1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante ANA TULIA LEÓN DE PEÑA Demandado PERSONERÍA MUNICIPAL DE ZIPAQUIRÁ Y OTROS Temas Acción de tutela.
Cumplimiento a fallo de tutela. Incidente de desacato. Petición a entidades para su intervención ante incumplimiento de sentencia y de desacato. Derecho de petición. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Ana Tulia León de Peña quien actúa por intermedio de agente oficiosa, señora Leiby Rocío Peña León, contra el fallo del 30 de abril de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que dispuso: «Primero: Declárase improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Ana Tulia León de Peña, quien actúa a través de su agente oficiosa, Leiby Rocío Peña León, en lo relacionado con el cumplimiento de la orden judicial de tutela expedida el 26 de febrero de 2026, por el Juzgado 2° Administrativo de Zipaquirá dentro del radicado No. 2026-00030, por las razones que quedaron expuestas en esta sentencia. Segundo: Negar la tutela del derecho de petición, respecto de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, y la Personería Municipal de Zipaquirá, por las razones expuestas».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de abril de 20261, la señora Ana Tulia León de Peña quien actúa por intermedio de agente oficiosa, señora Leiby Rocío Peña León, interpuso acción de tutela contra la Personería Municipal de Zipaquirá, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, el derecho de petición y el acceso a la administración de justicia al no haberse dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 26 de febrero de 2026 por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá (expediente 25899-33-30-002- 2026-00030-00) En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales a la salud, en conexidad con la vida, la integridad personal, el derecho de petición y el acceso a la administración de justicia, de la señora ANA TULIA LEÓN DE PEÑA.
SEGUNDO: Ordenar a NUEVA EPS y/o quien haga sus veces, que dé cumplimiento inmediato e integral a la sentencia de tutela proferida el 26 de febrero de 2026, garantizando la valoración por cirugía de cadera, el manejo integral del dolor y la atención en salud ordenada. 1 Escrito de tutela radicada en el correo electrónico de tutelas en línea.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Como medida provisional, ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y a la PERSONERÍA MUNICIPAL DE ZIPAQUIRÁ que, dentro del ámbito de sus competencias, adopten de manera inmediata acciones coordinadas, eficaces y verificables para garantizar el cumplimiento del fallo de tutela y la protección de los derechos fundamentales de la paciente.
CUARTO: Como medida provisional, ordenar a las entidades accionadas que rindan informe inmediato y detallado sobre las gestiones adelantadas para garantizar el cumplimiento del fallo y las razones de su inacción.
QUINTO: Ordenar al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE ZIPAQUIRÁ que adopte decisión de fondo dentro del incidente de desacato, garantizando la eficacia del fallo judicial». 2. Hechos Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Ana Tulia León de Peña tiene 80 años de edad, se encuentra afiliada a la Nueva EPS y padece coxartrosis bilateral con compromiso de la cadera del lado derecho. 2.2.
El 15 de enero de 2026 fue valorada por el servicio de dolor y cuidados paliativos de la Clínica de Marly en el que se le diagnosticó el mencionado padecimiento, el dolor crónico y la limitación a nivel funcional por lo que se hizo necesaria su remisión a la especialidad de ortopedia de cadera para evaluar el posible reemplazo total de la cadera derecha. 2.3.
El 3 de febrero de 2026 el servicio de ortopedia y traumatología confirmó el diagnóstico de coxartrosis bilateral con compromiso de la cadera derecha y quedó la orden de valoración por cirugía de cadera para definir sobre el reemplazo total de la misma. 2.4. La Nueva EPS emitió orden de remisión y autorizó la valoración por cirugía de cadera y los servicios derivados del proceso asistencial con vigencia hasta el mes de febrero de 2027. 2.5.
El 7 de febrero de 2026 la accionante radicó un derecho de petición ante la Nueva EPS con el fin de solicitar información acerca de la programación de la valoración quirúrgica, la cobertura autorizada y el plan integral de manejo, de lo cual se remitió copia a la Defensoría del Pueblo. Hechos relacionados con la acción de tutela 25899-33-30-002-2026-00030-00 tramitada ante el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá 2.6.
La accionante presentó acción de tutela en contra de la Nueva EPS, la Superintendencia Nacional de Salud y la Defensoría del Pueblo con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición, a la salud, a la vida en condiciones dignas de una persona adulta mayor y se ordenara a la Nueva EPS la materialización de la ruta asistencial y quirúrgica prescrita a su favor, concretamente la valoración por cirugía de cadera y el manejo integral del dolor. 2.7.
El Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá en sentencia del 26 de febrero de 2026 amparó los derechos fundamentales invocados por la actora y en consecuencia ordenó lo siguiente: «SEGUNDO: Ordenar a NUEVA EPS que, dentro del término improrrogable de veinticuatro (24) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia: 2.1.
Programe y materialice de manera efectiva la valoración por cirugía de cadera conforme a la orden médica vigente. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Informe de manera clara, precisa y verificable la IPS asignada, el especialista responsable y la fecha cierta de atención, allegando soporte documental que acredite la programación efectiva. 2.3.
Garantice sin interrupciones el manejo integral del dolor prescrito, asegurando la continuidad y oportunidad del tratamiento indicado. 2.4. Emita respuesta de fondo, clara, precisa, congruente y debidamente notificada al derecho de petición presentado por la accionante el siete (07) de febrero de dos mil veintiséis (2026).
TERCERO: Advertir a NUEVA EPS que el incumplimiento de lo aquí ordenado dará lugar a la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.
CUARTO: Desvincular a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO del presente trámite, por falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las pretensiones principales». 2.8. La anterior decisión no fue impugnada, en consecuencia, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión el día de 9 de marzo de 2026. 2.9.
La parte actora presentó incidente de desacato el 4 de marzo de 2026, razón por la que el 27 de marzo de 2026 el Juzgado previo a la apertura del incidente de desacato requirió a la Nueva EPS para que explicara las razones del incumplimiento integral del fallo de tutela. 2.10. En el curso del trámite incidental, el 17 de abril de 2026 la actora presentó solicitud de intervención institucional a la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Personería Municipal de Zipaquirá para que ejercieran sus respectivas competencias legales, de vigilancia, inspección, control, acompañamiento y protección con ocasión del incumplimiento del fallo de tutela y el riesgo actual dada la falta de materialización de la atención ordenada. 2.11.
El 27 de abril de 2026 el Juzgado dio apertura al incidente de desacato. 3. Fundamentos de la acción La accionante consideró que se vulneraban sus derechos fundamentales producto de la ineficacia institucional para hacer cumplir una orden judicial de tutela en la que se ordenó de manera clara y perentoria a la Nueva EPS garantizar la atención integral en salud pero que esto no había sido cumplido y que las entidades llamadas a intervenir lo que han hecho es trasladar la competencia sin una decisión definitiva lo que la ponía en un escenario de desprotección absoluta.
Relató que la Defensoría del Pueblo se limitó a trasladar la solicitud por competencia, el Ministerio de Salud no había emitido respuesta de fondo, la Superintendencia Nacional de Salud no había ejercido sus funciones de inspección, vigilancia y control de manera eficaz y la Personería Municipal de Zipaquirá no había adoptado funciones concretas de protección. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 24 de abril de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Tulia León de Peña contra la Personería Municipal de Zipaquirá, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial;
(ii) ordenó la notificación de las partes, (iii) como tercero con interés a la Presidencia de la República y (iv) negó la medida provisional solicitada. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. El Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá por conducto del titular del despacho se pronunció e indicó que las actuaciones han sido emitidas en el marco del debido proceso, pues se emitió fallo dentro de la acción de tutela interpuesta por la accionante y se ampararon sus derechos fundamentales, posteriormente ante el incumplimiento manifestado por la accionante por parte de la Nueva EPS se requirió a la entidad sin que hubiera pronunciamiento al respecto, razón por la que se dio apertura formal al incidente de desacato que tramitó dicha instancia. Allegó el link del expediente para su consulta y de la revisión del mismo se encontró que en providencia del 8 de julio de 2026 se resolvió el incidente de desacato por parte del juzgado en el que se sancionó a la Nueva EPS al encontrar que incumplió la orden de tutela del 26 de febrero de 2026. 4.3.
El Ministerio de Salud por conducto de apoderado se pronunció e indicó que la accionante radicó petición ante la entidad el 20 de abril de 2026 a la que se dio respuesta el 29 de abril de 2026 notificada al correo electrónico miguelangel10_@hotmail.com correspondiente a la actora. Aclaró que como ente rector del sector salud no tenía competencia para la prestación de servicios de salud sino que eran otras sus competencias y que ese tipo de funciones eran de competencia de las EPS y en esa medida, dijo no tener legitimación por pasiva dentro del presente asunto.
Con respecto al derecho de petición dijo que se configuraba un hecho superado al haberse dado respuesta a la solicitud y haberse notificado en debida forma al peticionario, sin que se esté obligado a la respuesta favorable a lo pretendido por la peticionaria. En consecuencia, pidió que se exonerara al ministerio de cualquier responsabilidad que se generara como consecuencia de la presente acción y que, de accederse a las pretensiones, se conminara a la EPS a garantizar la adecuada prestación del servicio de salud conforme a sus obligaciones legales. 4.4.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República por conducto de apoderado rindió informe en el que manifestó que no tenía injerencia alguna en los hechos narrados por la accionante y que no tenía competencia para revocar o contradecir las decisiones judiciales atendiendo a la estructura de cada una de las ramas del poder público.
Por lo anterior consideró no tener legitimación en la causa por pasiva y pidió ser desvinculado de la presente acción. 4.5. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial rindió informe en el presente trámite constitucional por conducto del presidente de dicha corporación en el que manifestó que consultado el sistema y las bases de datos no existía ninguna queja disciplinaria instaurada por la accionante ni por su agente oficiosa y que la solicitud de desacato a la orden de tutela no le había sido remitida.
Agregó que si lo pretendido era que se sugiriera algún incumplimiento por parte del juzgado encargado de tramitar el desacato que pudiera conllevar a una queja disciplinaria por parte de la accionante, la tutela no era el mecanismo para presentar este tipo de quejas ya que había un procedimiento de ley para esos efectos. En consecuencia, manifestó no tener legitimación en la causa por pasiva y pidió ser desvinculado de la presente acción. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.
La Personería Municipal de Zipaquirá, la Defensoría del Pueblo y la Superintendencia Nacional de Salud fueron notificadas de la presente acción de tutela pero no se pronunciaron en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante sentencia del 30 de abril de 2026 declaró improcedente la presente acción de tutela en relación con el cumplimiento al fallo de tutela del 26 de febrero de 2026 y negó las pretensiones de la demanda frente al derecho de petición frente a la solicitud del 17 de abril de 2026.
El fundamento que tuvo para declarar la improcedencia de la acción con respecto al cumplimiento de la orden de tutela emitida el 26 de febrero de 2026 por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá, se sustentó en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que dispone que la acción de tutela no será procedente, entre otros, cuando existan otros mecanismos de defensa, salvo que exista un perjuicio irremediable, lo cual reforzó con jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En esa línea, estimó que lo relacionado con el cumplimiento de la orden judicial referida debía ser resuelto por el juez de tutela de primera instancia a través del incidente de desacato lo que hacía que la tutela no fuera procedente. En relación con el derecho de petición sostuvo que estaba probado en el expediente que la accionante dirigió petición el 17 de abril de 2026 a las direcciones electrónicas de cada una de las entidades y que solicitó la intervención de las mismas, concretamente de la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Personería Municipal de Zipaquirá para que intervinieran en el marco de sus competencias con el fin de lograr el cumplimiento de la orden de tutela.
Sin embargo, anotó que a la fecha no se evidenciaba que se vulnerara el derecho de petición ya que las entidades todavía estaban en término para resolver lo solicitado por la actora ya que el plazo se vencía el 11 de mayo de 2026. Finalmente, de la remisión por competencia que hizo la Defensoría del Pueblo de la petición presentada por la actora a la Nueva EPS, sostuvo que la orden de tutela debía ser cumplida por el representante legal de la Nueva EPS que era la autoridad a la que la Defensoría había remitido la solicitud de la accionante. 6.
Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia. Manifestó su inconformidad frente a lo resuelto por el juez de primera instancia en relación con la petición del 17 de abril de 2026, pues dijo que, si bien la decisión analizó el caso lo que tuvo que ver con el cumplimiento del fallo de tutela, se negó lo referente al amparo del derecho de petición y, en su criterio, existía una omisión concurrente por parte de las entidades accionadas.
Por lo anterior pidió revocar lo resuelto por el Tribunal en cuanto negó el amparo frente a la referida omisión de las entidades ante quienes presentó la mencionada petición del 17 de abril de 2026 y pidió se ampararan los derechos fundamentales de petición, salud, vida en condiciones dignas, integridad personal y de acceso a la administración de justicia «en relación con la omisión institucional concurrente atribuible a las entidades accionadas» y en consecuencia se ordenara a las accionadas emitir respuesta a lo solicitado en la petición del 17 de abril de 2026.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos y el escrito de impugnación presentado por la actora, corresponde a la Sala determinar si asistió razón al juez de tutela de primera instancia en negar las pretensiones en relación con el amparo del derecho de petición solicitado por la actora frente a la solicitud del 17 de abril de 2026 dirigida a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Personería Municipal de Zipaquirá. 3.
Núcleo esencial del derecho fundamental de petición De acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante autoridades públicas y organizaciones privadas, por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Se trata de un derecho de aplicación inmediata según el artículo 85 de la Carta.
Asimismo, de conformidad con el inciso 2º del artículo 13 de la Ley 1437 de 20113: «Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos».
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho de petición tiene la connotación de derecho fundamental y permite garantizar otros derechos tales como la información, la participación política, la libertad de expresión, la seguridad social, el acceso a documentos públicos, entre otros. El derecho de petición presenta un núcleo esencial complejo, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, que ha dispuesto que son tres los elementos del núcleo esencial de este derecho, a saber: (i) la pronta resolución;
(ii) que la autoridad dé una respuesta de fondo, es decir que sea clara, precisa, congruente y consecuente con lo solicitado; y (iii) que la decisión adoptada se le notifique al peticionario. En tanto derecho fundamental, la vulneración de su núcleo esencial es objeto de protección por la acción de tutela. De este, sin embargo, no hace parte el sentido de la respuesta, pues es de competencia exclusiva del sujeto pasivo del derecho de 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición, por ello se ha aclarado que la respuesta negativa en ningún caso significa vulneración del derecho fundamental de petición, ya que «existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido».
En otras palabras, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario, pues se considera efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido.
En lo que respecta a la notificación de la respuesta al derecho de petición, la Corte Constitucional indicó que corresponde a la administración actuar con diligencia para que la respuesta sea conocida por el interesado, gestión que denota lealtad y publicidad de las actuaciones de la administración y permite materializar el derecho al debido proceso del administrado, ya que es condición necesaria para que el interesado ejerza su derecho de defensa y contradicción. Además, la Corte Constitucional hace énfasis en que, «la administración tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión, pues el conocimiento de esta hace parte del intangible de ese derecho que no puede ser afectado»4. 4.
Análisis del caso 4.1. En el caso que se analiza, encuentra la Sala que la demanda de tutela inicialmente estuvo dirigida a que se diera cumplimiento al fallo de tutela proferido el 26 de febrero de 2026 por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá (expediente 25899-33-30-002-2026-00030-00) en el que se ampararon los derechos fundamentales de la actora y se ordenó a la Nueva EPS lo siguiente: «2.1.
Programe y materialice de manera efectiva la valoración por cirugía de cadera conforme a la orden médica vigente. 2.2. Informe de manera clara, precisa y verificable la IPS asignada, el especialista responsable y la fecha cierta de atención, allegando soporte documental que acredite la programación efectiva. 2.3. Garantice sin interrupciones el manejo integral del dolor prescrito, asegurando la continuidad y oportunidad del tratamiento indicado. 2.4.
Emita respuesta de fondo, clara, precisa, congruente y debidamente notificada al derecho de petición presentado por la accionante el siete (07) de febrero de dos mil veintiséis (2026)». La anterior decisión no fue impugnada, razón por la que se remitió a la Corte Constitucional para su eventual revisión. En el entretanto, la accionante manifestó al juez constitucional que la Nueva EPS no había dado cumplimiento a lo ordenado en el referido fallo por lo que presentó un incidente de desacato el 4 de marzo de 2026, tramitado por el Juzgado inicialmente con un requerimiento previo a la entidad accionada quien guardó silencio y por lo que el 27 de abril de 2026 se abrió formalmente el incidente de desacato contra la mencionada EPS al no evidenciarse el cumplimiento a lo ordenado.
De acuerdo con las pruebas allegadas al presente trámite de tutela, el pasado 8 de julio de 2026 el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá emitió providencia en la que declaró que el agente liquidador y el gerente regional de la Nueva EPS incurrieron en desacato al fallo de tutela del 26 de febrero de 2026 y en consecuencia los sancionó, sin perjuicio del cumplimiento que debía darse a la sentencia. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-149 de 2013. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Al margen de lo anterior, se advierte que la accionante presentó petición el 17 de abril de 2026, esto es, cuando estaba en curso el trámite incidental por desacato, dirigida a la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Personería Municipal de Zipaquirá, en los siguientes términos: «Señores Ministerio de Salud y Protección Social Superintendencia Nacional de Salud Defensoría del Pueblo Procuraduría General de la Nación Personería Municipal de Zipaquirá Asunto: Solicitud urgente de intervención por incumplimiento de fallo de tutela e incidente de desacato– señora Ana Tulia León de Peña Respetados señores: Por medio del presente escrito me permito solicitar de manera urgente la intervención inmediata de sus despachos frente al grave e injustificado incumplimiento por parte de Nueva EPS de las órdenes impartidas dentro de la Acción de Tutela radicada bajo el expediente No. 2026-00030, adelantada ante el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá. Mediante Sentencia No. 026 del 26 de febrero de 2026, el Juzgado amparó los derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones dignas y de petición de la señora Ana Tulia León de Peña, ordenando a Nueva EPS que, dentro del término improrrogable de veinticuatro (24) horas, programara y materializara la valoración por cirugía de cadera, informara la IPS asignada, el especialista responsable y la fecha cierta de atención, garantizara el manejo integral del dolor y respondiera de fondo el derecho de petición presentado por la accionante.
Sin embargo, pese al tiempo transcurrido, Nueva EPS ha persistido en su conducta omisiva, sin acreditar el cumplimiento real y efectivo de las órdenes judiciales impartidas, manteniendo a la paciente en un estado de dolor severo, incertidumbre, deterioro progresivo de su salud y afectación grave de su dignidad humana. La señora Ana Tulia León de Peña es una persona adulta mayor de más de 80 años, diagnosticada con coxartrosis bilateral severa de cadera derecha, patología degenerativa, progresiva y altamente incapacitante.
Ante la persistencia del incumplimiento, se promovió incidente de desacato, frente al cual el Juzgado, mediante Auto No. 393 del 27 de marzo de 2026, requirió nuevamente a Nueva EPS para que acreditara en un término de cuarenta y ocho (48) horas el cumplimiento efectivo del fallo, advirtiendo expresamente que no se tendrían por válidas respuestas genéricas, autorizaciones sin ejecución o trámites meramente administrativos.
Incluso el propio Despacho judicial dejó constancia de que, en los últimos meses, Nueva EPS ha incurrido reiteradamente en conductas omisivas frente a múltiples acciones de tutela, caracterizadas por la ausencia de respuestas oportunas, informes incompletos y falta de acreditación del cumplimiento material de las órdenes impartidas. Por lo anterior, solicito de manera urgente: 1.
Que se adelanten las actuaciones administrativas, preventivas, disciplinarias y de inspección, vigilancia y control que correspondan frente al incumplimiento de Nueva EPS. 2. Que se requiera de manera inmediata a la EPS para que cumpla integralmente el fallo de tutela y las órdenes impartidas dentro del trámite de desacato. 3. Que se brinde acompañamiento institucional y seguimiento permanente al caso de la señora Ana Tulia León de Peña, dada su condición de sujeto de especial protección constitucional. 4.
Que se informe por escrito, dentro del término legal, las actuaciones adelantadas por cada entidad frente a esta solicitud. Finalmente, me permito advertir que, en caso de no existir intervención efectiva, apoyo institucional o acciones concretas dentro de las próximas cuarenta y ocho (48) horas, se interpondrá acción de tutela contra las entidades aquí oficiadas por omisión en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales de protección, vigilancia, acompañamiento y defensa de los derechos fundamentales.
Atentamente, LEIBY ROCÍO PEÑA LEÓN Agente oficiosa de la señora Ana Tulia León de Peña». 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la providencia de tutela de primera instancia emitida el 30 de abril de 2026, consideró frente a este aspecto que las entidades a las que se dirigió la Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición vía correo electrónico el 17 de abril de 2026 para ese momento estaban dentro del término de 15 días contemplado en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 para dar respuesta a lo peticionado, término que se cumpliría el 11 de mayo de 2026.
En ese sentido, la Sala encuentra que la razón que tuvo el Tribunal al momento de emitir la sentencia era válido legalmente, pues como lo expuso, las entidades aún estaban dentro del lapso que la ley impone para este tipo de solicitudes e incluso, destacó que la Defensoría del Pueblo había remitido la petición a la Nueva EPS que era la que finalmente estaba obligada a cumplir con el fallo de tutela, circunstancias que eran de relevancia, en la medida que no podría existir vulneración al derecho de petición cuando aún no había finalizado el término establecido por la ley para responder la misma.
Entonces, aunque la parte actora alegó la vulneración de su derecho fundamental de petición concretamente en relación con la petición que elevó el 17 de abril de 2026, para el 22 de abril de 2026, día en que radicó la acción de tutela, aún no se había dado respuesta de fondo a la petición y para la fecha en que se emitió la decisión de tutela de primera instancia (30 de abril de 2026) las entidades ante quien se dirigió la solicitud aún estaban dentro del término para pronunciarse. 4.4.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que no existe motivo para revocar lo resuelto por el Tribunal de primera instancia en ese sentido, pues se reitera, lo cierto es que para el momento en que se interpuso la tutela e incluso cuando se emitió la sentencia de tutela de primer grado el término para dar respuesta todavía no había culminado, incluso, se ejerció la tutela antes del vencimiento del término para emitir respuesta. 4.5.
No pasa por desapercibido la Sala que el propósito principal que persigue la accionante es que se dé cumplimiento a la orden judicial de tutela del 26 de febrero de 2026 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá, sin embargo, como bien lo expuso el fallo impugnado, existe un mecanismo que es el incidente de desacato para perseguir el efectivo cumplimiento de las órdenes del juez constitucional que actualmente cuenta con una decisión al respecto en la que se ha declarado el desacato de quienes al mando de la Nueva EPS deben dar cumplimiento a la sentencia y que además han sido sancionados. 5.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia proferida el 30 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en relación con la decisión de negar las pretensiones de la acción de tutela frente al amparo del derecho fundamental de petición relacionado con la solicitud del 17 de abril de 2026.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 30 de abril de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó el amparo del derecho fundamental de petición relacionado con la solicitud del 17 de abril de 2026, por las razones expuestas en la parte motiva.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00305-01 Demandante: Ana Tulia León de Peña 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador