la postura adoptada por el juez de primera instancia porque, la solicitud de rectificación previa no constituye un requisito de procedibilidad, dada la asimetría existente en la relación entre el accionante (un particular) y el accionado (el presidente de la República).

Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones: En primer lugar, el requisito de rectificación previa se encuentra consagrado en el numeral 7 del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha norma regula, de manera taxativa, la procedencia de la acción de tutela contra particulares, así: «CAPITULO III. TUTELA CONTRA PARTICULARES Artículo 42.

Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos: (…) 7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o erróneas. En este caso se deberá anexar la transcripción de la información o la copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada en condiciones que aseguren la eficacia de la misma.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Ahora bien, en lo que respecta a la exigibilidad de este requisito cuando la controversia se origina en declaraciones de servidores públicos en ejercicio de sus funciones, es preciso acudir al desarrollo jurisprudencial, toda vez que la norma citada fue diseñada para relaciones entre particulares.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la procedencia de la acción de tutela y la exigencia de la rectificación previa en estos escenarios no operan de forma irrestricta, sino que dependen del análisis cualitativo de los sujetos involucrados y la relación de poder existente entre ellos, tal como se pasa a exponer. En la sentencia SU-420 de 2019, invocada en por el DAPRE, la Corte Constitucional estableció las subreglas de procedencia de la acción de tutela por afectaciones en redes sociales e internet.

En ese caso, estableció que, para el caso de solicitudes de amparo relacionadas con el derecho fundamental a la retractación entre particulares, se deben agotar dos requisitos previos, a saber: (i) solicitud de retiro o enmienda ante el particular que hizo la publicación; y (ii) la reclamación ante la plataforma (red social) donde se encuentra alojado el contenido.

La propia Corte Constitucional aclaró que estas cargas se imponen bajo la premisa de que «la regla general en las relaciones sociales, y especialmente en las redes sociales, es la simetría, por lo que la autocomposición se constituye en el método primigenio». De igual forma, en esa decisión al definir los parámetros de relevancia constitucional, establece que el juez debe analizar el factor «Quién comunica», distinguiendo si se trata de un particular o un funcionario público.

Al respecto, dicha jurisprudencia constitucional es clara en señalar que: «(…) el derecho a la libertad de expresión, cuando es ejercido por funcionarios públicos en uso de sus funciones, tiene limitaciones mayores frente a un particular. Ello por cuanto el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de funcionarios públicos tiene mayor impacto en la sociedad, dado el grado de confianza y credibilidad que las personas suelen tener en las afirmaciones de quienes ocupan estos cargos, se justifica que tengan una diligencia mayor a la que debería tener un particular al momento de expresar sus opiniones.».

Entonces, siguiendo lo señalado en esa decisión, exigir a una persona que agote un trámite de «autocomposición» o rectificación previa ante el presidente de la República, como si se tratara de un conflicto entre pares en una red social, desconocería la naturaleza vertical de la relación. En otras palabras, la solicitud de rectificación previa, diseñada para la simetría de los particulares, pierde su razón de ser como requisito de procedibilidad cuando la vulneración proviene de la máxima autoridad administrativa.

Luego, al verificarse que el agresor es un funcionario público y no un particular, no resultan aplicables las exigencias de agotamiento previo ante la plataforma o el emisor definidas para relaciones privadas en la SU-420 de 2019. Cabe advertir que la Corte Constitucional, en la sentencia T-394 de 2024 declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por un medio de comunicación (El Colombiano) contra un mandatario local (el entonces alcalde de Medellín Daniel Quintero), por no haberse agotado la solicitud de rectificación de los mensajes publicados en la red social Twitter (hoy X).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sin embargo, dicho precedente no es aplicable al presente asunto, dada la diferencia sustancial en la calidad de los sujetos procesales y la relación de poder existente2.

En esa ocasión, la Corte fundamentó la exigencia de la rectificación previa en la existencia de un «escenario de debate en igualdad de condiciones». Al respecto, sostuvo textualmente: «Y, a pesar de que está involucrado un exservidor público, lo cierto es que las dos partes hicieron uso de medios de publicación que les permitía tener un alcance privilegiado sobre la audiencia, por lo que se encuentra configurado un escenario de debate en igualdad de condiciones.» La Corte consideró que, al tratarse de un medio de comunicación masivo contra un Alcalde, existía una simetría comunicativa que habilitaba el debate público.

De hecho, la misma sentencia advirtió explícitamente la distinción que hoy acoge esta Sala: «Por esta razón, a pesar de que el accionado es un servidor público que ostenta una condición de poder, se debe tener presente que el accionante es uno de los principales medios de comunicación de Antioquia. De hecho, ambas partes tienen un impacto relevante en el debate público y capacidad de controvertir las expresiones que consideren resultan contrarias al ordenamiento jurídico.

Entonces, no es lo mismo que una autoridad haga pronunciamientos respecto de personas naturales a que lo haga respecto de un medio de comunicación. Al respecto, en la Sentencia T-446 de 2020 la Sala Octava de Revisión sostuvo: “este Tribunal señaló que los particulares cuentan con un mayor umbral de protección, de manera que las manifestaciones que de ellos se hagan suponen un grado más alto de relevancia constitucional.

Pues bien, dado que las declaraciones del señor Hernández Suárez están dirigidas a cuestionar a una persona natural que no cumple ningún rol especial (funcionario o personaje público, periodistas, representación de persona jurídica, etc.); cualquier desmán en el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión debe ser juzgado de forma más estricta; de manera que se cumple el presente requisito teniendo en cuenta que no se trata de una relación simétrica entre emisor y receptor”».

(Se destaca) En el caso sub examine, la situación fáctica es opuesta, porque el accionante, Joseba Mikel Grajales Jiménez, es una persona natural que, si bien ostenta un cargo directivo empresarial, no es un medio de comunicación ni posee la infraestructura, el «alcance privilegiado sobre la audiencia» o la capacidad de réplica masiva que caracterizaba a la accionante en el caso analizado en la sentencia T-394 de 2024.

Por el contrario, en el presente caso, el accionado es el presidente de la República, quien hizo uso de los canales institucionales para emitir los señalamientos. De modo que no existe el escenario de debate en igualdad de condiciones. En suma, en el sub examine la Sala encuentra que no existe asidero para afirmar que existe simetría entre las partes, pues no es posible equiparar la capacidad de 2 De ahí que esta Sala de Decisión, en anterior oportunidad, en sentencia del 29 de mayo de 2025, expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2025-00107-01, considerara «Sin embargo, el hecho de que este último sea un personaje de la vida pública, dada su trayectoria política, su ejercicio en altos cargos del Estado como el de ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y como senador de la República, hace que el tutelante esté sometido a un mayor escrutinio sobre su gestión y desempeño en tales cargos.

Asimismo, se considera que gracias a su condición de personaje de la vida pública cuenta con un alto espectro de difusión y, por ende, tiene la posibilidad de cuestionar las opiniones del presidente en el debate público.». Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 respuesta de un particular con el poder de difusión masiva e institucional del jefe de Estado.

Por tanto, en virtud del principio de legalidad (artículos 6 y 121 de la Constitución), no es dable imponer al accionante cargas procesales no previstas en la ley para controvertir actos de autoridad que vulneran derechos fundamentales. Asimismo, si bien la Sala no desconoce la existencia de una posición al interior del Consejo de Estado que encuentra necesaria la solicitud de rectificación previa en todos los casos, en esta oportunidad, adopta la tesis de la Corte Constitucional3, según la cual la carga de solicitar la rectificación no es oponible cuando el agresor es un servidor público.

A diferencia de los medios de comunicación o los particulares, los funcionarios públicos están sometidos a un deber de garantía reforzado. Sus actos de comunicación no son el simple ejercicio de una libertad individual, sino el cumplimiento de un «poder-deber» de comunicación con la Nación. Por ello, tienen un mayor grado de responsabilidad y diligencia en cuanto a que dichas expresiones atiendan al respeto de los derechos de las personas.

Cuando el alto dignatario desborda este poder-deber, la vía idónea para controvertir el abuso de la función es la acción de tutela directa, sin el agotamiento de trámites administrativos previos. Aunado a lo anterior, la Sala destaca que el mecanismo de la rectificación fue diseñado por el legislador para corregir «informaciones inexactas o erróneas» (por ejemplo, errores en cifras, datos o hechos verificables).

Sin embargo, en el caso sub examine, el reproche constitucional no versa sobre la precisión de un dato, sino sobre el uso de expresiones estigmatizantes («criminal», «robo», «debe irse») proferidas con la intención de descalificar moralmente a una persona y atribuirle conductas delictivas sin soporte judicial. Como lo ha señalado recientemente la jurisprudencia de esta Corporación en casos análogos, cuando la controversia gira en torno a discursos de odio, estigmatización o juicios de valor ofensivos que afectan la dignidad humana, la solicitud de rectificación pierde su eficacia y razón de ser, pues no se trata de enmendar un error periodístico, sino de cesar una agresión proveniente del poder estatal.

Finalmente, respecto al argumento propuesto por el DAPRE, según el cual la Corte Constitucional, en la sentencia T-121 de 2018, exige la rectificación previa, es necesario advertir que, si bien en ese caso se amplió la exigencia de la rectificación previa a escenarios de difusión masiva de información en internet y redes sociales, lo hizo en el marco de las relaciones entre particulares, en las que se presume una simetría. De modo que no es un precedente aplicable al presente asunto.

En consecuencia, se tiene por superado el requisito de subsidiariedad y se procederá con el estudio de fondo de la controversia. Procedencia de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra 3 Sentencias T-627 de 2012, T-466 de 2016, T-263 de 2010 y T-386 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 La jurisprudencia constitucional4 ha señalado que, si bien el ordenamiento jurídico dispone de instrumentos en las jurisdicciones penal y civil para controvertir agresiones contra la honra y el buen nombre, estos mecanismos no desplazan a la acción de tutela ni la tornan improcedente.

Lo anterior, por cuanto el interés jurídico protegido por dichas vías ordinarias difiere sustancialmente del que persigue el amparo constitucional. Mientras que la acción penal busca la sanción punitiva del agresor y la civil pretende una compensación económica por los daños causados, la acción de tutela se centra exclusivamente en el restablecimiento inmediato de la afectación del derecho fundamental vulnerado.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado el alcance diferencial de la protección de la siguiente forma: «La acción de tutela, por el contrario, proporciona una protección “más amplia y comprensiva” de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la honra, dado que procede en contra de cualquier acción u omisión que los amenace o vulnere, en especial cuando es necesaria para “evitar la consumación de un perjuicio irremediable”, como consecuencia de la necesidad de adoptar un remedio judicial célere y eficaz para el restablecimiento de los derechos.

Así, la procedencia de esta acción se justifica en el propósito de evitar “que los efectos de una eventual difamación sigan expandiéndose y prologándose en el tiempo como acontecimientos reales y fidedignos. En consecuencia, la Corte Constitucional ha señalado que en materia de vulneración de derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, la acción penal no excluye, en principio, el ejercicio autónomo [sic] la tutela”.

En este tipo de asuntos, el objeto y las finalidades de esta acción se limitan a constatar si, en el caso concreto, se amenazan o vulneran los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre, y, de acreditarse, adoptar los remedios judiciales necesarios para que cese tal situación, como, por ejemplo, la rectificación de la información inexacta y errónea en los términos del artículo 42.7 del Decreto 2591 de 1991»5 De modo que, al tratarse de la defensa de derechos fundamentales cuyo goce efectivo exige una respuesta judicial pronta para detener la difusión de contenidos estigmatizantes, la acción de tutela se erige como el medio principal e idóneo, con independencia de las eventuales responsabilidades penales o patrimoniales que puedan derivarse de los mismos hechos.

Derecho fundamental a la libertad de expresión El artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé que «[t]oda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole […]». No obstante, la norma señala que el ejercicio de esa prerrogativa está sujeto a «responsabilidades ulteriores» fijadas en el ordenamiento jurídico en aras de garantizar el respeto por la reputación de los demás. Adicionalmente, el artículo 14 del mencionado compendio normativo señala que «[t]oda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación […]».

Por su parte, el artículo 20 de la Constitución Política prevé que «[s]e garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones […]», prerrogativa que la 4 Ibíd, pie de página 5. 5Sentencia T-121 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 jurisprudencia constitucional6 cataloga como un pilar fundamental del Estado, pues garantiza el respeto por las diferentes creencias, opiniones, pensamientos e ideologías de las personas, con lo que se salvaguarda la identidad individual y se materializan otros bienes constitucionales, como el de la dignidad humana, a elegir y ser elegido, entre otros.

Es de anotar que la limitación injustificada a la libertad de expresión afecta de manera grave la democracia, pues «el pluralismo y la tolerancia empiezan a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se empiezan a tornar inoperantes y, en definitiva, se empieza a crear el campo fértil para que sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad»7.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la libertad de expresión tiene una doble connotación, una genérica y otra estricta. La primera se refiere a la prerrogativa de «comunicar cualquier tipo de contenido a otras personas»8 (lo que involucra la libertad de información) y la segunda a la garantía de «difundir libremente el propio pensamiento, opiniones o ideas»9 (lo que involucra la libertad de opinión), motivo por el cual la primera connotación debe ejercerse con fundamento en datos veraces e imparciales, mientras que la segunda no, pues concierne a las ideas propias de las personas.

Sobre la veracidad de los datos suministrados en virtud de la libertad de información, la jurisprudencia constitucional10 ha señalado: «De acuerdo con esa comprensión, la Corte ha explicado que el principio de veracidad supone que los enunciados fácticos puedan ser verificados razonablemente11, es decir, no exige que la información publicada sea irrefutablemente cierta, sino un deber de diligencia razonable del emisor.

De ese modo, el juez constitucional deberá verificar si: “(i) se realizó un esfuerzo por constatar y contrastar las fuentes consultadas; (ii) se actuó sin un ánimo expreso de presentar como ciertos, hechos falsos y (iii) se obró sin la intención directa y maliciosa de perjudicar el derecho al honor, a la intimidad y al buen nombre de otras personas”12.

En consecuencia, se desconoce el principio de veracidad cuando la información se sustenta en “rumores, invenciones o malas intenciones”13 o, cuando pese a ser cierta, se presenta de tal manera que hace incurrir en error a su destinatario14.» En este punto, debe advertirse que de los artículos 14 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 20 de la Constitución Política, se colige que si bien las personas pueden expresar sus pensamientos y opiniones de manera libre, al momento de divulgar información deben respetar la reputación de los demás, bien que resulta afectado injustificadamente cuando se desconoce el principio de veracidad, lo que habilita a la víctima a promover los medios judiciales pertinentes para lograr la retractación correspondiente y así salvaguardar sus preceptos superiores al buen nombre y a la honra, tal como también lo señala la jurisprudencia constitucional.

Ahora, cuando en una controversia relacionada con la afectación de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra confluyen la libertad de información y la libertad de opinión, «el juez constitucional deberá identificar cuál de las libertades se está 6 Sentencia T-289 de 2023, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 7 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 2 de julio de 2004, caso Herrera Ulloa contra Costa Rica. 8 Sentencia SU-420 de 2019, José Fernando Cuartas Reyes. 9 Ibídem. 10 Sentencia T-244 de 2018, M. P. José Fernando Cuartas Reyes. 11 Sentencia T-022 de 2017 12 Sentencias T-260 de 2010, T-312 de 2015, reiteradas en la T-022 de 2017 13 Sentencia T-439 de 2009, reiterada en la T-256 de 2013. 14 Sentencias T-259 de 1994 y T-040 de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 ejerciendo, pues en el caso de la información se exige una mayor carga de veracidad, imparcialidad e importancia pública, mientras que si se trata del pensamiento o la opinión deberá descartar que sean expresiones desprovistas de algún rudimento fáctico, vejatorias o insidiosas»15.

Ejercicio de la libertad de expresión por parte de los servidores públicos Como se señaló anteriormente, los servidores públicos se encuentran frente a una relación especial de sujeción con el Estado, comoquiera que su vínculo con la administración les impone exigencias a las que no están sometidas las demás personas, como la de asegurar que sus actuaciones se ciñan de manera estricta al ordenamiento jurídico (principio de legalidad), tal como lo señala el artículo 12116 de la Constitución Política.

En ese orden de ideas, el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de los servidores públicos no es el mismo que tienen los particulares, pues su condición involucra un alto grado de credibilidad y la obligación de salvaguardar de manera irrestricta el ordenamiento jurídico, circunstancias que les imponen el deber de que la divulgación de la información y de sus opiniones se fundamenten en hechos verificables, tal como lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos17, pues con ello se materializa su deber de acatar el sistema normativo, conclusión a la que también arribó la Corte Constitucional18 en los siguientes términos: «[…] en cuanto hace a la posibilidad de difundir informaciones u opiniones, la posición de los servidores públicos difiere de la de los particulares.

Esto se debe a que ellos tienen mayores deberes frente al cumplimiento y desarrollo de los derechos de las personas. Se debe insistir que dentro de los fines esenciales de Estado, y por ende de las actuaciones de los servidores públicos, se encuentra la efectividad de los derechos consagrados en la Carta. Asimismo, cada servidor público, como condición previa al ejercicio de su cargo, debe jurar, cumplir y defender la Constitución19, siendo uno de los pilares de esta última, como se vio, el principio democrático en sus facetas de expansiva y universal.

En este orden de ideas, al igual que toda persona tiene por deber “(…) respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”20, los servidores públicos deben precaver con mayor ahínco posibles desmanes que en ejercicio de este poder-deber puedan cometer, pues han sido revestidos de sus facultades para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas y la materialización de los principios constitucionales.

Por lo mismo, los posibles abusos o extralimitaciones que un servidor público, en el ejercicio de la facultad de expresar su opinión o de presentar información pueda cometer, deben ser analizado de forma más estricta que si lo llevara a cabo cualquier otra persona.» Así las cosas, el ejercicio del derecho a la libre expresión de los servidores públicos debe ejercerse con mayor responsabilidad, lo que involucra la obligación de atender el ordenamiento jurídico, más aún cuando son elegidos popularmente, pues se presume que el electorado les impuso el mandato de asegurar que sus actuaciones se ciñan de manera estricta al marco jurídico. 15 Sentencia T-244 de 2018, M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 16 «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 17 Sentencia del 5 de agosto de 2008, caso Apitz Barbera y otros contra Venezuela: «[…] no sólo es legítimo sino que en ciertas ocasiones es un deber de las autoridades estatales pronunciarse sobre cuestiones de interés público.

Sin embargo, al hacerlo están sometidos a ciertas limitaciones en cuanto a constatar en forma razonable, aunque no necesariamente exhaustiva, los hechos en los que fundamentan sus opiniones, y deberían hacerlo con una diligencia aún mayor a la empleada por los particulares, en atención al alto grado de credibilidad de la que gozan y en aras a evitar que los ciudadanos reciban una versión manipulada de los hechos». 18 Sentencia T-263 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 19 El 2º inciso del artículo 122 consagra: “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”. 20 Numeral 2º, artículo 95 C.P. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En segundo lugar, es necesario tener en cuenta que en la era digital (definida por la inmediatez, la viralidad y la reproducción exponencial del mensaje) las afirmaciones provenientes de un emisor tienden a convertirse velozmente en una verdad socialmente aceptada (asimilación sesgada), mediante mecanismos de cascadas informativas y polarización grupal21.

Este fenómeno ha sido definido como posverdad22, en la que la adhesión emocional y la identidad política pesan más que la verificación empírica, lo que facilita que afirmaciones carentes de sustento factual se conviertan en «verdades» aceptadas. En este escenario, mientras el mensaje lesivo se difunde exponencialmente, hace nugatoria la protección judicial efectiva.

Lo anterior, porque el tiempo corre a favor de la rumorología23, es decir, una vez instalada la narrativa acusatoria en el imaginario colectivo, la corrección tardía es débil e incluso podría reiterar el mensaje inicial24. Bajo esa óptica, cuando el emisor es la máxima autoridad del Ejecutivo, la investidura presidencial otorga a las afirmaciones un peso de verdad oficial que difícilmente puede ser contrarrestado por un particular, lo cual exige un estándar de comportamiento y verificación sustancialmente superior al de cualquier otro servidor público.

Al respecto, es imperativo profundizar en la naturaleza constitucional de la Jefatura de Estado. De conformidad con el artículo 188 de la Constitución Política, el presidente no solo es la autoridad administrativa suprema, sino que simboliza la Unidad Nacional. Este mandato superior, impone al gobernante la obligación jurídica y ética de ser un factor de cohesión y no de segregación. En consecuencia, la comunicación presidencial no se ejerce como una simple libertad individual, sino que constituye un «poder-deber» funcional, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-1172 de 2001 y se reiteró en la sentencia T-1191 de 2004.

Este poder-deber implica que, si bien el mandatario tiene la facultad de dirigir el debate público y defender sus políticas, dicha prerrogativa encuentra su límite en la dignidad humana y en el principio de legalidad. En cuanto a las alocuciones presidenciales, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente: «Ahora bien, en ejercicio de este poder-deber que tiene el presidente de la República de mantener una comunicación permanente con la Nación, la Sala distingue dos tipos de contenidos: (i) las manifestaciones del primer mandatario que tienen por objeto transmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) aquellas otras en las que, más allá de la transmisión objetiva de información, expresa cuál es la política gubernamental en determinados aspectos de la vida nacional, defiende su gestión, responde a sus críticos, expresa su opinión sobre algún asunto, etc.; casos estos 21 Cass R. Sunstein, Rumorología (Random House Mondadori, trad.

Alfonso Barguñó Viana); capítulo I «Aprender de los demás, I. Las cascadas de información». El autor explica que una afirmación inicial puede «dar comienzo a una cascada en la que un gran número de individuos acepta y difunde una grave desinformación». En este fenómeno, la percepción de veracidad de un hecho no depende de su prueba, sino de la cantidad de personas que lo repiten y de la autoridad de quien lo emite inicialmente. 22 https://dle.rae.es/posverdad 23 https://dle.rae.es/rumorolog%C3%ADa 24 Cass R. Sunstein, Rumorología, capítulo 8, «Correcciones contraproducentes».

El autor advierte que, en ciertos contextos, las correcciones de impresiones falsas son inútiles e incluso pueden reforzar el rumor porque «la insistencia confirma la verdad de lo que se niega» y porque la corrección concentra la atención del público en la falsedad, incrementando la percepción de que ocurrió realmente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 últimos enmarcados dentro del natural desarrollo de la democracia, en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales.

En el primer caso, cuando el presidente durante sus discursos hace alusión a información que presenta como auténtica, esta debe someterse a las cargas de veracidad y objetividad que rigen el suministro de información, de conformidad con el artículo 20 de la Carta, cargas que pretenden evitar cualquier tipo de manipulación sobre la formación de la opinión pública, más teniendo en cuenta el alto grado de credibilidad con el que cuenta el primer mandatario, en virtud de su cargo.

En el segundo caso, cabe la expresión de la opinión del presidente, es decir su apreciación personal y subjetiva sobre un determinado asunto, ámbito en el que no es exigible la estricta objetividad. Aun así, para garantizar la formación de una opinión pública verdaderamente libre, estas opiniones no pueden ser formuladas sino a partir de un mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad»25 De modo que, en ejercicio de este poder-deber que tiene el presidente de la República de mantener una comunicación permanente con la Nación, la Sala distingue dos tipos de contenidos: (i) Las manifestaciones del primer mandatario que tienen por objeto transmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general.

(ii) Aquellas otras en las que, más allá de la transmisión objetiva de información, expresa cuál es la política gubernamental en determinados aspectos de la vida nacional, defiende su gestión, responde a sus críticos, expresa su opinión sobre algún asunto, entre otros; casos estos últimos enmarcados dentro del natural desarrollo de la democracia, en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales.

En el primer caso, cuando el presidente durante sus discursos hace alusión a información que presenta como auténtica, esta debe someterse a las cargas de veracidad y objetividad que rigen el suministro de información, de conformidad con el artículo 20 de la Constitución. Dichas cargas pretenden evitar cualquier tipo de manipulación sobre la formación de la opinión pública, máxime teniendo en cuenta el alto grado de credibilidad con el que cuenta el primer mandatario en virtud de su cargo.

En el segundo caso, cabe la expresión de la opinión del presidente, es decir su apreciación personal y subjetiva sobre un determinado asunto, ámbito en el que no es exigible la estricta objetividad. Aun así, para garantizar la formación de una opinión pública verdaderamente libre, estas opiniones no pueden ser formuladas sino a partir de un mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad.

Conforme a este criterio jurisprudencial del máximo tribunal constitucional, el análisis en sede de tutela del contenido de una alocución presidencial debe determinar: (i) si se trata de la transmisión objetiva de información, escenario que exige de la autoridad emisora una carga de veracidad u objetividad; o (ii) si se trata de expresiones referidas a la defensa de la política gubernamental, la defensa de la gestión presidencial, la respuesta a críticos o la expresión de una opinión sobre determinado aspecto.

En este último escenario, la manifestación presidencial debe estudiarse bajo la óptica del derecho a la libertad de expresión, dentro de un cauce que exige un mínimo de justificación en los ámbitos fáctico y de la razonabilidad. 25 Corte Constitucional, sentencia T-1191 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Caso concreto El DAPRE alega en la impugnación que el juez de primera instancia incurrió en un error al considerar que las expresiones del presidente se dirigieron al señor Joseba Mikel Grajales Jiménez, pues en la alocución se dirigieron al «dueño de Keralty» y no al accionante; y que, al no haberse aportado prueba documental que acredite la calidad jurídica de «dueño», no existe certeza sobre la identidad entre el sujeto agredido en el discurso y quien solicita el amparo.

Sostuvo que las declaraciones del presidente deben analizarse en el contexto de un discurso extenso (más de 4 horas) y que el uso de términos como «crimen» o «criminal» no debe entenderse en su acepción jurídico-penal, sino como una «metáfora política» para reprochar el manejo de recursos públicos. Asimismo, argumentó que existe un soporte fáctico notorio para tales afirmaciones, consistente en reportes de prensa que dan cuenta de donaciones del Grupo Keralty a campañas políticas.

De igual forma, el DAPRE aseveró que la frase «debe irse» fue una opinión política sobre la inconveniencia de la injerencia extranjera y no una orden administrativa de expulsión. La Sala revisará las frases pronunciadas en la alocución presidencial del 15 de julio de 2025, con el fin de determinar si estas tuvieron las consecuencias y la dimensión jurídica que el accionante les atribuye, o si se mantuvieron dentro del margen legítimo de la libertad de expresión del primer mandatario.

Se transcribe lo pertinente: «(Min 18:57) Entonces, aquí las EPS intervenidas —faltándonos los datos de la Nueva EPS– durante el período de la intervención de este gobierno, por tanto, el superintendente (bueno, ha habido varios, pero usted es el que está al final, eh, superintendente), es… oiga, datos… creo que estos son de la Contraloría… de la Contraloría, dijeron lo contrario.

Las EPS que intervenimos o que venían intervenidas han reducido la deuda con los hospitales y las clínicas. Esa es la realidad que mostraron. ¿Por qué no lo dijeron? ¿Por qué lo ocultaron? (Min 22:30) Entonces, aquí estamos demostrándolo, al menos a pesar de tantos problemas que hemos tenido con interventores —que los hay, que se ponen al servicio de los viejos dueños de las EPS porque no están haciendo la reforma a la salud—, que bajo las leyes actuales podemos hacer.

Empezando porque el paciente de cada EPS, los afiliados, deben tener derecho, como dice nuestra nueva ley, a escoger su médico y una segunda opinión; y se lo impiden porque lo llevan a la fuerza, incluso en aviones con sus familiares, pagos con el dinero público, a donde están las clínicas de los dueños de la EPS, pueden cruzar todo el país y cometen esa vagabundería con el erario.

Y entonces critican a una niña porque el ministro la mandó a hacer un mandado que no era para él, sino para Colombia, porque va en un avión; y no critican los miembros de la prensa que todos los días salen aviones en Colombia, pagos con el dinero público, a enriquecer el patrimonio particular —a través de clínicas de su propiedad— de los dueños de las EPS.

(Min 27:18) Mire lo que pasa. Y entonces, estas son las EPS no intervenidas, las que siguen haciendo lo mismo. Habrá más —lo veremos, habrá más— porque nos demoramos en intervenirlas, porque lo salvan y las devuelven, porque el Senado no sé a quién le está respondiendo, cuando debe responderle al pueblo. Mire esta barbaridad: las EPS no intervenidas en un año duplicaron la deuda con clínicas, hospitales y otros acreedores.

¿Qué es esto si no es un robo? ¿Dónde está la fiscal que no está investigando? ¿Por qué ordenaron no hacer contabilidad forense? Hay que hacerla. Esto es un robo, el mayor al pueblo colombiano desde la época del oro de los españoles y el trabajo esclavo —que yo creo que fue peor—, pero este es similar: duplicar en un año las deudas y sacar como excusa una mentira.

Ahora lo van a ver. Simplemente se llevaron el billete que el ministro, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 en contra de mi voluntad —hay que decirlo—, les hizo crecer mucho subiendo la UPC por encima.

(Min 28:40) Y se robaron la plata que nosotros mismos giramos. ¡Crimen!. ¡Crimen porque mata colombianos! ¡Y mata niños en masa en Colombia! Es un crimen de lesa humanidad. (Min 28:52) ¿Qué está pasando que no investigan penalmente? ¿Les da miedo porque son ricos, o porque ponen el billete debajo no solo del político? Está prohibido que una empresa como Keralty le pague a los políticos.

El político que recibe ese dinero es un criminal: está atacando la vida de Colombia. Y el (Min 29:12) dueño de Keralty es un criminal en Colombia y debe irse, porque aquí está prohibido financiar las campañas con dineros extranjeros. Y me toca hablar con el rey de España, y me toca hablar —menos mal me reciben todavía con abrazos y besos— y yo soy republicano. Dice por ahí que recibimos un título por allá en el año 1200, por allá en el norte de Italia.

Ese título me tocará quemarlo, si es que existe. Dijeron unos pastusos que me dieron hasta el escudo de armas y la fecha exacta. Bueno, quién sabe; eso tocará… (Min 39:00) El Gobierno Nacional no tiene deudas con las EPS. Los que tienen deuda son las EPS, que son de control privado, con las clínicas y hospitales. Digan la verdad, por favor; no oculten sus deudas, que además es inmensa.

Son mucho más de 4.000 millones de dólares; son 100 billones de pesos. Eso da, más o menos, 25.000 millones de dólares. Que se volvió patrimonio particular. ¿Cómo no van a ser los más ricos del mundo, entonces? Y está en la revista Forbes. Y ordeñar la sociedad colombiana, porque no viven ni en Colombia. (Min 39:46) Esto es la real audiencia de la corona española, otra vez, de nuevo.

Nos cogieron de colonizados. Otra vez somos Colombia colonia: ya no de los españoles, aunque ahí está el dueño de Keralty. Nos cogieron de colonia y entonces nos toca hacer de nuevo la independencia. Y atrevámonos, porque nosotros somos hijas e hijos de Bolívar, y no nos debe dar pena. Ya está, para que lo… no sé si lo puedan enfocar, porque ahora hay que sacar… ¿Ustedes saben que en los municipios que están cerca de Doradal salieron a manifestarse, tumbaron los bustos de Bolívar y pusieron el de un hipopótamo? ¿Qué dice usted Ministro?» Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre cada uno de los argumentos de inconformidad, en los siguientes términos: Sobre la identidad entre el sujeto aludido en la alocución y el accionante Sobre el particular, la Sala observa que cuando el presidente de la República utiliza las expresiones «el dueño español» y «el dueño de Keralty», aporta elementos descriptivos suficientes, tales como la nacionalidad y la posición de liderazgo empresarial, que permiten a la opinión pública identificar al señor Grajales Jiménez como el destinatario de la crítica.

Pretender que la protección constitucional dependa de que el emisor pronuncie el nombre exacto y completo de la persona agraviada, o de que utilice la denominación jurídica precisa del cargo societario, implicaría autorizar el uso de eufemismos o descripciones genéricas para vulnerar derechos fundamentales sin control judicial. Aunado a lo anterior, el argumento del DAPRE sobre la supuesta confusión entre la persona jurídica (Grupo Keralty) y la persona natural, o entre los roles de «director» y «dueño», pierde sustento al analizar la naturaleza intrínseca de las acusaciones presidenciales.

Por lo anterior, se concluye que las expresiones señaladas, necesaria e ineludiblemente se están dirigiendo contra la persona natural que encarna la voluntad y el liderazgo de la organización. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Bajo esa óptica, el juez de primera instancia acertó al concluir que el destinatario del mensaje no podía ser el ente abstracto, entendido como la persona jurídica del grupo Keralty, sino el señor Joseba Mikel Grajales Jiménez, quien es la cabeza visible y pública de dicho conglomerado.

De modo que fue hacia él a quien se dirigieron inequívocamente los señalamientos de «criminal» y la acusación de cometer un «crimen» realizados en la alocución, recayendo sobre su persona la eventual afectación de los derechos fundamentales (honra y buen nombre) derivados de la imputación delictiva, lo que le otorga un interés directo y cierto en la causa.

Finalmente, la Sala advierte que la exigencia del DAPRE de reclamar una prueba documental que acredite la calidad comercial de «dueño» para conceder la legitimación, constituiría un exceso ritual manifiesto que se erige como una barrera de acceso a la administración de justicia. En gracia de discusión, de acuerdo con el Informe Anual de Gobierno Organizacional 202426 del grupo empresarial, con corte a 31 de diciembre de ese año, el señor Joseba Mikel Grajales Jiménez ostenta los cargos de presidente del Grupo Keralty, presidente ejecutivo de Keralty S.A.S. (matriz colombiana) y miembro de su Junta Directiva.

Por tanto, al ejercer la máxima autoridad corporativa, resulta evidente que la referencia al «dueño» se dirige materialmente a quien detenta el poder de decisión. De ahí que, resulte contradictorio que la autoridad utilice una denominación imprecisa para ejercer el agravio ante una audiencia masiva, pero luego exija una precisión técnica y probatoria rigurosa para que la persona afectada ejerza su derecho de defensa.

De la transgresión de los límites de la libertad de opinión y la afectación a los derechos fundamentales a la honra y el buen nombre En ese contexto, se encuentra que la alocución del presidente se centró en la defensa de la política gubernamental de intervención a las Entidades Promotoras de Salud (EPS). A grandes rasgos, el mandatario buscó demostrar, con cifras atribuidas a la Contraloría, que las EPS bajo control estatal redujeron sus deudas, mientras que las privadas las aumentaron.

En ese escenario, el presidente atribuyó dicho aumento de la deuda no a una gestión ineficiente, sino a la comisión deliberada de ilícitos («robo», «crimen» de «lesa humanidad» por parte de los propietarios de las EPS, entre otros, por el grupo Keralty. Ahora bien, en este punto, es necesario precisar que, si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional exige un análisis contextual de los discursos para no desnaturalizar su sentido, el contexto general de un debate sobre políticas públicas no otorga una patente de corso para vulnerar derechos fundamentales de personas determinadas dentro de dicho discurso.

Al revisar el minuto 28:52 y siguientes, se observa que el presidente abandona el terreno de la crítica sistémica a las EPS para señalar a un sujeto específico: «el dueño de Keralty». Al individualizarlo y calificarlo directamente como «un criminal en Colombia», el mandatario rompe la generalidad del debate político. El contexto de la crisis de la salud no valida ni justifica que el presidente atribuya calidades delictivas a una persona concreta. 26 https://www.colsanitas.com/documents/44695/511467450/Informe+de+Gobierno+Corporativo+KERALTY.pdf/09259633-b9f0- 1bb5-3b57-34668b9c849a?t=1757513417897 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 De ahí que, el uso de términos como «robo», «crimen» o «criminal» no puede ser minimizado calificándolo de mera metáfora.

En efecto, según la Real Academia Española (RAE), la metáfora es una «traslación del sentido recto de una voz a otro figurado, en virtud de una comparación tácita»27. En el debate político, esta figura retórica puede emplearse para censurar una gestión o un modelo administrativo sin que el auditorio asuma razonablemente que se está denunciando la comisión de un delito.

Sin embargo, esta no es la situación bajo examen. Cuando el presidente afirma: «el dueño de Keralty es un criminal», no recurre a una metáfora política, sino que está desbordando los límites del derecho a opinar porque está calificando una conducta. Al individualizar a un sujeto y atribuirle conductas punibles, la expresión deja de ser una crítica figurada, pues utiliza categorías jurídicas precisas para describir conductas que el ordenamiento sanciona, y no simples juicios de valor sobre la conveniencia política.

De modo que, el uso de dichas expresiones desborde el límite de la libertad de opinión porque presenta ante la ciudadanía la conclusión de que el actor «dueño de Keralty» presuntamente es culpable de conductas punibles, lo que conlleva a suplantar la función de los jueces penales y vulnerar flagrantemente la presunción de inocencia. En cuanto al soporte mínimo para dichas opiniones (informes de la Contraloría y reportes de prensa sobre la financiación de campañas políticas por parte del Grupo Keralty), la Sala considera que, de conformidad con la sentencia T-1191 de 2004, además del soporte mínimo para demostrar el supuesto, se debe cumplir con un criterio de razonabilidad.

En el caso bajo examen, dicho requisito no se satisface, pues resulta desproporcionado derivar la calidad de «criminal» de reportes periodísticos y los informes de la Contraloría, ya que tal inferencia excede el marco de la crítica política. Al respecto, la Sala aclara que la libertad de opinión no es absoluta, y su transgresión resulta especialmente grave cuando la máxima autoridad del Estado afirma categóricamente que una persona es un criminal, pero omite cualquier matiz de presunción (como presunto o investigado).

Con este proceder, el presidente elevó un reporte de prensa o una hipótesis al estatus de verdad oficial. Como lo ha explicado la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado28, no se trata de coartar la libertad de expresión y el legítimo derecho del presidente de la República o de cualquier otro ciudadano de participar del debate democrático y emitir opiniones personales; sin embargo, cuando las declaraciones públicas afectan derechos de terceros, a quienes se les acusa de responsabilidad penal sin las pruebas que respalden tales afirmaciones, el legítimo derecho a expresarse libremente debe ceder ante la presunción de inocencia y el buen nombre, máxime si se trata de funcionarios representativos como el Jefe de Estado, quien tiene el deber de simbolizar la unidad nacional conforme lo dispone el artículo 188 de la Constitución. 27 https://dle.rae.es/met%C3%A1fora 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025-00610- 00, CP Alberto Montaña Plata; sentencia de 26 de noviembre de 2024, exp. 11001-03-15-000-2024-05736-01 (AC), CP Martín Bermúdez Muñoz y confirmada por la Sección Primera en sentencia de 20 de febrero de 2025; sentencia de 4 de diciembre de 2024, exp. 11001-03-15-000-2024-05897-00 (AC), CP Fredy Ibarra Martínez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Del derecho a la libertad de circulación Finalmente, en lo que atañe a la supuesta vulneración de la libertad de circulación por la frase «debe irse», la Sala revocará el amparo concedido en este punto.

Lo anterior, porque, si bien la expresión proviene de la máxima autoridad del Ejecutivo, esta carece, por sí sola, de la fuerza jurídica vinculante para materializar una expulsión. En el ordenamiento jurídico colombiano, la restricción al derecho de locomoción y residencia de un extranjero requiere la expedición de un acto administrativo formal por parte de la autoridad migratoria competente, previo agotamiento del debido proceso regulado en la Ley 2136 de 2021.

En el caso sub examine, la afirmación «debe irse» se mantuvo en el plano meramente discursivo, por lo que no tuvo la virtualidad de alterar el estatus migratorio del accionante ni de imponerle barreras físicas o legales para su libre tránsito. Por consiguiente, ante la inexistencia de una orden administrativa de expulsión, no se configura una amenaza real y cierta que justifique la intervención del juez constitucional para proteger la libertad de locomoción. En conclusión, la Sala modificará la sentencia de primera instancia proferida el 19 de septiembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, en el sentido de confirmar el amparo de los derechos a la honra, al buen nombre y a la presunción de inocencia al haberse acreditado que las afirmaciones realizadas por el jefe de Estado transgredieron los límites de la libertad de opinión. Por otro lado, revocará la protección a la libertad de circulación, en tanto la expresión «debe irse» no constituyó una orden administrativa de expulsión con la virtualidad de restringir el derecho de locomoción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar la sentencia de primera instancia del 19 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, la cual quedará así: «PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la honra, buen nombre y presunción de inocencia del señor Joseba Mikel Grajales Jiménez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, que emita la respectiva rectificación, en relación con las manifestaciones contenidas en los minutos 28:40 [y siguientes] y 39:46 [y siguientes] de la alocución presidencial del 15 de julio de 2025, esto es, retractarse de las acusaciones contra el solicitante referidas a las expresiones «crimen» y «criminal», por la supuesta financiación de campañas políticas.

La anterior rectificación deberá realizarse, una vez notificada la presente decisión, en la inmediata y siguiente alocución presidencial.

TERCERO. NEGAR el amparo solicitado respecto al derecho de libertad de circulación.» 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04480-01 Demandante: Joseba Mikel Grajales Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador