08001233300020200011801 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-0002020-00118-01 (3818-2023)1 Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA— Tema: relación laboral encubierta.

Subtema. Instructor del SENA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Humberto Rafael Caicedo del Valle celebró contratos de prestación de servicios con el SENA como instructor, cuya duración se extendió por más de siete años. Solicitó la nulidad de los oficios que negaron el reconocimiento de una relación laboral con la anterior entidad. El Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se acreditaron los elementos propios de la relación de trabajo.

La parte accionante interpuso recurso de apelación porque considera que el fallo de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 21 de marzo de 20192, el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante SENA), según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan3. 1 Expediente híbrido. 2 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, pág. 29. 3 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 1 a 29.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte accionante solicitó que se declare la nulidad de los oficios 8-9302-101 No. 08-2-2019-001510 del 20 de febrero de 2019 y 8-1010 No. 08-2-2019-001701 del 25 de febrero de 2019, por medio de los cuales el SENA negó el reconocimiento de las prestaciones sociales y acreencias laborales al señor Humberto Rafael Caicedo del Valle. 3.

Pidió que se declare que existió una relación laboral entre él y el SENA, durante la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios desde el año 2010 hasta el 2017. 4. A título de restablecimiento, solicitó que se ordene a la parte demandada a reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir —cesantías e intereses; primas de navidad, junio y servicios; vacaciones; aportes a salud, pensión, riesgos laborales y caja de compensación familiar—; además de lo que no recibió por concepto de dotación y en general todas las acreencias laborales que correspondan por la labor desempeñada desde el año 2010 hasta el 2017.

Todo, en igualdad de condiciones a los empleados de igual o mayor nivel que realicen las mismas funciones. 5. Pidió que se ordene la devolución de las sumas de dinero que por retención en la fuente se le descontaron al accionante; así como el reembolso de los aportes a seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales que tuvo que realizar el demandante sin tener obligación de ello.

También, solicitó que se condene al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995; y de las diferencias adeudadas, ajustadas de acuerdo con el IPC. A su vez, pidió que se dé cumplimiento al fallo, de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y que se condene en costas a la parte demandada como lo señala el artículo 188 ibidem. 2.1.2.

Hechos 6. La Sala los sintetiza así: 7. El señor Humberto Rafael Caicedo del Valle celebró con el SENA contratos de prestación de servicios desde el 11 de marzo de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2017, para impartir formación. Durante la relación contractual se le exigió la prestación personal del servicio, de forma continua, con elementos de trabajo asignados; también, debía ceñirse a reglamentos, funciones predeterminadas por la entidad y a directrices de comportamiento; y cumplir un horario.

Además, el SENA efectuó el pago por los servicios prestados, conforme se pactó en los contratos suscritos. 8. El 1 de febrero de 2019, solicitó a la demandada el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales, derivados de esta. Tal petición fue negada a través de los oficios 8-9302-101 No. 08- 2-2019-001510 del 20 de febrero de 2019 y 8-1010 No. 08-2-2019-001701 del 25 de febrero de 2019, proferidos por el subdirector del Centro de Comercio y Servicios del SENA y el director regional SENA, Atlántico, respectivamente.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación • Constitución Política, artículos 2, 4, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128. • Código Civil, artículo 10. • Código Sustantivo del Trabajo, artículos 19 y 36. • Ley 80 de 1993. • Decreto 1042 de 1978. • Decreto 1750 de 2003. • Decreto 4171 de 2014. 9.

La parte demandante sostuvo que los actos administrativos acusados vulneraron el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. Argumentó que, independientemente de la denominación dada a los contratos celebrados, cuando en la práctica se configuran los elementos esenciales de una relación laboral, debe prevalecer la realidad fáctica sobre la apariencia contractual. 10.

Adujo que durante el periodo de vinculación se acreditaron los tres elementos constitutivos de una relación laboral. En primer lugar, afirmó que existió prestación personal del servicio, toda vez que ejecutó las labores de manera directa y personal, sin posibilidad de delegación o sustitución en terceros. En segundo lugar, señaló que se configuró el elemento de subordinación o dependencia laboral, el cual se materializó a través del cumplimiento de horarios; la custodia y cuidado del puesto de trabajo y de los recursos físicos y tecnológicos que le fueron asignados; la obligación de presentar informes periódicos, la sujeción a reglamentos internos y el sometimiento al control y supervisión permanente de la entidad.

En tercer lugar, indicó que percibió un pago como contraprestación por los servicios prestados. 11. Expuso que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece los requisitos para la celebración de contratos de prestación de servicios con el Estado. Especificó que solo es posible celebrarlos cuando las actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, y únicamente por el término estrictamente indispensable.

Manifestó que, en el caso concreto, no se cumplieron dichos requisitos, toda vez que la entidad demandada vinculó al accionante de manera continua por más de seis años para desarrollar funciones permanentes y propias de su objeto misional, sin justificar la imposibilidad de realizar dichas actividades con personal de planta. 12. Afirmó que la configuración de una relación laboral encubierta genera el derecho al reconocimiento y pago integral de todas las prestaciones sociales y acreencias laborales que debieron cancelarse durante el periodo de vinculación. Añadió que el restablecimiento del derecho debe comprender no solo las prestaciones expresamente reclamadas, sino también la actualización e indexación de las sumas adeudadas, así como el reconocimiento del tiempo laborado para efectos pensionales, todo ello con el fin de garantizar la efectiva protección de los derechos laborales vulnerados.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2. Contestación de la demanda 13. El SENA se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones4: 14.

Sostuvo que el término de prescripción trienal, con fundamento en la sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 2016 del Consejo de Estado, no se contabiliza desde el último contrato, sino de forma independiente respecto de cada uno cuando existe interrupción entre ellos. Presentó un cuadro demostrativo de los negocios jurídicos celebrados desde el año 2010 hasta el 2017, a partir del cual concluyó que se encuentra prescrito el derecho a reclamar en relación con los suscritos en los años 2010 hasta 2015, particularmente el No. 1075 de 2015 que terminó el 30 de noviembre de 2015.

Esto, por cuanto tenía plazo para acudir a la administración hasta el 30 de noviembre de 2018, no obstante, la reclamación se presentó el 1 de febrero de 2019. 15. Explicó que, ante la insuficiencia de personal de planta en la regional Atlántico para atender la formación profesional integral, la entidad se vio avocada a acudir a la celebración de contratos estatales de prestación de servicios, según lo autorizan las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, y el Decreto 2474 de 2008. 16.

Enfatizó que el vínculo contractual no genera relación de carácter laboral, conforme lo prevé el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y que el demandante celebró contratos de prestación de servicios, a partir de que: (i) se acordó la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; (ii) no se pactó subordinación porque el contratista era autónomo en el cumplimiento de la labor contratada;

(iii) se concertó un valor por honorarios prestados; y (iv) la labor contratada no podía realizarse con personal de planta, por la temporalidad y por no contar con funcionarios que tuvieran los conocimientos especializados. 17. Afirmó que el hecho del cumplimiento de obligaciones contractuales de manera personal por parte del contratista no configura per se la existencia del elemento propio de la relación laboral.

En cuanto a los horarios y a las actividades orientadas por la entidad para la prestación del servicio, resaltó que no puede asegurarse automáticamente que haya subordinación, en la medida que dentro del desarrollo y ejecución del objeto contractual es imperativo que las partes coordinen actividades, ya que la entidad estatal contratante no está obligada a recibir lo que a voluntad el contratista presente como cumplimiento de lo pactado. 18.

Invocó el criterio de presunción de coordinación de actividades reiterado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 21 de febrero de 2019 (radicado 5167-16), en la cual se estableció que «la coordinación, más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de contratación con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual».

La sentencia precisó que dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implica coordinar algunas funciones, el establecimiento de horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el 4 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documentos 08001233300020200011800_T1_1, págs. 392 a 407; y 08001233300020200011800_T1_2, págs. 1 a 9.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 suministro de algunos elementos, empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica de la subordinación. 19.

Con fundamento en el artículo 211 del CGP, la entidad demandada tachó por sospechosos a los testigos solicitados por el accionante: Betzy Cecilia Zapata Barranco y Alfonso Antonio Elías Arrieta, por cuanto presentaron demandas contra el SENA por hechos similares, en los que fueron representados por el mismo apoderado. Consideró que no rendirían un testimonio objetivo, libre y espontáneo, al tener un interés claro en las resultas del asunto y haber sido también testigos en otros procesos entre ellos, lo que les permite conocer las preguntas realizadas y preparar sus respuestas, alejándose de la realidad en sus afirmaciones con el solo interés de resultar favorecidos en sus propios litigios. 2.3.

Sentencia de primera instancia 20. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B profirió sentencia el 22 de julio de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. La providencia se fundó en los siguientes argumentos5: 21. Explicó que el contrato de prestación de servicios, conforme al ordinal 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es aquel que las entidades estatales celebran para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, únicamente cuando estas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, por el término estrictamente indispensable, y en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales. 22.

Precisó que el contrato de trabajo, regulado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, requiere la concurrencia de tres elementos esenciales: la actividad personal del trabajador realizada por sí mismo; la continuada subordinación o dependencia respecto del empleador que faculta a este para exigir el cumplimiento de órdenes en cualquier momento en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponer reglamentos; y un salario como retribución del servicio. 23.

Advirtió sobre las semejanzas que pueden existir entre las relaciones antes mencionadas, señalando que en ambas existe remuneración (salario versus honorarios), sujeción a órdenes o directrices, y prestación personal del servicio. No obstante, enfatizó que en demandas como la estudiada corresponde a la parte accionante la carga de la prueba, y para determinar si hay simulación de contrato dando cabida a la relación laboral, el test judicial debe ser riguroso.

Indicó que la suscripción y celebración de un contrato de prestación de servicio debe hacer presumir que la relación es de carácter contractual estatal, y quien aduce lo contrario debe probarlo. 24. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia del 4 de marzo de 2010, Sección Segunda, Subsección A, expediente No. 85001-23-31-000-2003-00015-01), que establece como requisito indispensable para demostrar la existencia de una 5 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 20, archivo 15_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.pdf).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público.

Resaltó que la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real de los elementos señalados, especialmente la subordinación. 25. En cuanto al análisis probatorio del caso concreto, el Tribunal verificó que en el expediente obraban certificaciones y contratos de prestación de servicios celebrados entre el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle y el SENA, regional Atlántico, que acreditan que el demandante prestó servicios como instructor en diversas áreas —comercialización y finanzas, comercio internacional, salud ocupacional— entre el 11 de marzo de 2010 y el 30 de noviembre de 2017, mediante 11 contratos. 26.

Respecto de los tres elementos de la relación laboral, estimó que se demostraron dos: la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado como instructor y debía prestar el servicio de manera personal; y la remuneración por el trabajo cumplido, pues en los contratos se indicaba la suma que recibió como honorarios 27.

El Tribunal consideró, en relación con el elemento de la subordinación, que la parte accionante no logró acreditar su configuración. Analizó las pruebas testimoniales practicadas durante el proceso, específicamente las declaraciones de la señora Betzy Cecilia Zapata Barranco y del señor Alfonso Antonio Elías Arrieta, quienes manifestaron haber sido compañeros de trabajo del demandante y coincidir con él en la prestación de servicios como instructores del SENA. 28.

De estas declaraciones, reconoció que se podía concluir que el accionante cumplía horarios de trabajo, que recibía correos electrónicos de su coordinador informando y citando a reuniones, que debía rendir informes a su líder o coordinador, y que le daban órdenes sobre las labores diarias a cumplir en los colegios donde impartía formación. Asimismo, se evidenció que el SENA le proporcionaba materiales para llevar a los colegios, elaboraba guías de formación, asignaba las competencias a impartir, y existía un carné que lo identificaba como personal de la entidad. 29.

El Tribunal estimó que lo anterior no era suficiente para acreditar el elemento de subordinación que caracteriza una relación laboral. Argumentó que el hecho de que el demandante cumpliera horarios fijos como docente instructor no acreditaba por sí solo dicho elemento. Precisó que, si bien recibía correos electrónicos a través de los cuales se le informaba y citaba a reuniones, no se podía concluir que cumpliera horarios fijos en las instituciones educativas donde fungía como instructor, sino que se demostró que debía coordinar con las instituciones educativas los horarios para la prestación del servicio. 30.

En cuanto a la rendición de informes al líder o coordinador, consideró que estos se realizaban en atención a las labores de coordinación que debía existir en el cumplimiento de las actividades al interior de la entidad, mas no se imponían como Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 elementos de un vínculo legal y reglamentario que determinara la condición de empleado público reclamada. 31.

Enfatizó que las tareas que se le confiaron al demandante mal podrían desarrollarse por fuera de las directrices y lineamientos que fijara la entidad que lo contrató, por lo que la verificación del cumplimiento de ellas no podría entenderse, en todos los casos, como un indicio inexorable de existencia de una relación laboral. 32. Adicionalmente, destacó que aun cuando el accionante estuvo vinculado por más de seis años con el SENA, existieron interrupciones entre una relación contractual y otra de más de 15 días, lo que indicaba que no existió solución de continuidad. 2.4.

Recurso de apelación 33. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revoque la decisión y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos6: 34. Alegó que el fallo impugnado desconoce el acervo probatorio documental, indiciario y testimonial recaudado en el proceso, en tanto este logra demostrar que el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle sostuvo una relación de carácter laboral, y no meramente contractual con el SENA. 35.

Sostuvo que el elemento de la subordinación cuya acreditación no reconoció el Tribunal, se encuentra probada en el plenario. En primer lugar, porque la entidad exigía una dedicación de tiempo que implicaba indiscutiblemente que el demandante estuviera sometido al cumplimiento de un horario, pues debía realizar las funciones conforme a los cronogramas académicos asignados y en las correspondientes franjas de acuerdo con la carga académica.

Además, el accionante debía asistir a cursos, reuniones o actividades dispuestas por el SENA —de asistencia obligatoria o de lo contrario se recibían llamados de atención—, teniendo en cuenta que toda actividad tenía seguimiento por parte del coordinador académico. 36. Destacó que, según lo evidenciado en el proceso, el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle siempre fungió en calidad de instructor impartiendo formación a los aprendices en el Centro Nacional en el Área de Comercio y Finanzas adscrito al SENA regional del Atlántico.

A su vez, debía cumplir con unas obligaciones específicas para desempeñar dicho cargo, lo que evidencia que se le asignaban las guías de formación a impartir. 37. Afirmó que la entidad accionada siempre le asignó, entregó y suministró al accionante las herramientas y lugar de trabajo para el adecuado desarrollo de las funciones asignadas.

También tenía superiores y mensualmente debía presentar informes sobre las actividades desarrolladas, para que la demandada realizara el pago de la respectiva remuneración como contraprestación del servicio; ejerciendo control con ello. 6 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 24, archivo 18_AGREGARMEMORIAL_MEMORIAL_RECIBIDOYRECURSOD(.pdf).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 38. Sostuvo que en el marco de la relación se impuso el cumplimiento de reglamentos, manuales, procesos, procedimientos, protocolos, metodologías, etc., a través de los contratos suscritos.

Sin embargo, señaló que aquellos eran los mismos bajo los cuales se ceñían los instructores pertenecientes a la planta de personal de la entidad. 39. Explicó la función legal y misional del SENA, invocando pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (concepto del 16 de septiembre de 2010) y de la Sección Segunda de esta corporación (sentencia del 27 de abril de 2016), en los cuales se explica que la labor del instructor equivale a la labor docente para desarrollar programas de formación de educación no formal.

Por lo mismo, entiende que esta no es independiente, sino que conlleva la prestación personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos, fines y principios del servicio público de la educación, esto es, a las directrices impartidas no sólo por el SENA, sino por las autoridades educativas. 40. Mencionó la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016, en la cual se resolvió respecto a la existencia de relación de trabajo con el Estado en la labor docente, y concluyó que la vinculación de maestros bajo la modalidad de prestación de servicios no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación. El recurrente enfatizó que, al igual que los empleados públicos, los docentes-contratistas se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, cumplen órdenes de sus superiores jerárquicos y desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajan. 41.

Adujo que el juez de primera instancia debió advertir que el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle nunca contó con autonomía ni independencia al perder la administración y gobierno del desarrollo de sus funciones, porque dependía de las directrices que le imponía el SENA. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 42. Mediante auto del 16 de noviembre de 2023, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia7. 2.6.

Ministerio Público 43. La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto8. 7 Samai, índice 05. 8 Samai, índice 08. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 44. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2. Problema jurídico 45.

De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada, corresponde a la Sala definir si: 46.

¿Existió una relación laboral entre la entidad accionada y el demandante, quien ejerció como instructor a partir de los contratos de prestación de servicios celebrados con el SENA? 47. Para resolver el interrogante planteado, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relación laboral encubierta; (ii) distinción entre coordinación y subordinación;

(iii) la carga de la prueba y los indicios frente al elemento de subordinación; (iv) naturaleza de las funciones desempeñadas por los instructores del SENA y su correspondencia con las labores permanentes de la entidad. 48. A partir de las anteriores consideraciones: (v) se destacarán los hechos probados más relevantes, y (vi) en el acápite de análisis del caso concreto se resolverá el problema jurídico planteado. 3.3.

Marco normativo y jurisprudencial 3.3.1. Relación laboral encubierta. Reiteración jurisprudencial 49. La jurisprudencia unificada de esta corporación9 abordó la relación laboral encubierta al indicar que aunque el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece expresamente que los contratos de prestación de servicios no constituyen una fuente de relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han reconocido que dicha regla no aplica cuando se acreditan los elementos esenciales propios de un vínculo laboral. 50.

Lo anterior encuentra sustento en el mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta Política, conforme al cual debe privilegiarse la realidad sobre las formalidades. En consecuencia, cuando bajo la apariencia formal de un contrato de prestación de servicios se oculta una verdadera relación laboral, surge para la 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, proceso con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 administración la obligación de reconocer las prestaciones sociales y derechos laborales derivados de dicha relación. 51.

Sin embargo, aun cuando se constate la existencia de los elementos que configuran una relación laboral, no puede atribuirse la condición de empleado público a quien haya prestado sus servicios en estas circunstancias. 52. Por lo tanto, la Sección resaltó que «el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado». 53.

Ahora bien, dicho fallo de unificación expuso los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta, los cuales al ser valorados en conjunto bajo los principios de la sana crítica, permiten al juez verificar la subordinación continuada y, en consecuencia, declarar la relación laboral oculta detrás del ropaje formal del contrato de prestación de servicios. 54.

Entre ellos, los elementos que determinan la existencia de la subordinación son que el lugar de prestación del servicio corresponda a las instalaciones de la entidad, con la imposición de un horario o turnos, con la dirección y control que se materializa en las órdenes sobre modo, tiempo y cantidad del trabajo, la participación en reuniones obligatorias y el seguimiento de superiores jerárquicos.

También son elementos indicativos de la subordinación que las actividades contratadas correspondan al objeto misional de la entidad con funciones equivalentes a los empleados de planta de personal. 55. En este orden de ideas, la Sección consideró en cuanto a la definición de la subordinación y su carácter determinante que «de acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario»10. 56.

Así mismo, la dirección y control efectivo por parte de la administración son formas de subordinación cuando se alejan del ejercicio normal de la coordinación con el contratista. Por otra parte, no puede descartarse prima facie la existencia de una relación laboral en los eventos donde el objeto contratado consiste en el desempeño 10 Idem.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de carreras profesionales liberales «pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad»11. 57.

En contraposición, la Sección expuso cuáles son las características del contrato estatal de prestación de servicios, según la jurisprudencia, así: […] Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88.

(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».12 89. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».13 90. A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.14 91.

En definitiva, los contratistas estatales son simplemente colaboradores episódicos y ocasionales de la Administración, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. 58. A partir del análisis normativo y jurisprudencial, la providencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda determinó que los contratos de prestación de servicios no pueden celebrarse para cumplir de manera definitiva las funciones permanentes de la entidad, y que su objeto debe atender únicamente necesidades temporales, contingentes o excepcionales.

Por tanto, con estos contratos «no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio solo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias». De tal suerte, cuando se acredite que el contratista cumplió de forma subordinada funciones misionales, permanentes y propias del personal de planta, debe reconocerse la existencia de una relación laboral encubierta. 11 Idem. 12 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 13 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, con ponencia del magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 59. Así pues, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la mencionada sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, unificó la jurisprudencia en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en Salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 60. La Sección Segunda estableció «un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.

Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado». 61.

En otras palabras, corresponde al juez evaluar en cada caso concreto si existen interrupciones justificadas entre cada contrato superiores a 30 días hábiles. Esta regla de la sentencia de unificación se sustenta en los siguientes argumentos: (i) Continuidad del vínculo laboral pese a interrupciones breves: La Sala consideró que si se suspende la prestación del servicio por un periodo de hasta 30 días hábiles, no se rompe la relación laboral previamente reconocida, lo que permite mantener la unidad del vínculo laboral para efectos legales.

(ii) Conformidad con la evolución jurisprudencial de la relación laboral encubierta. La jurisprudencia ha venido afinando los criterios sobre la prescripción en casos de relaciones laborales encubiertas, y este plazo de 30 días hábiles es el que más protege los derechos del trabajador, y por eso se considera el más adecuado para cumplir el fin de la jurisdicción-contenciosa.

(iii) Razonabilidad del plazo para evaluar la naturaleza del nuevo contrato: En la práctica, 30 días hábiles es un tiempo razonablemente suficiente para «para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes». 62.

Ahora bien, en qué casos se ha establecido que el término de interrupción entre los contratos puede ser superior a 30 días hábiles. Al respecto, la Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 13 de junio de 202515, frente a un instructor del SENA, determinó que no existió solución de continuidad en una interrupción de 34 días, con fundamento en que coincidió con el tiempo vacacional de los aprendices. 3.3.2.

Distinción entre coordinación y subordinación 63. La coordinación en los contratos de prestación de servicios implica que el contratista ejecute sus tareas con independencia y autonomía, de modo que no debe recibir órdenes para el ejercicio de sus actividades. Lo que no excluye «que se puedan fijar horarios, solicitar informes o establecer medidas de supervisión o vigilancia, siempre que dichas acciones no desborden su finalidad, y conviertan tal coordinación en la subordinación propia del contrato de trabajo»16. 64.

Asimismo, esta corporación consideró, en el fallo de unificación del 9 de septiembre de 202117, que entre el contratante y contratista existe «una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados18». 65.

En cuanto a la subordinación, esta providencia de unificación precisó que implica órdenes obligatorias, imposición de jornada, protocolos internos y poder disciplinario. La presencia de estos elementos evidencia la existencia de una relación laboral encubierta, sobre todo si las actividades contratadas son las mismas que desarrollan los empleados de planta. 66.

Ahora bien, la jurisprudencia identifica varios aspectos o criterios para detectar la subordinación: (i) uso de instalaciones de la entidad; (ii) cumplimiento de horarios rígidos; (iii) dirección y control efectivo por parte de la entidad; y (iv) similitud entre funciones del contratista y las del personal de planta. Se reitera que incluso en profesiones liberales (como abogados), puede haber subordinación si se pierde la autonomía técnica propia de la contratación independiente.

Para mejor ilustración se traen a colación los apartes pertinentes del fallo de unificación: «i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 05001-23-33-000-2019-02300-01 (5263-2024), con ponencia del magistrado Jorge Édison Portocarrero Banguera. 16 Corte Suprema de Justicia, sentencia SL1577-2023. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, proceso con radicado 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,19 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad». 3.3.3.

De la carga de la prueba y los indicios frente al elemento de subordinación 67. Cuando se trata del elemento de subordinación que el contratista debe demostrar para que proceda la declaratoria de la relación laboral la jurisprudencia ha expuesto una serie de indicios que prueban la subordinación oculta tras un contrato de prestación de servicios. 19 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 68. Ciertamente, las partes en el proceso tienen el deber de acreditar los supuestos de hecho de las normas cuya aplicación invocan ante la autoridad judicial, por ello, ese interés en la causa conlleva a la obligación de «procurar que la pruebas se practiquen o se aporten»20, y materializa la regla procesal regulada en el artículo 167 del Código General del Proceso consistente en que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».

Esta norma se lee en consonancia con el artículo 167 idem que regula el principio de necesidad de la prueba al indicar que «toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso». 69. Así pues, cuando se trata de la declaratoria de la existencia de una relación laboral, la parte interesada debe acreditar la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. En cuanto a este último elemento, en sede de unificación, la providencia de 2021 identificó los indicios construidos jurisprudencialmente que llevan a demostrar la subordinación, previamente expuestos. 70.

En este punto, resulta importante advertir que «la palabra indicio denota “el fenómeno que permite conocer o inferir la existencia de otro no percibido”»21, de modo que «el indicio es un hecho que tiene la especial propiedad de mostrar otro desconocido». Pero ese hecho conocido a partir del cual se realiza la inferencia debe estar debidamente probado (art. 240 CGP) «requisito central para que a partir del mismo pueda el juez arribar al hecho desconocido»22. 71.

Cabe destacar que el artículo 242 del CGP prevé que el juez apreciará los indicios en conjunto, teniendo en consideración su gravedad, concordancia y convergencia, y su relación con las demás pruebas que obren en el proceso. Lo cual remite a la obligación de apreciar las pruebas en conjunto, acorde con las reglas de la sana crítica (art. 176 CGP) 72.

En consecuencia, estos preceptos hacen énfasis en que el indicio es un hecho conocido que permite inferir, a través de una deducción lógica, la existencia de otro hecho desconocido, siempre que el hecho base esté debidamente probado y las inferencias sean razonables y concatenadas con otras pruebas del proceso. 73. Adicionalmente, la carga probatoria sobre los elementos constitutivos de la relación laboral se debe entender armónicamente con el principio de carga dinámica de la prueba, dada la condición de parte débil que ostenta el trabajador frente al empleador.

En tanto, tal como lo regula el artículo 167 del CGP, el juez puede distribuir la carga de la prueba según las particularidades del caso, en cualquier momento antes de fallar, por la «cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, […], o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares». 20 López Blanco, Hernán Fabio, Código General del Proceso, Pruebas, Edit.

Dupre, pág. 45. 21 López Blanco, Hernán Fabio, Código General del Proceso, Pruebas, Edit. Dupre, págs. 415 a 416. 22 Idem. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 3.3.4.

Naturaleza de las funciones desempeñadas por los instructores del SENA y su correspondencia con las labores permanentes de la entidad 74. El Gobierno nacional expidió el Decreto 118 de 1957, por medio del cual creó el Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA—23, que de conformidad con el Decreto 164 de 195724, se encargaría de dar formación profesional a los trabajadores jóvenes y adultos de la industria, el comercio, la agricultura, la ganadería y la minería. 75.

La anterior normativa fue subrogada por el Decreto 3123 de 196825, en el que se estableció dentro de sus funciones la formación profesional a los trabajadores de todas las actividades económicas y en todos los niveles del empleo. 76. Más adelante, mediante el Decreto 2149 de 199226, el SENA se reestructuró. En tal sentido, se definió que es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Como funciones, entre otras, se le asignó: el diseñar y mantener un sistema nacional de aprendizaje que se ajuste a las disposiciones que regulan el contrato de aprendizaje; y adelantar, previa aprobación de las autoridades competentes, programas de formación tecnológica y técnica profesional. 77. El anterior decreto fue derogado por la Ley 119 de 199427, en la que se mantuvo la naturaleza jurídica de la entidad, y dispuso que su misión radica en «intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país».

Además, se estableció que el SENA tendría como objetivo, «dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes sin serlo, requieran dicha formación», entre algunos otros. 78. De acuerdo con lo anterior, se advierte que la entidad se encuentra adscrita al Ministerio de Trabajo y tiene como misión la formación y capacitación de aprendices.

Así, aun cuando no está subordinada al Ministerio de Educación, lo cierto es que ejerce una labor docente con el fin de poder desarrollar los programas de formación de educación no formal que ofrece28. 79. Aclarado lo anterior, se destaca que dentro de los empleos de la planta de personal del SENA se encuentran los instructores, grupo que según el artículo 2 del Decreto 1424 de 199829 «comprende los empleos cuyas funciones principales consisten en impartir formación profesional y desempeñar actividades de coordinación académica de la formación e investigación aplicada».

En punto, se señala que 23 Por el cual se decretan aumentos de salarios, se establece el subsidio familiar y se crea el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. 24 Por el cual se organiza el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y se dictan otras disposiciones. 25 Por el cual se reorganiza el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). 26 Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. 27 Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de junio de 2024, con ponencia del magistrado Juan Enrique Bedoya, proceso con radicado 63001-23-33-000- 2022-00002-01 (5856-2022). 29 Por el cual se establece el sistema salarial de evaluación por méritos para los Instructores del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 conforme con el manual específico de funciones, contenido en la Resolución 986 del 25 de mayo de 200730 (vigente entre el año 2007 y 2015), los instructores tienen las siguientes funciones: II.

PROPÓSITO PRINCIPAL Desarrollar procesos de Formación Profesional de conformidad con las Políticas Institucionales, la Normatividad vigente y la Programación de la Oferta Educativa. III. DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES INSTRUCTOR: 1. Seleccionar estrategias de enseñanza – aprendizaje – evaluación según el programa de Formación Profesional y el enfoque metodológico adoptado. 2.

Seleccionar ambientes de aprendizaje con base en los resultados propuestos y en las características y requerimientos de los aprendices. 3. Orientar los procesos de aprendizaje según las necesidades detectadas en los procesos de evaluación, metodologías de aprendizaje y programas curriculares vigentes. 4. Programar las actividades de enseñanza – aprendizaje – evaluación de conformidad con los módulos de formación y el calendario institucional y el Manual de Procedimientos para la ejecución de acciones de Formación Profesional. 5.

Reportar información académica y administrativa según las responsabilidades institucionales asignadas. 6. Evaluar la formación de los aprendices durante el proceso educativo de acuerdo con el Manual de Evaluación vigente. 7. Las demás que le sean asignadas por la autoridad competente de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área del desempeño del empleo. 80.

El anterior manual de funciones se actualizó en el año 2015, cuando se expidió la Resolución 1302 del 8 de julio del mismo año31, y en el año 2017 al proferirse la Resolución 1458 del 30 de agosto de 201732, en la que se establecieron las funciones de los instructores en diferentes áreas temáticas. Para el caso en estudio, resulta importante traer a colación aquellas dispuestas para quienes se desempeñan en el área de negociación internacional, que son: PROPÓSITO PRINCIPAL Impartir formación profesional integral, de conformidad con los niveles de formación y modalidades de atención, políticas institucionales, la normatividad vigente y la programación de la oferta educativa. 30 Por la cual se adopta el Manual de Funciones, Requisitos Mínimos y Competencias Laborales para los empleados públicos de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. - El anterior manual de funciones se puede consultar en la página web del SENA, link: https://www.sena.edu.co/es- co/sena/Paginas/manua-funciones.aspx 31 Por la cual se actualiza y reúne en un solo conjunto de leyes el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de los empleados de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. - El anterior manual de funciones se puede consultar en la página web del SENA, link: https://www.sena.edu.co/es- co/sena/Paginas/manua-funciones.aspx 32 Por la cual se actualiza el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. - El anterior manual de funciones se puede consultar en la página web del SENA, link: https://www.sena.edu.co/es- co/sena/Paginas/manua-funciones.aspx Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 DESCRIPCIÓN DE FUNCIONES ESENCIALES 1.

Planear procesos formativos que respondan a la modalidad de atención, los niveles de formación, el programa y el perfil de los sujetos en formación de acuerdo con los lineamientos institucionales, para el área temática de producción Negociación Internacional. 2. Participar en la construcción del desarrollo curricular que exige el programa y el perfil de los sujetos en formación, de acuerdo con los lineamientos institucionales, para el área temática de Negociación Internacional. 3.

Ejecutar los procesos de enseñanza y aprendizaje para el logro de los resultados de aprendizaje definidos en los programas de formación y de acuerdo con el desarrollo curricular relacionado con el área temática de Negociación Internacional. 4. Evaluar los aprendizajes de los sujetos en formación y los procesos formativos, correspondiente a los programas de formación relacionados con el área temática de Negociación Internacional. 5.

Participar en el diseño de programas de formación profesional conforme a las necesidades regionales y los lineamientos institucionales requeridos por el área temática de Negociación Internacional. 6. Participar en proyectos de investigación aplicada y pedagógica en función de la formación profesional de los programas relacionados con el área temática de Negociación Internacional. 7.

Las demás que le sean asignadas por autoridad competente, según el área de desempeño y la naturaleza del cargo. 81. Ahora bien, esta Sección del Consejo de Estado, en sentencia del 1 de septiembre de 201433, definió que como la función del SENA, a través de sus instructores, se dirige a la formación integral, profesional o laboral certificada de sus estudiantes, por su naturaleza la entidad se encuentra en el sistema de educación no formal.

Ello, en los siguientes términos: […] la función prestada por el SENA a través de los Instructores se orienta a una formación integral, profesional y laboral certificando a sus estudiantes, o sea, que por estas características y su naturaleza se clasifica dentro de un sistema de educación no formal. No puede ser otra su categoría pues no hace parte de los niveles propios de educación formal establecidos en el artículo 11 de la Ley 115 de 1994 (preescolar, educación básica y educación media) ni se cataloga dentro de la definición de educación informal, regulándose en lo concerniente por las normas generales del Servicio Público de Educación. (Se destaca) 82.

Así, toda vez que el SENA ejecuta una actividad académica, el contenido de sus programas y títulos, en consonancia con el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 119 de 199434, debe ceñirse a la normativa aplicable, esto es, a la Ley 30 de 199235. Sobre el particular la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación36, concluyó lo siguiente: 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de septiembre de 2014, con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón, proceso con radicado 20001-23-31-000-2011-00503-01(3517-2013). 34 Artículo 4.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La formación profesional integral como objetivo y función principal del SENA es reiterada en los artículos 3 y 4 de esa ley.

Ahora bien, el numeral 6 del artículo 4 permite al SENA adelantar “programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas”. Integrando la ley 119 de 1994 con lo expuesto en el artículo 137 de la ley 30 de 1992, es posible distinguir tres situaciones: i) En cuanto a la formación profesional integral y otros servicios de capacitación a los trabajadores, aspectos que conforman su misión esencial desde que fue creado en 1957, se aplicarán las normas especiales de la ley 119 de 1994. ii) En su funcionamiento se regirá por las normas especiales que le son propias, lo cual es concordante con la ley 30 de 1992, y, iii) En cuanto desarrolle programas de educación superior, el régimen académico de esa actividad será el de la ley 30 de 1992, y las normas que la modifiquen o reformen.

Esto último significa que en desarrollo de esa actividad académica, según se ha explicado, el SENA deberá ajustar el contenido de los programas y títulos que otorga a lo dispuesto en las normas que regulan la educación superior, esto es, la ley 30 de 1992 y las que la adicionen, modifiquen o reformen, como es el caso de la ley 749 de 2002.

Advierte la Sala que la autorización dada al SENA para ofrecer programas en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, no la convierte o transforma en institución de educación superior, por la sencilla razón que su régimen jurídico definido por ley ha establecido sin asomo de duda su naturaleza jurídica y misión específica encomendada y, por tanto, no puede tener esa condición. A ello debe agregarse que nunca ha sido considerada como institución de educación superior por las normas que rigen ese servicio.

De esta manera lo dispuesto en la ley 119 en el sentido de autorizar al SENA para ofrecer programas de educación superior en la modalidad de formación tecnológica y técnica profesional, resulta compatible con lo establecido en las leyes 30 y 749 sobre el régimen académico aplicable al SENA respecto de tales programas, y con la naturaleza jurídica, misión y objetivos de esa entidad previstos en la ley 119, sin que ello signifique que el SENA deba cumplir con todos los requerimientos y exigencias de una institución de educación superior, comoquiera que, se insiste, su naturaleza, misión, organización y funcionamiento no corresponde a ese tipo de entidades. 3.4.

Hechos probados 83. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se evidencia lo siguiente: 84. El señor Humberto Rafael Caicedo del Valle suscribió entre los años 2010 y 2017 contratos de prestación de servicios con el SENA, como consta en la certificación No. 040 y en la copia de los contratos de prestación de servicios allegados al expediente, por la parte accionante y demandada, respectivamente, como se muestra a continuación37: 37 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documentos Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Contrato/ orden de servicio Objeto Desde Hasta Interrupción (días hábiles) 71 del 3 de marzo de 2010 Prestar servicios como instructor en el área de comercialización y finanzas para el programa de media técnica en el Centro de Comercio y Servicios del Sena regional Atlántico. 11/03/2010 09/12/201038 ____________ 0208 del 1 de febrero de 2011 Prestar servicios como instructor por competencias en el área de comercialización, finanzas y logística para capacitación en el programa de integración con la media técnica del Centro de Comercio y Servicios. 01/02/2011 30/06/2011 36 días 0667 del 11 de julio de 201139 Prestar los servicios como instructor para impartir formación en la especialidad de técnico en comercio internacional, del programa de integración con la media del Centro de Comercio y Servicios. 12/07/2011 27/11/2011 7 días 0323 del 9 de febrero de 2012 Como instructor para impartir formación por competencias en la especialidad de técnico en comercio internacional en el programa de articulación con la educación media. 13/02/2012 30/06/2012 53 días 1158 del 24 del julio de 2012 24/07/2012 15/12/2012 14 días 0890 del 13 de febrero de 2013 Contrato para prestar servicios profesionales de carácter temporal, para impartir formación por competencia laboral de los grupos: técnicos en comercio y servicios de la regional Atlántico. 13/02/2013 11/12/2013 39 días 08001233300020200011800_T1_1, págs. 51 a 98, 103 a 109, 111 a 114, 118 a 119, 124 a 127 y 132 a 135; y 08001233300020200011800_T1_2, págs. 24 a 56. 38 El contrato se ejecutó durante 9 meses, según acta de liquidación que obra en Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, pág. 65. 39 Contrato inicial con plazo de 4 meses a partir de la legalización. El 10 de noviembre se prorrogó el plazo del contrato hasta el 20 de noviembre de 2011; no obstante, el 16 de noviembre de 2011 se amplió una vez más el plazo de ejecución en 15 días más «al inicialmente contratado», según se observa en Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 78 y 79; 80 y 81, respectivamente.

Así y por ser más favorable para la parte sin que se hubiese controvertido la última adición del contrato, se tiene como fecha de finalización del contrato el 27 de noviembre de 2011. Esto, al considerar que como el contrato inicial se ejecutó el 11 de noviembre de 2011, se suman 15 días más, de lo que se obtiene como fecha final el 27 de noviembre de 2011.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 0495 del 17 de enero de 2014 Contrato para impartir formación profesional en el área de comercio internacional de los diversos programas de formación titulada y/o complementaria del Centro de Comercio y Servicios de la regional Atlántico. 20/01/2014 30/11/201440 24 días 0001075 del 2 de febrero de 2015 Impartir formación profesional en el área de salud ocupacional en los diversos programas de formación titulada presencial, virtual y/o complementaria que maneja el Centro de Comercio y Servicios del Sena regional Atlántico. 03/02/2015 30/11/2015 42 días 563 del 29 de enero de 2016 Impartir formación profesional, seguimiento a la formación y seguimiento a etapa productiva en el área de comercio internacional en los diversos programas de formación titulada y/o complementaria que maneja el Centro de Comercio y Servicios del Sena regional Atlántico en el marco del programa articulación con la media. 29/01/2016 14/12/201641 39 días 0848 del 31 de enero de 2017 31/01/2017 30/11/2017 32 días 85.

El 1 de febrero de 2019 el accionante presentó petición al SENA en la que solicitó que se reconociera la existencia de una relación laboral entre ambas y se le reconocieran y pagaran los emolumentos salariales, prestacionales y de seguridad social, causados durante el periodo en el que prestó sus servicios a la entidad42. 86. A través de los oficios 8-9302-101 No. 08-2-2019-001510 del 20 de febrero de 2019 y 8-1010 No. 08-2-2019-001701 del 25 de febrero de 2019, proferidos por el subdirector del Centro de Comercio y Servicios del SENA y el director regional SENA, Atlántico, respectivamente, se negó la petición anterior43. 87.

En el expediente obran certificaciones aportadas por la parte demandante en las que consta que al señor Humberto Rafael Caicedo del Valle se le practicó retención 40 Se fijó como plazo el 19 de agosto de 2014. Sin embargo, el contrato se adicionó, sin que se pueda visualizar la totalidad de este documento, según se puede observar en según se ve en Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 111, 118 a 119.

Así, se tomará como fecha de finalización del contrato el 30 de noviembre de 2014, comoquiera que según la certificación No. 040 no se podía exceder desde entonces, y además dicha fecha fue la tenida en cuenta por el Tribunal, sin que la parte recurrente la haya controvertido. 41 El plazo inicial del contrato era el 30 de noviembre de 2016.

No obstante, se tendrá como la fecha de terminación del contrato el 14 de diciembre de 2016, en consideración a que la fecha del término de ejecución según la certificación No. 040 fue el 14 de diciembre de 2016; fecha tenida en cuenta por el Tribunal, y que no fue controvertida por la entidad demandada. 42 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 32 a 37. 43 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 40 a 45.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 en la fuente en el Centro de Comercio y Servicios, Atlántico (SENA) por los años fiscales 2010 a 201744. 88.

En el plenario reposa la relación de plan de pagos realizados por el SENA al accionante, en algunos meses de los años en los que prestó servicios a la entidad45. 89. En audiencia de pruebas celebrada el 7 de abril de 2022, se recibieron los testimonios de los señores Betzy Cecilia Zapata Barranco y Alfonso Antonio Elías Arrieta46. - Testimonio de la señora Betzy Cecilia Zapata Barranco Declaró que estuvo vinculada al SENA desde el 22 de mayo de 2009 hasta el 30 de noviembre de 2015.

Durante esa época conoció al señor Humberto Caicedo del Valle, quien ingresó en el año 2010 y trabajó en el mismo programa donde ella se desempeñaba, específicamente en el programa de asistencia técnica de la media técnica de la entidad. Explicó que el demandante impartía competencias que el SENA les asignaba a través de contratos anuales que les elaboraban.

Ellos se desempeñaban en distintas instituciones educativas bajo el programa de técnica media comercial, y en cada colegio que tenía ese programa (técnica comercial), se les ordenaba desarrollar las sesiones que correspondían a cada institución. Sostuvo que durante el tiempo que compartió con el señor Humberto Caicedo, desde 2010 hasta 2015, este estuvo vinculado a la entidad de forma continua.

Todos los años, a partir del mes de febrero, los llamaban para firmar contrato. Relató que el señor Humberto Caicedo, al igual que todos los instructores del programa, debía cumplir un horario de ocho horas diarias en dos instituciones educativas, cuatro horas en la mañana y cuatro en la tarde. De lunes a viernes cumplían ese horario, y los sábados trabajaban medio día, cuando no tenían jornada de la tarde entre semana.

Todos los instructores tenían el mismo horario. La testigo indicó que el horario que debían cumplir les era dado a conocer por la coordinación del SENA. Añadió que asistían a las instalaciones de la entidad cuando los llamaban a reunión, las cuales duraban varias horas. También acudían los sábados a algunas sesiones y para la elaboración de guías de los colegios que iban a desarrollar, con la asistencia de pedagogos que los instruían en esas competencias.

Todo el material que desarrollaban en los colegios les era entregado por el SENA. Manifestó que no recordaba si había personal de planta que realizara las mismas funciones que los contratistas en los diversos colegios durante el período comprendido entre 2010 y 2015. En cuanto a la posibilidad de delegar o subcontratar a alguien en 44 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 137 a 151. 45 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_1, págs. 105, 120, 128, 46 Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 13, archivo 10_ACTADEAUDIENCIA_ACTAS0696Y069720(.pdf).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 caso de no poder asistir al colegio por alguna situación personal, la señora Zapata Barranco fue enfática en señalar que era permitido.

Adujo que el coordinador académico que asignaba los horarios también impartía órdenes de cumplimiento tanto de las competencias como del horario establecido. Los colegios los ponían en jornada contraria, de manera que, si el colegio tenía jornada en la mañana, los instructores entraban por la tarde, y viceversa. Para llevar a cabo las funciones de formación, debían ceñirse a las guías que les entregaban en el SENA y al programa que les asignaban para desarrollar en cada institución. Estos constituían los manuales de uso que debían seguir.

La testigo fue clara al señalar que ese programa no podía ser modificado por los instructores. Se desarrollaba tal cual como lo entregaban, con todas las competencias en orden, sin que pudieran variar absolutamente nada. En cuanto a la presentación de informes, la señora Zapata confirmó que los radicaba para el trámite de cuenta de cobro.

Todos los meses tenían que presentar ese documento para poder tramitar la cuenta, adjuntándolo en el formato correspondiente. La declarante afirmó que la entidad les daba un carné que todos usaban. Posteriormente, indicó que presentó una demanda por la misma pretensión de relación laboral encubierta y que había participado como testigo en una demanda como esta en una oportunidad anterior.

Respecto a quién ejercía la supervisión del contrato del señor Humberto, la testigo afirmó que sí le constaba porque aplicaba para todos los instructores. La primera fue la doctora Fabiola Elías, quien fue coordinadora, luego estuvo Samira Sage, y finalmente el señor Sergio Miranda. Estos tres dirigieron la coordinación del programa, y la jefa máxima era la doctora María Montero, quien los dirigía a todos.

La señora Zapata explicó que el SENA hacía la asignación de cada horario para las instituciones que habían requerido el servicio, se les informaba y entonces los colegios daban su horario institucional, si era en la mañana o en la tarde. Los instructores se ajustaban a eso, pero era la misma entidad quien lo asignaba, no la institución educativa.

Cuando la apoderada de la entidad accionada leyó algunas funciones de instructor contenidas en el manual de funciones, la testigo dijo no conocer si el demandante ejercía las mismas actividades. El testimonio fue tachado de sospechoso por el agente del Ministerio Público, al considerar que como la interrogada había presentado una demanda con pretensiones similares a la de la referencia podría tener interés en las resultas del proceso.

Además, señaló que eventualmente existiría alguna amistad con la parte accionante, toda vez que tienen el mismo apoderado judicial. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 - Testimonio del señor Alfonso Antonio Elías Arrieta Mencionó que trabajó en el SENA del año 2006 al 2016 como instructor, y compartió con el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle, desde el año 2010 hasta su retiro.

Afirmó que el accionante se desempeñó como instructor en el Área de Comercio Exterior, dentro del programa de articulación con la media técnica, impartiendo formación en instituciones educativas. Indicó que ambos cumplían jornadas diarias de trabajo de ocho horas, de lunes a viernes, y ocasionalmente los sábados, cuando las circunstancias lo requerían.

Los horarios eran entregados por el SENA al inicio de cada año, en febrero, antes de la firma del contrato; esto, junto con la distribución de instituciones educativas. Respecto al control de cumplimiento, explicó que existían varios mecanismos: visitas presenciales de funcionarios del SENA que llegaban a los ambientes de aprendizaje (aula), quienes les hacían firmar informe que a su vez suscribía el rector o coordinador del colegio; se firmaban formatos de entrada y salida por los coordinadores o rectores de los planteles educativos; y se hacía seguimiento por correo electrónico.

Estos documentos eran necesarios para la presentación de cuentas de cobro. Además, mencionó que la entidad proporcionaba lineamientos, competencias y guías pedagógicas que debían cumplirse estrictamente, sin posibilidad de modificación autónoma por parte de los instructores. El testigo señaló que asistían regularmente a las instalaciones del SENA para capacitaciones pedagógicas y reuniones convocadas por la coordinación. También participaba en la elaboración de proyectos de grado con los estudiantes, los cuales debían ser aprobados previamente por la líder del programa.

Indicó que no era permitido delegar funciones ni contratar reemplazos, y que nunca tuvo conocimiento de incumplimientos por parte del demandante. Afirmó que quienes pertenecían al programa de articulación con la media, se colocaban una especie de escarapela, para identificarse al ingresar a los colegios. En cuanto a la supervisión del contrato, mencionó que existía una líder encargada de la articulación con la media técnica, siendo la doctora Fabiola Elías una de las más destacadas durante su tiempo en el SENA.

Esta líder era quien recibía los informes mensuales y ejercía control sobre el cumplimiento de las funciones. También se requería la firma de coordinadores académicos de los colegios como parte del control externo. Cuando la apoderada de la entidad accionada le mencionó algunas de las funciones del manual de funciones del cargo e instructor de planta, dijo que estas no las ejecutaban.

Finalmente, el testigo manifestó que el instructor accionante se caracterizaba por su compromiso con el desarrollo de los saberes en los estudiantes, y que el control de sus actividades era ejercido en un 99,9% por el SENA. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 90. En el asunto bajo estudio, el accionante celebró contratos de prestación de servicios con el SENA, desde el año 2010 hasta el 2017, como instructor en el Área de Comercialización y Finanzas para el programa de media técnica. Solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral entre ambos, además del reconocimiento y pago de las acreencias salariales, prestacionales y de seguridad social, a que dice tiene derecho. 91.

El Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó uno de los tres elementos de la relación laboral encubierta, este es, la subordinación. 92. La decisión fue recurrida en apelación por la parte demandante, quien pide que se revoque. Alegó que el elemento de la subordinación se acreditó de acuerdo con el material probatorio, en tanto la entidad exigía una dedicación de tiempo que implicaba indiscutiblemente que el demandante estuviera sometido al cumplimiento de un horario.

A su vez, sostuvo que el accionante debía asistir con carácter obligatorio a cursos, reuniones o actividades dispuestas por el SENA, y que todas las actividades eran objeto de seguimiento por un coordinador académico. 93. Afirmó que el peticionario se desempeñó como instructor impartiendo formación a los aprendices en el Centro de Comercio y Servicios, regional del Atlántico, y debía cumplir con unas obligaciones específicas para ejercer el cargo, al igual que los instructores que conformaban la planta de personal.

Además, la entidad le entregaba las herramientas y lugar de trabajo para el desarrollo de sus actividades. 94. Señaló que el demandante tenía superiores y mensualmente debía presentar informes sobre las actividades desarrolladas, para que la accionada realizara el pago de la respectiva remuneración. 3.5.1. Valoración probatoria de los testimonios 95.

Con el objeto de resolver el recurso de apelación, se estudiará en un primer momento el testimonio de la señora Betzy Cecilia Zapata Barranco y el señor Alfonso Antonio Elías Arrieta cuya imparcialidad discutió la parte accionada en la contestación de la demanda y el Ministerio Público en la audiencia inicial y que no fue estudiada por el Tribunal.

Al respecto, se manifestó que como los testigos habían presentado una demanda con pretensiones similares a la presente podrían tener interés en las resultas del asunto de la referencia. También, se adujo en cuanto a la primera testigo, que eventualmente existiría alguna amistad con el accionante, toda vez que tienen el mismo apoderado judicial. 96.

Ahora bien, el artículo 211 del Código General del Proceso dispone que en los eventos que se afecte la imparcialidad del testigo, el juez debe analizar lo declarado según las particularidades del caso, en los siguientes términos: Artículo 211. Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.

La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso. 97. Como se observa, en atención al argumento del Ministerio Público, la norma no prevé la exclusión de la declaración del testigo cuya imparcialidad pueda estar comprometida, como sí acontece por ejemplo con las inhabilidades para dar testimonio (art. 210 del CGP47); sino que el juez debe estudiar lo manifestado con la prevención del interés que puede tener el declarante en el proceso.

De suerte que, en atención a los criterios generales de valoración probatoria, impera acudir al estudio en conjunto de las pruebas bajo las reglas de la sana crítica (arts. 24248 y 17649 del CGP), teniendo en cuenta que el juez debe exponer razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. 98. Así, la Sala valorará lo expresado por los testigos junto con las demás pruebas.

Al respecto, se subraya que no se advierte que las situaciones destacadas por la accionada y el Ministerio Público, en sí mismas constituyan una razón suficiente para poner en entredicho la veracidad de lo declarado; más aun cuando de forma directa los señores Betzy Cecilia Zapata Barranco y Alfonso Antonio Elías Arrieta tuvieron conocimiento del contexto en que los instructores de la entidad demandada desarrollan sus labores.

Además, como se expondrá a continuación, lo declarado por los anteriores ciudadanos coincide con la información que se extrae de la prueba documental aportada. 99. Por otra parte, vale la pena destacar que del hecho de que el accionante y la señora Zapata Barranco tengan en común un mismo apoderado, no puede inferirse de manera automática la existencia de amistad entre ellos, pues ello supondría considerar que todas las personas que son representadas por un mismo profesional del derecho están unidas por lazos de amistad.

E inclusive, si en el caso de autos ello fuera cierto, no se advierten elementos de juicio adicionales para considerar que dicha circunstancia es suficiente para poner entredicho la declaración efectuada bajo la gravedad del juramento. 47 Artículo 210. Inhabilidades para testimoniar. Son inhábiles para testimoniar en un proceso determinado quienes al momento de declarar sufran alteración mental o perturbaciones sicológicas graves, o se encuentren en estado de embriaguez, sugestión hipnótica o bajo el efecto del alcohol o sustancias estupefacientes o alucinógenas y las demás personas que el juez considere inhábiles para testimoniar en un momento determinado, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

La tacha por inhabilidad deberá formularse por escrito antes de la audiencia señalada para la recepción del testimonio u oralmente dentro de ella. El juez resolverá en la audiencia, y si encuentra probada la causal se abstendrá de recibir la declaración. 48 Artículo 242. Apreciación de los indicios. El juez apreciará los indicios en conjunto, teniendo en consideración su gravedad, concordancia y convergencia, y su relación con las demás pruebas que obren en el proceso. 49 Artículo 176.

Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 100.

En este orden de ideas, con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala analizará si en el presente asunto se acreditan los elementos que permitirían la configuración de una relación laboral entre el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle y el SENA. 3.5.2. Sobre los elementos que permiten configurar la relación laboral encubierta 101.

En primer lugar, se destaca que conforme se señaló en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, para que proceda la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta, la parte demandante debe acreditar que se materializaron tres elementos, conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo: (i) la prestación personal del servicio, (ii) la subordinación continua y (iii) la remuneración como contraprestación del servicio. 3.5.2.1.

Prestación personal del servicio 102. De acuerdo con la documental allegada por las partes al plenario, esto es, la certificación emitida por la entidad accionada, y la copia de los contratos de prestación de servicios que se relacionaron en el acápite de hechos probados de la presente providencia, se acredita que el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle prestó servicios en el SENA, en el Centro de Comercio y Servicios, regional del Atlántico; vinculado a través de contratos de prestación de servicios, del 11 de marzo de 2010 al 30 de noviembre de 2017. 103.

La labor, conforme se prueba con los testimonios practicados, la efectuó como instructor, con el propósito de brindar formación en el programa de media técnica a los estudiantes de colegios técnicos comerciales, señalados por el SENA. 104. Al respecto, de la narración de los testigos, el programa de media técnica, permite impartir formación técnica por parte de instructores del SENA a estudiantes de educación media, para que estos a su vez puedan graduarse como técnicos. 105.

Sobre el particular, se entiende que aun cuando el accionante no prestó sus servicios en las instalaciones propias del SENA, lo cierto es que el programa para el cual fue contratado ameritaba la prestación personal del servicio en las instituciones educativas que la entidad autorizaba. 106. Adicionalmente, de acuerdo con el testimonio rendido por la señora Betzy Cecilia Zapata Barranco, la labor del demandante como instructor no permitía delegar ni subcontratar a alguien más en caso de no poder asistir al colegio en el que se impartía la formación técnica.

Por su parte, el testigo Alfonso Antonio Elías Arrieta afirmó que a los instructores no les era permitido delegar funciones ni contratar reemplazos. 107. Las anteriores afirmaciones se confirman con la cláusula de cesión prevista en los contratos suscritos por la accionante con la demandada, en los que se pactó que Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 el contratista «no podrá ceder total ni parcialmente el presente contrato a otra persona natural o jurídica, salvo autorización previa y expresa del SENA»50. 108.

De lo anterior, se tiene que el accionante debía ejercer de manera personal las obligaciones y funciones para las cuales fue contratado como instructor. 3.5.2.2. Remuneración 109. En los contratos de prestación de servicios celebrados entre el accionante y el SENA, las partes acordaron el pago de honorarios a favor del contratista, lo cual se evidencia en la copia de cada uno de estos, que reposan en el expediente, y en los que leen las cláusulas en las que se fijó un valor por la prestación de los servicios. 110.

Además, en el plenario obran certificaciones en las que consta que al señor Humberto Rafael Caicedo del Valle se le practicó retención en la fuente en el Centro de Comercio y Servicios, Atlántico (SENA) por los años fiscales 2010 a 2017, lo que prueba el pago de una remuneración por la labor ejercida. 3.5.2.3. Continuada subordinación o dependencia 111.

Sobre el particular se considera importante señalar que el elemento de la subordinación se configura cuando el empleador ejerce poder de dirección, imparte órdenes sobre el modo, tiempo y lugar de la ejecución del trabajo, aplica reglamentos internos y puede imponer sanciones por incumplimiento, características propias de una relación laboral y ajenas a la naturaleza autónoma del contrato de prestación de servicios. 112.

Por otra parte, conviene reiterar que la contratación por prestación de servicios con personas naturales está permitida por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. En tales casos, el contratista debe ejecutar las actividades pactadas con autonomía e independencia, dentro del término estipulado, sin que tales funciones puedan asumir un carácter permanente ni implicar integración a la estructura organizacional de la entidad. 113.

Cabe destacar que el referido artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula una presunción legal, según la cual en ningún caso el contrato de prestación de servicios genera relación laboral ni prestaciones sociales. No obstante, esta presunción del legislador admite prueba en contrario, de suerte que la jurisprudencia ha identificado una serie de elementos o, más técnicamente, indicios que permiten inferir la existencia de una relación laboral subordinada encubierta. 114.

La Sala considera que se trata de indicios, en tanto, configuran un hecho conocido que permite inferir, a través de una deducción lógica, la existencia de otro hecho desconocido (relación laboral), siempre que el hecho base esté debidamente probado y las inferencias sean razonables y concatenadas con otras pruebas del proceso. 50 Entre otros, puede verse el contrato 0848 del 31 de enero de 2017 que obra en Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_2, pág. 55.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 115. En el caso concreto, en primer lugar, se reitera que el SENA, según el Decreto 2149 de 199251, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Dicha entidad, según la Ley 119 de 199452, tiene por misión la de intervenir en el desarrollo de los trabajadores colombianos; de manera que ofrece y ejecuta formación profesional con carácter integral, para su incorporación en actividades productivas. 116. Al respecto, si bien es cierto que el SENA se encuentra adscrito al Ministerio del Trabajo y no al Ministerio de Educación, lo cierto es que, como lo ha estudiado esta corporación, ejecuta una actividad académica y, por ende, el contenido de sus programas y títulos, en consonancia con el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 119 de 199453, debe ajustarse a la Ley 30 de 1992. 117.

Ahora, para el desarrollo de la misión de la entidad en la planta de personal, existe el cargo de instructor, que como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, tiene como función principal impartir formación profesional y ejecutar actividades de coordinación de la formación e investigación aplicada. En punto, la descripción de las funciones esenciales del instructor se encuentra en el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias, contenido en la Resolución 986 del 25 de mayo de 200754, actualizado por la Resolución 1458 del 30 de agosto de 201755; traídos a colación previamente. 118.

Lo anterior, permite precisar que el hecho de que el SENA no se encuentre adscrito al Ministerio de Educación no desvirtúa su misión, que por orden legal es la de capacitar e impartir formación profesional; máxime cuando conforme ya se explicó, su funcionamiento se rige por las normas especiales que le son propias, entre ellas, la Ley 30 de 1992.

En tal sentido, no se puede pasar por alto que dentro de la planta de personal existe el cargo de instructor que tiene como funciones programar, orientar y evaluar procesos de aprendizaje; las cuales a su vez resultan ser propias de la entidad. 119. En este orden de ideas, en el presente caso se encontró probado, conforme con la copia de los contratos de prestación de servicios, la certificación allegada y las testimoniales, que el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle ejecutó la labor de instructor en el Centro de Comercio y Servicios, regional del Atlántico del SENA, Área de Negociación Internacional.

Ello quiere decir que, en consonancia con lo antes mencionado, desempeñó funciones inherentes a la misión de la entidad. 51 Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. 52 Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 53 Artículo 4.

Funciones. Son funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, las siguientes: (…) 6. Adelantar programas de formación tecnológica y técnica profesional, en los términos previstos en las disposiciones legales respectivas. (…). 54 Por la cual se adopta el Manual de Funciones, Requisitos Mínimos y Competencias Laborales para los empleados públicos de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. - El anterior manual de funciones se puede consultar en la página web del SENA, link: https://www.sena.edu.co/es- co/sena/Paginas/manua-funciones.aspx 55 Por la cual se actualiza el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. - El anterior manual de funciones se puede consultar en la página web del SENA, link: https://www.sena.edu.co/es- co/sena/Paginas/manua-funciones.aspx Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 120.

Lo expuesto tiene fundamento, además, en que de acuerdo con los contratos suscritos con el SENA se comprometió a cumplir, entre otras, las siguientes obligaciones: OBLIGACIONES ESPECÍFICAS: 1. Desarrollar actividades de formación profesional en los programas definidos por el centro y participar en proyectos de investigación aplicada. 2.- Entregar al equipo de Sofia Plus la información requerida para la asignación de rol de instructor Sena y disponibilidad en el aplicativo. 3.- Hacer la evaluación correspondiente a los cursos asignados. 4.- Certificarse en la competencia de orientar formación presencial de acuerdo con procedimientos y técnicos y normativos y aportar el respectivo certificado de aprobado al informe de ejecución contractual (…).

OBLIGACIONES GENERALES: (…) 3. vigilar y salvaguardar los bienes que hagan parte del patrimonio del SENA o de otras entidades o de particulares puestos al servicio de la entidad, y que le hayan sido entregados para el desarrollo del objeto del contrato, por lo que son sujetos de control y vigilancia. En consecuencia deberán dar cuenta sobre la entrega de los bienes al supervisor y/o interventor del contrato respectivo y a los órganos de control fiscal y disciplinario, de ser procedente. 4.

El contratista deberá́ ejecutar su contrato conforme al Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol “SIGA” del SENA el cual se encuentra documentado en la plataforma CompromISO. 5. En cumplimiento con lo establecido en el Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol — SIGA, el contratista debe contribuir a la eficacia del SIGA, el cumplimiento de las políticas, los objetivos y requisitos del mismo, los aspectos e impactos que generan sus actividades contractuales; así́ mismo debe participar en actividades de implementación y fomento de un servicio de calidad y de buenas prácticas ambientales. 6.

Las demás necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual. 121. Las obligaciones transcritas, evidencian que el accionante no realizó sus actividades de forma autónoma e independiente, pues estas tienen correspondencia con el poder subordinante del empleador. Ello, toda vez que debía seguir permanentemente las directrices por parte de la entidad como, por ejemplo, las contenidas en el «Sistema Integrado de Gestión y Autocontrol "SIGA"» del SENA, y participar en actividades que ayudaran a la implementación de la prestación del servicio y de las buenas prácticas ambientales. 122.

A su vez, de acuerdo con la declaración de los testigos, al accionante en condición de instructor le correspondía impartir enseñanza siguiendo las guías que le entregaba el SENA, así como el programa que se asignaba para ejecutar en cada colegio. Además, el control de sus actividades era ejercido en un «99,9%»56 por la entidad. 123.

Lo anterior coincide con las labores previstas en el manual de funciones del cargo de instructor, citadas en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, según las cuales el demandante para preparar sus actividades bebía hacerlo de conformidad con los módulos de la entidad, el calendario institucional y el manual de procedimientos para la ejecución de acciones de formación. También debía evaluar a los aprendices conforme con el manual de evaluaciones. 56 Así lo afirmó el testigo Alfonso Antonio Elías Arrieta.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 124. Ahora bien, la testigo Betzy Cecilia Zapata Barranco quien laboró para la entidad como instructora, habiendo coincidido con el demandante durante los años 2010 a 2015 en el mismo programa de técnica media, afirmó que el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle, al igual que ella, debía cumplir un horario de ocho horas de lunes a viernes, y los sábados medio día, cuando no trabajaban en la jornada de la tarde dentro de semana.

Dicha franja se dividía en dos bloques, cuatro horas en uno de los colegios donde se impartía la educación técnica y otras cuatro en otro diferente. Añadió, que el SENA era el encargado de la asignación de esos horarios. 125. Al respecto, el testigo Alfonso Antonio Elías Arrieta, quien estuvo vinculado a la entidad accionada como instructor del año 2006 a 2015, señaló que, en efecto, el horario que estos tenían era de ocho horas de lunes a viernes y eventualmente debían asistir los sábados.

También manifestó que el cronograma era entregado por el SENA con la distribución de los planteles educativos. Todo lo anterior coincide con el testimonio de la señora Betzy Cecilia Zapata Barranco. 126. A su vez, a partir de las copias de los contratos de prestación de servicios que obran en el expediente, y de las declaraciones de los testigos antes referidos, se logra acreditar que el accionante prestó sus servicios para el Centro de Comercio y Servicios de la regional Atlántico del SENA.

No obstante, como estuvo vinculado en el programa de articulación con la media técnica, la prestación del servicio se realizaba en las instalaciones de los colegios que tenían convenio con el SENA. Al respecto, los testigos además afirmaron que los instructores se identificaban en el plantel educativo como parte del programa de articulación con un carné que debían portar. 127.

En relación con la dirección y control efectivo de las actividades, se destaca que el instructor realizaba sus funciones siguiendo las orientaciones emanadas por la entidad accionada y no bajo su propia dirección y manejo. 128. Sobre el particular, según lo adujeron los testigos Betzy Cecilia Zapata Barranco y Alfonso Antonio Elías Arrieta, para que el accionante pudiera llevar a cabo sus funciones de formación era necesario que se ciñera a los lineamientos y guías pedagógicas que le entregaba el SENA; de hecho, eran unos manuales de uso que ningún instructor podía modificar y que debían seguirse en orden.

También manifestaron que los líderes encargados de la articulación con la media técnica (entre estos, la señora Fabiola Elías), eran quienes recibían los informes que mensualmente debían rendir los instructores, se encargaban de ejercer control respecto al cumplimiento de las funciones y hacían el seguimiento a la ejecución de las actividades en los ambientes asignados, a través de correos electrónicos o visitas.

Ello, con el apoyo de los coordinadores académicos de los colegios o rectores, que firmaban, por ejemplo, los formatos de entrada y salida de los instructores. 129. Por otra parte, en lo referente a que el servicio personal contratado corresponda a las funciones permanentes de los empleados de planta, en el caso concreto, si bien los dos testigos en su declaración, cuando la apoderada del SENA leyó algunas de las funciones de los instructores y estos dijeron que no les constaba si se ejecutaban; lo cierto es que, revisadas las tareas leídas por la representante judicial, la Sala advierte que solo fueron algunas y no todas las que se relacionan en el manual de funciones, traído a colación en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia. Al respecto, se destaca que no se pusieron de presente funciones como: Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 3.

Las anteriores funciones, se estima que fueron propias del accionante, en tanto según el acervo probatorio, en condición de instructor, le correspondía impartir, ejecutar y evaluar la formación de los estudiantes pertenecientes a los planteles educativos en los que se ofrecía el programa de articulación con la media técnica. 131. En este orden de ideas, se concluye que no existió un desarrollo de actividades bajo la simple coordinación de la entidad, comoquiera que las funciones del demandante se ejecutaron según las órdenes del SENA, como se demostró, con la imposición de un horario; la sujeción a las directrices de coordinadores y líderes de formación; y la correspondencia de las actividades a desarrollar con las de los empleados de planta, según el manual de funciones. 132.

Al respecto, se precisa que aun cuando en la ejecución de un contrato de prestación de servicios, por su propia naturaleza, se requiere supervisión, con ocasión a la coordinación de actividades entre las partes contratantes, lo cierto es que en caso de que tal coordinación desborde los límites, sin que quede duda acerca de que las funciones se realizaron sin autonomía e independencia, se encuentra acreditada la subordinación como elemento diferenciador de la verdadera relación laboral encubierta, como ocurrió en esta oportunidad. 133.

Asimismo, se destaca que el presente caso no se enmarca dentro del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»57. 134.

En tanto, la subordinación es aquella «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»58. 135.

En conclusión, en el caso bajo análisis, dada la valoración probatoria, se considera probado el elemento de la subordinación. Lo anterior, en la medida que el accionante al desempeñar las funciones de instructor, ejecutó labores que permitían 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, proceso con radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022). 58 Ibidem.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 el desarrollo del objeto misional de la entidad, esto es, «intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país»59. 136.

A su vez, las funciones las ejercía en horarios de ocho horas diarias de lunes a viernes, previo el cronograma asignado por la entidad accionada; su lugar de trabajo eran las instalaciones de los colegios con los que el SENA adelantaba el programa de articulación con la media técnica. Y, para cumplir el objeto contractual, debía portar un carné que lo identificara como perteneciente a la entidad y parte del programa. 137.

También, se tiene que la labor desempeñada fue con carácter permanente, por más de siete años, y propia del personal de planta. Asimismo, el accionante era supervisado, más allá de la coordinación, en tanto recibía directrices por parte de la entidad, conforme se explicó en precedencia. 138. En consecuencia, al encontrarse acreditados en el caso concreto, los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, la Sala considera que, del 11 de marzo de 2010 al 30 de noviembre de 2017, la parte demandante demostró la existencia de la relación laboral con el SENA, lo que se evidenció con las pruebas documentales y testimoniales practicadas en el proceso.

Por ende, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda. - Prescripción trienal 139. En sentencia de unificación SUJ2-005-16 proferida por esta corporación el 25 de agosto de 2016, se fijó como subregla la siguiente: En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

(Se destaca) 140. Ahora en relación con el término de la no solución de continuidad en asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral encubierta, esta Sección en 59 Ley 119 de 1994, artículo 2. Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 sentencia del 9 de septiembre de 2021, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial precedente, estableció un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente.

Término que debe entenderse como un marco de referencia para la administración, el contratista y el juez de la controversia. 141. Por lo expuesto, quien pretenda el reconocimiento de una relación laboral encubierta con el Estado, y el pago de las prestaciones que de esta se deriven, deberá reclamarlo dentro del término de tres años contados a partir de la finalización del vínculo contractual60. 142.

Descendiendo al caso particular, como no existió pérdida de solución de continuidad, la prescripción comenzó a contabilizarse a partir de la terminación del vínculo contractual. Así, se precisa que como entre la terminación de la vinculación — 30 de noviembre de 2017— y la reclamación administrativa —1 de febrero de 2019— no transcurrieron más de tres años, el término de prescripción se interrumpió por un plazo igual —artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado en el Decreto 1848 de 1969—.

Esto quiere decir que como la demanda se presentó el 21 de marzo de 2019, no operó el fenómeno de prescripción frente a los derechos pretendidos. 143. Lo anterior toda vez que, si bien entre los contratos 71 del 3 de marzo de 2010 y el 0208 del 1 de febrero de 2011, hubo una interrupción de 36 días; entre el contrato 0667 del 11 de julio de 2011 y el 0323 del 9 de febrero de 2012, una interrupción de 53 días; entre el 1158 del 24 de julio de 2012 y el 0890 del 13 de febrero de 2013, una interrupción de 39 días; entre el contrato 0495 del 17 de enero de 2014 y el 0001075 del 2 de febrero de 2015, una interrupción de 42 días; entre este último y el 563 del 29 de enero de 2016, una interrupción de 39 días; y entre este último y el 0848 del 31 de enero de 2017, una interrupción de 32 días, es decir, superiores a 30 días, estas se encuentran justificadas en el periodo de vacaciones según el calendario académico, pues se dieron entre junio y julio o diciembre y enero; es decir, ocurrieron durante la terminación de los dos periodos semestrales del año escolar en las instituciones educativas.

En igual se sentido se ha pronunciado en anteriores oportunidades esta Subsección61. 144. Por consiguiente, al demandante le asiste el derecho al pago de las prestaciones laborales por los periodos ocurridos entre el 11 de marzo de 2010 y el 30 de noviembre de 2017, salvo interrupciones. - Restablecimiento del derecho 145. El accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones laborales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, como vacaciones, primas, bonificaciones y cesantías, entre otras.

Para ello, se debe tomar como base el salario de un empleado de planta, para el 60 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proceso con referencia SUJ2-005-16. 61 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 16 de mayo de 2024, proceso con radicado 63001-23-33-000-2021-00071-01 (4327-2022); del 13 de junio de 2024, proceso con radicado 63001-23- 33-000-2022-00002-01 (5856-2022); del 4 de julio de 2024, proceso con radicado 63001-23-33-000-2019-00159- 01 (2006-2021), entre otras.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 período de vinculación del 11 de marzo de 2010 al 30 de noviembre de 2017, salvo interrupciones. 146. En cuanto a la base para la liquidación de las prestaciones sociales cuyo pago se ordena, como consecuencia de la declaratoria la existencia de la relación laboral, se señala que por regla general y en virtud del principio a trabajo igual salario igual, debe corresponder al salario de un empleado de planta que desarrollara funciones de instructor por todos los periodos laborados. 147.

La parte demandada debe calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional, que corresponde a los salarios de un empleado de planta que haya desarrollado funciones de instructor en todo el periodo de vinculación, del 11 de marzo de 2010 al 30 de noviembre de 2017, salvo interrupciones. La entidad deberá cotizar al respectivo fondo pensional el porcentaje que le correspondía como empleador, teniendo en cuenta, además, su carácter imprescriptible62. 148.

A su vez, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante el tiempo que duró su vinculación y, en el evento de no haberlo hecho o existir diferencia en su contra, tendrá que pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como empleado. 149.

Se aclara que esta corporación en su jurisprudencia, frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante, ha señalado que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual»63. 150.

Sobre el particular, si bien en oportunidades anteriores esta Subsección sostuvo que por el reconocimiento de una relación laboral «no surge el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales»64; esta Sala modificó su postura para señalar que en estos asuntos el restablecimiento del derecho comporta, además, el reconocimiento y pago de la diferencia que pueda existir entre lo devengado por los empleados de planta de la entidad y los honorarios que le fueron pagados a los contratistas65. 151.

En este punto, resulta importante precisar que al accionante no se le puede dar la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de 62 Sentencia de unificación CE-SUJ-2-5 del 25 de agosto del 2016, proceso con radicación 23001233300020130026001 (0088-2015). 63 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, proceso con radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 64 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 66001-23-33-000-2013-00091-01 (0237 2014). 65 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 25 de enero de 2024, con ponencia del magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar, procesos con radicados 81001-23-39-000-2017-00008-01 (1824-2022) y 85001-23-33-000-2019-00168-01 (3781-2021).

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 dicha vinculación, esto es, los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión66, previstos en la Constitución Política y la Ley. 152.

Por otra parte, en cuanto a la devolución de aportes por concepto de salud y riesgos laborales, la Sala señala que tal condena es improcedente, toda vez que según se definió en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202167, pese a que se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta, en función de su naturaleza parafiscal, dichos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico «y no constituyen un crédito en favor del interesado».

Al respecto, en dicha providencia se determinó que «frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal» (Destacado original). 153.

En lo relacionado con la pretensión de pago de lo no recibido por concepto de dotación, se advierte que, en el caso concreto, no se acreditó que la labor ejercida por el demandante ameritara el uso de calzado o vestido alguno, solo se señaló por parte de los testigos la necesidad del uso de un carné para la identificación del contratista. 154.

Al respecto, se tiene que la Ley 11 de 1984 creó en favor de los trabajadores particulares, el derecho al suministro de vestido y calzado de labor como una prestación pagadera en especie, sin que la misma tuviera un carácter retributivo o salarial. Posteriormente, la Ley 70 de 1988, en el artículo 1, estableció tal prerrogativa en favor de los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta del nivel nacional; ello, «siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal vigente, Esta prestación se reconocerá al empleado oficial que haya cumplido más de tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora». 155.

En atención a lo expuesto, se le otorgó el derecho a los empleados públicos del orden nacional68 que percibían una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos y que hayan prestado sus servicios en un período mínimo de tres meses, al reconocimiento al calzado y vestido de labor69. Tales condiciones no las cumple el demandante, puesto que según se evidencia de los contratos que obran en el expediente, su remuneración mensual era superior a los dos SMLMV70.

Por ende, no es acreedor del derecho que reclama. 66 Consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de febrero de 2016, proceso con radicado 2012-00020-01(0316-14). M.P. Gerardo Arenas Monsalve; o la sentencia del 25 de enero de 2001, proceso con radicado 1654-2000. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 67 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, proceso con radicado 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 68 Según el Decreto 2149 de 1992, el SENA es un establecimiento público del orden nacional. 69 Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 15 de julio de 2021, proceso con radicado 66001-23-33-000-2016-00951-01(0741-14).

M.P. César Palomino Cortés. 70 Según se evidencia en los contratos de prestación de servicios que obran en el plenario, vistos en Samai, gestión en otros despachos, 08001233300020200011800, índice 22, archivo 16_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_EXPEDIENTE_08001233300020200011(.zip), documento 08001233300020200011800_T1_2, el accionante en el año 2011, percibió mensualmente $2.500.000, pág. 25; en el 2012, $2.600.000, pág. 29; en el 2013, $2.600.000, pág. 38; en el 2014, $2.010.327, pág. 41; en el 2017, $2.512.5000, pág. 53.

Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 156. Por último, en lo referente a la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones, se destaca que no hay lugar a su reconocimiento, toda vez que la obligación de pago surge con esta sentencia, en la cual se efectúa el reconocimiento de la relación laboral existente entre las partes.

Sobre el particular, se resalta que esta providencia tiene el carácter de constitutiva, razón por la que a partir de su ejecutoria es que comienzan a contabilizarse los términos para reclamar los derechos que ella genera. 3.6. Conclusión de la decisión 157. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la parte demandante acreditó la existencia de una relación laboral entre el 11 de marzo de 2010 y el 30 de noviembre de 2017, en la prestación del servicio como instructor en el Centro de Comercio y Servicios, regional del Atlántico del SENA, en el programa de media técnica.

En efecto, demostró la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación continua. 158. Por ende, se revocará la sentencia impugnada, para en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, se declarará la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará el pago de las prestaciones sociales y que se realice a la administradora de pensiones el pago de aportes a pensión por toda la relación laboral, salvo interrupciones. 3.7.

Costas 159. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario71 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 71 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 160.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 22 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los oficios 8-9302-101 No. 08-2-2019-001510 del 20 de febrero de 2019 y 8-1010 No. 08-2-2019-001701 del 25 de febrero de 2019, proferidos por el subdirector Centro de Comercio y Servicios del SENA y el director regional SENA, Atlántico, respectivamente; que negaron la declaratoria de la relación laboral.

TERCERO: DECLARAR, a título de restablecimiento del derecho, la existencia de una relación laboral entre el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle y el Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA—, durante el periodo comprendido entre el 11 de marzo de 2010 y el 30 de noviembre de 2017, sin incluir las interrupciones, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

CUARTO: CONDENAR al Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA— al pago de las prestaciones de orden legal a las cuales tiene derecho el señor Humberto Rafael Caicedo del Valle desde el 11 de marzo de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2017, sin incluir las interrupciones, para lo cual tomará como referente el salario del empleo de instructor, por el tiempo en el cual se demostró la existencia de la relación laboral.

De igual manera, también a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada, en caso de existir diferencias entre los aportes realizados por el demandante como contratista y los que efectivamente se debieron cumplir en razón de la relación laboral, que efectúe las cotizaciones al respectivo fondo de pensiones en el porcentaje que le incumbía como empleador, por el periodo comprendido en que se acreditó la relación laboral.

Por su parte, el demandante para el mismo periodo deberá acreditar las cotizaciones realizadas al mencionado sistema durante el vínculo contractual y si no las hubiese hecho, o si se verificara algún faltante, tendrá la obligación de completar o pagar según corresponda, el porcentaje que le concernía como empleado, según lo analizado en los acápites pertinentes de esta sentencia. Las sumas adeudadas que deberá cancelar la entidad condenada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación).

La fórmula que debe aplicar es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Radicación: 08001-23-33-000-2020-00118-01 (3818-2023) Demandante: Humberto Rafael Caicedo del Valle Demandado: SENA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 QUINTO: Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones.

SÉPTIMO: Sin condena en costas en segunda instancia.

OCTAVO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx