CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA TESIS: LA DECISIÓN DE RECATEGORIZAR COMO DCS EL PARQUE BARBAS BREMEN CONLLEVA OBJETIVOS DE CONSERVACIÓN POR SU NATURALEZA DE ÁREA PROTEGIDA, QUE NO PODÍAN SER DESCONOCIDOS POR LA AUTORIDAD AMBIENTAL CON EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS PARA EL DESARROLLO DE UN PROYECTO URBANÍSTICO.

ESTOS OBJETIVOS NO SOLO EMANAN DE NORMAS DE RECONOCIMIENTO DE CARÁCTER LOCAL, SINO DE RANGO SUPERIOR QUE ESTABLECEN LA PROTECCIÓN DE LA DIVERSIDAD. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO, MORALIDAD ADMINISTRATIVA, EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES Y LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la CURADURÍA URBANA NÚM. 2 DE PEREIRA1, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER2, las terceras interesadas MARÍA ISABEL y MARÍA DORA VICTORIANA MEJÍA 1 En adelante la Curaduría 2 En adelante CARDER 2 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MARULANDA, y la sociedad coadyuvante ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S. contra la sentencia de 13 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda3, que amparó los derechos colectivos invocados en la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana LUZ ELENA AGUDELO SÁNCHEZ, en su calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984, presentó demanda ante el Tribunal contra la CARDER y el MUNICIPIO DE PEREIRA5, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y a los derechos de los consumidores y usuarios. 3 En adelante el Tribunal. 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 En adelante, el Municipio. 3 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Adujo que la Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira adelantó acciones preventivas dentro del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen6 del Municipio de Pereira, con ocasión de la ejecución de un proyecto denominado Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, el cual consta de 35 lotes de 1.500 metros cuadrados, ubicado en la vereda Tribunas.

Manifestó que dicho proyecto contó con la autorización de la CARDER para vertimientos de aguas residuales, ocupación de cauce, disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, y demarcación de zonas de retiro o fajas protectoras de corrientes hídricas, a favor de MARÍA ISABEL MEJÍA MARULANDA. Sostuvo que la autoridad ambiental, al otorgar los mencionados permisos: i) contrarió el uso del suelo de un área protegida; ii) no contó con la inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos de Áreas Públicas; iii) desconoció que la titular de los permisos ambientales conocía de las limitaciones de uso del suelo por haberse desempeñado como Consejera Directiva de la CARDER; iv) ignoró 6 En adelante el DCS Barbas Bremen. 4 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no se cuenta con la disponibilidad del servicio de acueducto para las viviendas que se pretenden construir; y v) desconoció sus propios actos, es decir, los acuerdos 017 de 2011, -modificado por el Acuerdo 033 de 2011-, por el que se recategoriza el Parque Barbas Bremen, y 10 de 2015, por el que se adopta el Plan de Manejo Ambiental del DCS Barbas Bremen, así como también las resoluciones 1796 de 2009 y 1723 de 2017 por las cuales se adoptan y actualizan las determinantes ambientales.

Argumentó que la ejecución del proyecto implica consecuencias negativas para el manejo y administración del DCS Barbas Bremen, pues afecta el cumplimiento de los objetivos de conservación que tiene esta área protegida, relacionados con el adecuado suministro de agua en calidad y cantidad para las poblaciones ubicadas en su área de influencia directa, como es el caso de los corregimientos de Tribunas y El Manzano. A juicio de la demandante, la intervención urbanística en el área protegida DCS Barbas Bremen afecta los derechos colectivos invocados porque sus ecosistemas están representados principalmente por el bosque natural y las especies animales y vegetales, tales como 209 especies de aves, 74 especies de plantas, familias de mamíferos de importancia y el bosque sub andino muy húmedo de la cordillera central. 5 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.

Pretensiones La parte actora solicitó: “[…] 1. Sírvanse señores Magistrados declarar amenazados y vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, por la expedición de los permisos ambientales por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CADER- para el proyecto Condominio Campestre Los Pinos Santa Helena, que se pretende desarrollar en predios ubicados en el sector Luganeta, vereda Tribunas o el Manzano del municipio de Pereira que, a su vez, se encuentran ubicados al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen y las omisiones del municipio de Pereira, que no se pronunció sobre la solicitud de revocatoria directa de las licencias urbanísticas para el proyecto, a pesar de evidenciar que contraría normas de superior jerarquía. 2.

Sírvanse señores Magistrados declarar que la responsable de la amenaza y afectación de los mencionados derechos colectivos es la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, por las acciones y omisiones en que incurrió en la expedición de las resoluciones 1909 del 21 de julio de 2015 y 008 del 9 de enero de 2019, por medio de las cuales se otorgan y prorrogan los permisos ambientales para el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos Santa Helena al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen y el municipio de Pereira, por no adelantar las actuaciones que en el marco de sus competencias correspondían para evitar que continúe la ejecución de un proyecto cuyas licencias urbanísticas contrarían normas ambientales y agrarias. 3.

Sírvanse señores Magistrados ordenar que, en consecuencia, de las anteriores declaraciones, se ordene la no ejecución de las obras autorizadas del proyecto Condominio Campestre Los Pinos Santa Helena al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen […]”. 6 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Actuación procesal en primera instancia I.4.1.- Admisión de la demanda.

Mediante proveído de 6 de mayo de 20217, el Tribunal admitió la demanda y ordenó notificar a María Isabel y María Doras Victoriana Mejía Marulanda, al Curador Urbano núm. 2 de Pereira y al representante legal del Acueducto Tribunas Córcega ESP, en calidad de terceros interesados en las resultas del proceso. En la misma fecha corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

I.4.2. Medidas Cautelares: En auto de 27 de mayo de 20218, el Tribunal y decretó las siguientes medidas cautelares: (i) ordenó la suspensión inmediata de las obras al interior del DCS Barbas Bremen, hasta tanto se profiera la decisión de fondo dentro del presente medio de control. (ii) ordenó al Municipio que garantice la suspensión de las actividades o trabajos dentro de los predios objeto de la medida, identificados con las matrículas inmobiliarias 290-74165 y 290- 161609, de que trata la licencia urbanística 004467 de 16 de octubre de 2015, así como ejercer control y vigilancia para evitar su 7 Ver expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 3. 8 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 15. 7 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuidad hasta tanto se profiera sentencia definitiva que ponga fin al presente proceso.

Contra la anterior decisión, las terceras interesadas en las resultas del proceso interpusieron recurso de apelación, que fue decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través del proveído de 11 de noviembre de 2021, en el sentido de confirmar la medida preventiva. I.5. Defensa9 I.5.1. La CARDER propuso las excepciones que denominó “ausencia de vulneración a los derechos colectivos invocados atribuible a la CARDER”, “indebida escogencia de la acción y/o medio de control para cuestionar la legalidad de las resoluciones núms. 1909 de 21 de julio de 2015 y 008 de 9 de enero de 2019”, e “inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba”.

Adujo que la declaratoria como área protegida del DCS Barbas Bremen, así como sus planes de manejo no eran situaciones claras para el momento en el que las señoras María Isabel y María Victoriana Mejía Marulanda elevaron la solicitud de otorgamiento de los permisos. 9 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 50. 8 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que una vez iniciado el procedimiento administrativo tendiente al otorgamiento de los permisos de vertimientos, ocupación de cauce, disposición final de escombros, material sobrante de descapote y excavación y demarcación zonas de retiro o fajas protectoras de corrientes hídricas, en el predio en cuestión, se llevó a cabo visita técnica, en virtud de la cual se expidió el concepto técnico núm. 1552 de 16 de julio de 2015, en el que se concluyó que: “[…] según las características del proyecto, obras o actividad y del área en que se adelantará, no se prevé que con la ejecución del mismo se pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje […]”, y que dio lugar a que se expidiera la Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015, por medio de la cual estableció que era viable otorgar los permisos y/o autorizaciones solicitados, sujeto al cumplimiento de las condiciones que se anotaron en la parte resolutiva de los actos.

Agregó que el procedimiento adelantado en la CURADURÍA también permitió corroborar que para el momento en el cual se inició el proceso de licenciamiento del proyecto Condominio Los Pinos – Santa Helena, se permitía el uso del suelo para la ejecución de dicha actividad, aunado a que las matrículas inmobiliarias de los respectivos predios no tenían afectaciones y/o anotaciones que dieran cuenta de la declaratoria como área protegida. 9 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que si la inconformidad de la parte actora se dirige contra sus actos administrativos debe entonces acudir a los mecanismos de revocatoria directa o al medio de control de nulidad.

Manifestó que la demandante no cumplió con la carga probatoria que demostrara la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda. I.5.2. Las señoras María Isabel y María Dora Victoriana Mejía Marulanda arguyeron que el proyecto objeto de censura se desarrolla en un terreno cuyo uso del suelo estaba permitido para la fecha de radicación de los permisos ambientales y urbanísticos concedidos, teniendo en cuenta que el plan de ordenamiento territorial -POT del MUNICIPIO determinó el corredor aledaño a la Autopista del Café en la vía que de Pereira conduce a Armenia como suelo suburbano tipo B. Manifestaron que para dicha fecha no habían sido publicados los acuerdos de la CARDER que reclasificaban la zona como suelo de protección, como tampoco habían sido anotados en el certificado de tradición de los inmuebles afectados, razón por la cual tales disposiciones son inoponibles a terceros.

Adujeron que el proyecto no atenta contra el equilibrio ecológico ni el aprovechamiento racional de los recursos naturales, sino que, por 10 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el contrario, reemplaza una actividad ganadera en una extensión aproximada de 12.5 hectáreas que, en términos ambientales, es más nociva para el medio ambiental, además de que también prevé otras ventajas como la no tala de árboles, demarcación y protección de suelos, áreas de cesión en extensión de 3.2 hectáreas, ocupación de las viviendas proyectadas en un máximo del 30% del predio útil con tratamiento de sus aguas residuales domésticas y caudal de consumo de agua estimado en 1,05 lt/sg para la totalidad del proyecto.

Señalaron que los permisos y licencia ambiental fueron otorgados una vez cumplidos los correspondientes requisitos legales, para lo cual se contó con: i) certificación de la Asociación de Suscriptores de la Empresa de Servicios Públicos Tribunas Córcega E.S.P. expedida el 13 de febrero de 2018, en la que consta disponibilidad del servicio de acueducto para 35 unidades de vivienda para el proyecto Condominio Los Pinos –Santa Elena; ii) permiso de vertimiento de aguas residuales domésticas, aprobación de diseños de sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas, permiso de ocupación de cauce, autorización disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, aprobación de demarcación de suelos (Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015 de la CARDER); y iii) licencia urbanística y sus prórrogas, en la modalidad de subdivisión y parcelación en los predios Santa Helena -Los Pinos, otorgada por la CURADURÍA. 11 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicaron que teniendo en cuenta que la CARDER efectuó visitas al predio los días 19 de septiembre de 2016 y 9 de junio de 2017, en virtud de las cuales expidió los conceptos técnicos 2326 y 1361 en los que recomendó “[…] solicitar de manera inmediata prórroga de la resolución 1909 del 21/07/2015, antes de su vencimiento, según los requisitos de la guía del usuario […]”, el día 13 de junio de 2017 solicitaron la prórroga de la Resolución núm. 1909 de 2015, la cual fue denegada mediante la Resolución núm. 566 de 17 de abril de 2018, por lo que interpusieron recurso de reposición que fue decidido por la CARDER a través de la Resolución núm. 0008 de 9 de enero de 2019, en el sentido de reponer su decisión y, en consecuencia, otorgar los permisos ambientales necesarios para la ejecución del proyecto urbanístico.

Explicaron que para adoptar la decisión se reconoció que, en efecto, el permiso fue expedido antes de la publicación en el Diario Oficial del plan de manejo del DCS y, a la fecha, no se había registrado la limitación correspondiente en la matricula inmobiliaria del predio. Propusieron los siguientes excepciones: “el uso de suelo vigente para la época de concesión de los recursos sí permitía el desarrollo del proyecto”, “inoponibilidad del acto expedido por la CARDER a la fecha de radicación de las licencias y permisos”, “inexistencia de la vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados”, “disponibilidad del servicio de acueducto y aseo para 35 unidades de 12 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vivienda” y “habérsele dado a la demanda un trámite diferente al que corresponde”, la cual es sustentada en que lo cuestionado por las actores son los permisos y licencias ambientales frente a los cuales es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

I.5.3. La Empresa de Servicios Públicos de Tribunas Córcega E.S.P solicitó ser desvinculada del proceso, teniendo en cuenta que los permisos cuestionados fueron otorgados por la CARDER, aunado a que no se aportan elementos probatorios que permitan establecer, más allá de toda duda, la verdadera afectación de una zona protegida. Aseveró que la problemática planteada por la actora refleja un conflicto entre el derecho a la propiedad y el interés general, pues de una parte existen unos derechos adquiridos en cabeza de los propietarios, y de otra, subyace la protección de los derechos al medio ambiente, sumado a que la zona de controversia ha sido objeto de varias modificaciones en su régimen jurídico que requiere de la intervención de varias autoridades.

Expresó que está revisando el aforo de la cuenca del río Barbas, con el fin de lograr la modificación de la decisión que declaró su agotamiento. 13 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.4.

El Municipio propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que sustentó en el hecho de que no es el llamado a responder por los hechos de la demanda, por cuanto no ha omitido el cumplimiento de sus deberes legales y el asunto controvertido está relacionado con procedimientos ambientales que no son de su competencia, como lo son los permisos ambientales y las licencias urbanísticas.

I.5.5. La Curaduría señaló que las prórrogas y revalidación del acto administrativo que licenció el proyecto, se otorgó dando cumplimiento a los requisitos de ley. Agregó que, si la CARDER otorga los respectivos permisos ambientales, no puede cuestionar estas decisiones que en virtud de lo dispuesto en el artículo 10° de la Ley 388 de 18 de julio de 199710 constituyen normas de superior jerarquía. I.6.

Pacto de cumplimiento El 25 de agosto de 2021 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por ausencia de formulación de proyecto de pacto de cumplimiento11. 10 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 11 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 41. 14 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 13 de enero de 202212, el Tribunal resolvió: “[…]

1. DECLÁRANSE NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES propuestas por las entidades demandadas, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este fallo.

2. DECLÁRANSE VULNERADOS LOS DERECHOS COLECTIVOS al goce de un ambiente sano; a la moralidad administrativa; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, (SIC) a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER por las acciones y omisiones en que incurrió en la expedición de las licencias ambientales y su prórrogas para el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen; y al municipio de Pereira, por no adelantar las actuaciones que en el marco de sus competencias correspondían para evitar que continúe la ejecución de un proyecto cuyas licencias urbanísticas contrarían normas ambientales y agrarias.

3. ORDENÁSE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS (…) para lo cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, el Municipio de Pereira y las señoras Mejía Marulanda deberán efectuar las siguientes actuaciones: 3.1. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER deberá revisar, de forma inmediata, todas las licencias ambientales concedidas, así como sus respectivas prórrogas, en relación con el proyecto “Condominio Campestre Los Pinos – Santa Elena”, teniendo en cuenta el Acuerdo 017 de junio 17 de 2011, modificado por el Acuerdo 033 de 2015 por el que se recategoriza el Parque Barbas Bremen y el Acuerdo 010 de 2015, por el cual se adopta el Plan de Manejo del Distrito de Conservación de Suelos Barbas – Bremen, así como el abastecimiento de las fuentes hídricas para el sector, con el fin de iniciar los trámites administrativos, gestiones o recursos administrativos o judiciales en lo concerniente a las prórrogas de las licencias ambientales otorgadas a pesar de los conceptos técnicos negativos y, en 12 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 73. 15 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, velar por preservar y proteger el DCS Barbas – Bremen, delimitando el área de protección y respetando los usos del suelo permitidos por el Plan de Manejo. 3.1.1 Dar cumplimiento al artículo 2.2.2.1.3.11 del Decreto 1076 de 2015, en relación con la Resolución No. 1796 de 2009, los Acuerdos 017 de 2011, Acuerdo 033 de 2015, Acuerdo 010 de 2015 y la Resolución No. 1723 de 2017, en caso de que no lo hubiere hecho, e inscribir en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de este Distrito las afectaciones ambientales que correspondan a los predios objeto identificados con las matrículas inmobiliarias 290-74165 y 290-161609. 3.2.

El Municipio de Pereira deberá iniciar de forma inmediata las actuaciones administrativas correspondientes con relación a la revocatoria de licencias urbanísticas, sin el lleno de requisitos e infracciones en que se ha incurrido con la expedición de las licencias y sus prórrogas relacionadas con el proyecto “Condominio Campestre Los Pinos – Santa Elena”.13 3.2.1 A través de la dependencia competente, deberá garantizar la suspensión de las actividades o trabajos dentro de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 290-74165 y 290- 161609, de que trata la licencia urbanística 004467 del 16 de octubre de 2015, ejercer control y vigilancia para evitar su continuidad hasta tanto se culminen las actuaciones administrativas de las licencias ambientales por parte de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER y las licencias urbanísticas por parte del ente territorial. 3.3 Las señoras María Isabel Mejía Marulanda y María Dora Victoriana Mejía Marulanda no podrán adelantar trabajos en ejecución del Proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, ubicado al interior del área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen, en ejecución de la licencia urbanística otorgada, hasta tanto no se resuelvan las actuaciones administrativas y judiciales por parte del municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en relación con lo ordenado en los numerales anteriores. 4.

Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la demandante o quien haga sus veces en calidad de Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, un delegado del municipio de Pereira y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, el Procurador Judicial No. 37 en Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira y esta corporación judicial, de conformidad con lo considerado en esta sentencia. 5.

Sin costas en esta instancia […]” 13 Numeral corregido mediante proveído de 3 de febrero de 2022. 16 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de las excepciones denominadas “habérsele dado a la demanda un trámite diferente al que corresponde e “indebida escogencia de la acción y/o medio de control”, indicó que de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, si bien al juez popular no le está permitido decretar la anulación de los actos administrativos, dicha imposibilidad no le resta efectividad a la acción popular, pues en todo caso tiene a su alcance la facultad de dictar todas las órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes para proteger el derecho colectivo, razón por la cual declaró no probadas las aludidas excepciones.

De la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el MUNICIPIO, afirmó que en el presente caso se encuentra acreditada la legitimación en la causa, en el aspecto formal, dado que la parte accionante imputa la responsabilidad al ente territorial por no resolver la solicitud de revocatoria directa de las licencias urbanísticas el proyecto cuestionado.

Tras referirse al alcance de los derechos colectivos invocados en la demanda y de los antecedentes normativos del DCS Barbas Bremen, destacó que desde el año 2006 la CARDER creó el Parque Regional Natural Barbas – Bremen y en el año 2009 adoptó las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial de los municipios correspondiente al Departamento de Risaralda, dentro de 17 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cuales se encuentran los corredores viales suburbanos, -figura bajo la cual se dio la parcelación que ahora es objeto de estudio-; posteriormente, a través del Acuerdo núm. 017 de junio 17 de 2011, modificado por el Acuerdo núm. 033 del mismo año, el Consejo Directivo de la CARDER recategorizó la denominación de Parque Regional Natural a área protegida del SINAP Distrito de Conservación de Suelos Barbas – Bremen, y con Acuerdo núm. 010 de 6 de julio de 2015, adoptó su Plan de Manejo.

Anotó que el mencionado Acuerdo núm. 010 de 2015 se publicó en el Diario Oficial el día 28 de agosto de 2015, esto es, después de haberse otorgado los permisos ambientales a las señoras María Isabel y María Dora Victoriana Mejía Marulanda, en calidad de propietarias del predio denominado Los Pinos - Santa Helena; sin embargo, tal circunstancia no convierte en inoponible el referido acto, dado que no es posible reconocer los derechos adquiridos si se demuestra que a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble, el propietario, poseedor o tenedor conocía la afectación de reserva.

Manifestó que, siendo ello así y habiéndose demostrado que las propietarias conocían las limitaciones de los predios antes de la publicación del Acuerdo 010 de 6 de julio de 201514 y, por ende, antes 14 Publicado el 28 de agosto del mismo año. 18 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la solicitud del permiso ambiental y la licencia de parcelación, no era posible aplicar la figura de derechos adquiridos por falta de publicidad del acto administrativo.

En relación con los usos del suelo permitidos en el DCS Barbas Bremen, destacó que, de acuerdo con el plan de manejo ambiental, se permiten los siguientes: -Principales: Cultivos permanentes, semipermanentes y ganadería. -Compatibles: Forestal productor. -Condicionados: Vivienda rural no nucleada con posibilidad de servicio de alojamiento.

Agregó que de acuerdo con los usos del suelo permitidos en el DCS, se colige que el sector en el cual se encuentra ubicado el predio Los Pinos - Santa Elena pertenece a la categoría de zona uso sostenible y sector normativo subzonas para el desarrollo y, por tanto, el proyecto urbanístico que consta de 35 lotes de mínimo 1.500 metros cuadrados para viviendas unifamiliares en orden discontinuo con sus respectivas zonas verdes, área de protección y vías de acceso, no cumple con los usos permitidos en la zona.

En cuanto al abastecimiento de la fuente hídrica en el sector Barbas – Bremen, el a quo mencionó que si bien la Asociación de Suscriptores de la Empresa de Servicios Públicos Tribunas Córcega 19 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESP, a través de certificación de 2 de marzo de 2007, avaló la disponibilidad de servicio de acueducto y aseo, lo cierto es que la Comisión Conjunta (CRQ y CARDER) expidió el Acuerdo núm. 007 de 2009 para la ordenación y manejo de la cuenca del río La Vieja, dentro del cual declararon el agotamiento de la fuente hídrica de los ríos Barbas y Castillal, acto cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada, toda vez que no se ha proferido sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cual se encuentra demandado el mencionado Acuerdo15.

Agregó que, en razón de lo anterior, “[…] no hay prueba que determine o valide el suministro constante de agua para los habitantes de la zona y para suplir las necesidades de las 35 viviendas que se pretenden construir con el proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Elena […]”. Advirtió que, en el presente caso, se encuentra acreditada la vulneración el derecho colectivo a un ambiente sano, con ocasión de la autorización de actividades que no están permitidas en el área protegida del CS Barbas Bremen.

Asimismo, halló probada la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que pese a la recategorización 15 Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, bajo el radicado No. 66001333300620180014800 20 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarada y posteriormente publicada en el Diario Oficial, la CARDER, a través de a través de Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015, otorgó permiso de vertimientos, ocupación de cauce y autorización para disposición final de escombros, para el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos - Santa Helena, y concedió prorrogas de los mismos a través de las resoluciones núms. 0008 de 9 de enero de 2019, 767 de 19 de junio de 2020 y 213 de 20 de marzo de 2021, desconociendo no solo los acuerdos núms. 017 y 033 de 2011, sino también el memorando núm. 175 del 17 de octubre de 2017 expedido por la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la CARDER, así como el concepto técnico núm. 03490 de 18 de noviembre de 2017, a través del cual los profesionales adscritos a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de dicha autoridad declararon la inviabilidad de otorgar la prórroga de la Resolución CARDER núm. 1909 de 21 de julio de 2015.

Puntualizó que la moralidad administrativa también fue vulnerada por el MUNICIPIO, toda vez que vigiló la actuación de la CURADURÍA únicamente cuando recibió el requerimiento realizado por la accionante, desconociendo sus obligaciones administrativas. Señaló que también resultó vulnerado el derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, por cuanto el desarrollo del proyecto urbanístico estaría afectando los ecosistemas y especies animales que habitan allí, así como llevando al límite los recursos 21 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hídricos y su conservación por haberse otorgado permisos ambientales y licencias urbanísticas sin sujeción a los requisitos legales y a las normas de carácter ambiental que protegen la zona.

En relación con el reconocimiento de costas, advirtió que en el proceso no se acreditaron expensas, por cuanto el material probatorio allegado fue documental y testimonial y no implicó erogación o gastos adicionales; así como tampoco se causaron agencias en derecho, debido a que la parte favorecida con la sentencia es un funcionario público que presentó la acción en uso de sus funciones constitucionales y legales.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. La CARDER16 efectuó un recuento del procedimiento desarrollado para la expedición de las licencias solicitadas por las señoras María Isabel y María Dora Victoriana Mejía Marulanda y destacó que el otorgamiento de la licencia urbanística por parte de la Curaduría, llevó a la conclusión de que el proyecto urbanístico “Los Pinos – Santa Helena” cumplía con el uso del suelo, esto es, estaba permitido por la norma urbanística vigente contenida en el Acuerdo 23 de 2006 que modificó el Acuerdo 18 de 2000 del Concejo Municipal de Pereira, el cual, en la zona de ubicación del proyecto, 16 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 77.

La CARDER presentó dos recursos de apelación a través de los apoderados Cristian Camilo Gartner y Francisco Antonio Perea Velásquez. Sin embargo, es a este último a quien se concedió el recurso interpuesto y se reconoció personería a través de proveído de 24 de febrero de 2022, por lo que será su recurso el que se acogerá por la Sala. 22 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estableció un corredor suburbano tipo B con unos usos de suelo para condominios.

Señaló que los Acuerdos 17 de 2011, por el que se recategoriza el Parque Barbas Bremen, y 10 de 2015, por el que se adopta el plan de manejo ambiental del DCS Barbas Bremen, no se habían publicado en la gaceta oficial al momento de la radicación de la solicitud de expedición de la licencia y, por tanto, no eran oponibles a las solicitantes, además de que tampoco habían sido incorporados en el POT, ni se habían registrado dichas novedades en el registro o folio de matrícula del predio de ejecución del proyecto.

Se refirió a los derechos adquiridos de terceros con ocasión de la falta de publicación de los actos administrativos y trajo a colación la sentencia de 5 de noviembre de 201317, en la que el Consejo de Estado se ocupó de la problemática de licencias de urbanismo en los cerros orientales del distrito capital y determinó que debían respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo. 17 Número de radicación 25000-23-25-000-2005-00662-03.

C.p. María Claudia Rojas Lasso. 23 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, acogiendo el concepto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, decidió prorrogar el licenciamiento otorgado a través de la Resolución 1909 de 21 de julio de 2015, toda vez que la limitación ambiental sólo era oponible a terceros a partir de su inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

Expresó que aun cuando el Concepto Técnico 3490 de 16 de noviembre de 2017 indicó que la declaratoria como área protegida del DCS Barbas Bremen, se hizo desde el año 2006, y que sus planes de manejo fueron aprobados el primero en el año 2011 y el segundo en el 2015, lo cierto es que dicha situación no se encontraba claramente acreditada al momento en que las señoras María Isabel y María Victoriana Mejía Marulanda elevaron la solicitud de otorgamiento de los permisos.

Señaló que la actividad que en la actualidad se desarrolla en el predio es la relacionada con la explotación ganadera que genera un impacto mayor al medio ambiente, razón por la que “la reconversión de la actividad para en su lugar llevar a cabo el desarrollo del proyecto urbanístico, representaría una ventaja en la mitigación del daño sobre el medio ambiente”. 24 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2.

La apoderada de las señoras María Isabel y María Dora Victoriana Mejía Marulanda18, manifestó que el Tribunal erró al deducir que no era procedente la protección de los derechos adquiridos porque las propietarias conocieran las limitaciones de los predios antes de la publicación del Acuerdo 010 de 6 de julio de 2015, por el cual se adopta el plan de manejo del DCS Barbas Bremen, pues tal conocimiento no se puede inferir de una manifestación de impedimento para votar la aprobación del mencionado acuerdo, la cual tuvo lugar después de radicada la solicitud del permiso ambiental.

Agregó que “El tema del conocimiento previo del asunto está desprovisto de pruebas dentro del proceso, más allá de aquellas decretadas de oficio que dan cuenta de las fechas en las cuales la señora Mejía actuó como delegada del Presidente ante la Carder y de las fechas de reunión para la votación del acuerdo, pero de esto no se puede inferir, como lo hace el a quo, que la vinculada conocía de antemano la limitación de su predio, sobre el cual, además, no pesaba ningún gravamen en el certificado de tradición”.

Sostuvo que quedó demostrado dentro del expediente administrativo que la CURADURÍA emitió el concepto de norma urbanística núm. 004458 de 12 de junio de 2015, en el que se identificaron los usos 18 Ver expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 78. 25 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del suelo para los predios Santa Helena y Los Pinos como de desarrollo urbano, con antelación tanto a la radicación del permiso, como a la fecha de votación del Acuerdo 10 de 2015.

Indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta la normativa existente en el POT vigente para la época, el cual delimitaba el área en cuestión como suelo suburbano, según se aprecia en el artículo 483 del Acuerdo 18 de 2000, cuyo tenor preceptúa: “Artículo 483. Adopción de normas en suelo rural de categoría suburbana. Adoptase para el municipio de Pereira como normas de parcelación y/o subdivisión de lote y construcción para cada una de las zonas en suelo definido como rural en la categoría suburbana, las contenidas en el siguiente cuadro, de acuerdo con el plano No 27 denominado “DENSIDADES POBLACIONALES DEL SUELO RURAL” Densidad Altura máxima Frente mínimo lote Cerramientos Índice de ocupación max.

Índice de construcción max. Lote mínimo para parcelación y/o subdivisión Condominio: 4 viv/ ha bruta Parcelación 4 viv/ ha bruta Vivienda: 2 pisos y altillo. Otros usos 15 metros Cualquier uso 25 metros 4 HA Condominio 30% AN Parcelación 30% AN Comercio, servicios industria 50 AN Condominio 30% Parcelación 30% Vivienda independiente 2.000 m2 Equipamiento colectivo 10.000 m2 Ind liviana 2.000 m2 Servicios 2.000 m2 Condominio 10.000 m2 Lote dentro de condominio 1500 m2 […]”.

Mencionó que el plano núm. 28 de zonificación y usos del suelo rural señala con una franja de color amarillo el corredor suburbano tipo B para predios colindantes a ambos lados de la vía Pereira - Armenia por la Autopista del Café, y que el componente general del POT no 26 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previó restricción para el uso señalado en las franjas de terreno en la cual se desarrollaría el proyecto Santa Helena de Los Pinos. Afirmó que las normas vigentes al momento de la radicación del permiso ambiental son las que resultan aplicables, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, según el cual el solicitante tendrá derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud.

A su juicio, el Tribunal no valoró el dictamen pericial que aportó al proceso, rendido por el ingeniero forestal Nelson Villota, que concluyó que el desarrollo del proyecto no suponía la vulneración del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano y que, por el contrario, esta actividad resultaba más benéfica para este propósito, que la actividad ganadera que se desarrolla en el predio.

Argumentó que de haberse valorado adecuadamente el dictamen se habría llegado al entendimiento de que no se configura la vulneración de derechos colectivos, debido a que el impacto en el medio ambiente ya existía antes del proyecto, pues “quedó demostrado que el suelo en el cual se pretende desarrollar el proyecto se encuentra impactado actualmente y que el desarrollo del proyecto urbanístico no sería la primera y ni la más dañina intervención antrópica” y, además, “en la 27 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona existen otros proyectos de similares condiciones y otras actividades que igualmente, impactan en el medio ambiente, pero ese impacto es menor y con efectos menos nocivos para el medio ambiente que el uso existente, por ende, no se están vulnerando los derechos e intereses colectivos en los términos señalados en la sentencia”.

III.3. La sociedad ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S.19, coadyuvante de las terceras interesadas, manifestó que el Tribunal debió declarar probada la excepción de “indebida escogencia de la acción o medio de control”, teniendo en cuenta que el problema jurídico planteado por la accionante estuvo encaminado a estudiar la legalidad de actos administrativos que autorizaron el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, cuestión para la cual no está prevista la acción popular, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunado a que las consideraciones de la sentencia recurrida se centraron en “estudiar la legalidad y aplicación de las presuntas normas ambientales que la demandante consideró transgredidas”.

Precisó que al momento de radicar la solicitud de permisos ambientales y licencia urbanística para el proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, estaba vigente el Acuerdo 18 19 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 78. 28 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2.000, modificado por el Acuerdo 23 de 2006 del Concejo Municipal de Pereira, correspondiente al POT, norma urbanística que permitía un uso de suelo suburbano tipo B sobre una porción del terreno correspondiente a aquella que colindaba con la vía Autopista del Café. Adujo que a la licencia ambiental le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.1.2 del Decreto 1077 de 2015, según el cual el solicitante tiene derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma.

Sostuvo que los permisos ambientales para el desarrollo del proyecto se basaron en el Concepto Técnico emitido por los profesionales de la Subdirección de Gestión Ambiental de la CARDER, acatando todas las formalidades y técnicas. Manifestó que no se ha demostrado que los actos por medio de los cuales se efectuó la declaración como Parque Regional, la recategorización como DCS, y la adopción del Plan de Manejo fueran exigibles y oponibles al momento de solicitar los permisos ambientales. 29 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que es infundada la conclusión a la que llega el fallo impugnado sobre el conocimiento previo que pudo tener la señora María Isabel Mejía Marulanda de las restricciones que pesaban sobre el predio de su propiedad, pues para la fecha en la que se reunió el Consejo Directivo Extraordinario, del cual aquella hacia parte, para discutir la adopción del Plan de Manejo del DCS Barbas Bremen, ya había radicado la solicitud de los permisos ambientales, los cuales fueron concedidos el 21 de julio de 2015 “cuando la propietaria Mejía Marulanda ya se había enterado de la actualización del proyecto”.

Precisó que, frente a ello, resulta evidente que el proceso de aprobación o concesión de los permisos no son actuaciones atribuibles a la señora Mejía Marulanda, quien, en todo caso, se manifestó impedida en la reunión del Consejo Directivo que pretendía discutir la recategorización de la zona, como era su deber ético y legal, debido a que se encontraba tramitando los permisos ambientales sobre un predio localizado en dicha zona, y que: “[…] por lo tanto, no se le puede atribuir la teoría del «conocimiento de la afectación por parte del usuario», bajo el entendido que para el momento en que la CARDER concedió el permiso, ya se había discutido el Acuerdo que adoptaba el Plan de Manejo, pues lo que en realidad debe ser objeto de análisis es si para el momento en que la usuaria radicó la solicitud de estos permisos, tenía o no conocimiento de la afectación, lo cual claramente era físicamente imposible”. 30 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que el Tribunal no tuvo en cuenta que desde el 12 de junio de 2015 se había obtenido el Concepto de Norma Urbanística núm. 004458 por parte de la CURADURÍA, en el que se identificaban los usos del suelo del predio que se esperaba intervenir con el proyecto urbanístico, lo que evidencia que todos los trámites para la obtención de los permisos ambientales y la licencia urbanística fueron efectuados por las señora Mejía Marulanda, incluso antes de que fuera citada la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de la Corporación. Indicó que la delimitación o reserva que en los Acuerdos del Consejo Directivo de las corporaciones autónomas regionales, no resulta oponible a terceros, en este caso las propietarias de los inmuebles, sino a partir de su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados.

A su juicio, el Tribunal no valoró adecuadamente el dictamen pericial allegado al proceso, del cual se podía establecer que: i) los predios objeto de controversia ya habían sido intervenidos con la iniciación de las correspondientes obras civiles y, por tanto, han perdido su condición de relevancia ecosistémica; ii) la zona en cuestión permite desarrollos habitacionales no nucleados con restricciones en la densidad de ocupación bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida; y iii) el proyecto urbanístico no tiene ningún tipo de impacto negativo sobre especies vegetales, por 31 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto está proyectada para el área que tradicionalmente ha sido destinada para ganadería de tipo extensivo.

Arguyó que en el caso sub lite no está acreditada la vulneración de los derechos amparados en la sentencia de primera instancia porque los permisos otorgados para el desarrollo del proyecto se ajustaron a la normativa ambiental vigente y los Acuerdos examinados por el a quo no eran oponibles a terceros. III.4. La CURADURÍA20 sostuvo que era necesario vincular al proceso al anterior Curador Urbano que expidió las licencias urbanísticas para la construcción del proyecto en discusión, so pena de desconocer el derecho al debido proceso.

Arguyó que el actual Curador fue el encargado de adelantar el trámite de prórroga de las licencias urbanísticas, para lo cual observó los artículos 2.2.6.1.1.1 y 2.2.6.1.2.4.1 del Decreto 1077 de 2015, que prevén como requisitos de dicho trámite: i) la solicitud dentro de los treinta (30) días calendario anteriores al vencimiento de la respectiva licencia; y ii) la certificación del urbanizador o constructor de la obra.

Afirmó que, adicionalmente, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1019 y 1077 de 2021, con los cuales autorizó prorrogar por 20 Índice: 77, Página 6. 32 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda vez aquellos proyectos que contaran con prórrogas al momento de expedición de la norma y, asimismo, revalidar licencias que hubiesen perdido su vigencia por vencimiento del plazo o de sus prórrogas.

Adujo que, siendo ello así, el actual Curador no tenía opción diferente a otorgar las prórrogas y la revalidación de la licencia principal otorgada por el anterior Curador. Destacó que el Curador que otorgó la licencia lo hizo conforme al régimen normativo vigente, dado que para ese momento no se habían aprobado los planes de manejo del DCS Barbas Bremen ni se había inscrito la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria, por lo que, para todos los efectos legales, al momento de la expedición de las prórrogas y revalidación, el Curador vinculado al proceso se encontraba frente a una situación jurídica consolidada.

IV.5. La señora COTTY MORALES CAAMAÑO, en calidad de coadyuvante de la parte actora, interpuso recurso de apelación en forma adhesiva21, en el que solicitó que se modificara la sentencia apelada en relación con la condena en costas, para lo cual adujo que la decisión del Tribunal de no condenar en costas en primera instancia desconoce la labor social y el tiempo que invirtió junto con 21 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índices 91 y 92. 33 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el del actor, aunado a que no estuvo debidamente sustentada, pues la Ley 472 establece el derecho al reconocimiento de expensas, gastos y agencias en derecho.

Manifestó que el reconocimiento de los gastos en que incurre la parte actora y su coadyuvante al promover este tipo de acciones, además de que constituye un incentivo para la ciudadanía, protege el derecho fundamental al salario mínimo, teniendo en cuenta que no existe “un piso de protección social a los intervinientes que promocionan las acciones sociales”.

Por lo anterior, solicitó: “[…] se resuelva el recurso de reposición, reformando el ordinal que tasa las costas de la sentencia, por agencias en derecho y las proporciones correspondientes y se requiera que se argumente en qué proporciones serán distribuidas, en cuántos salarios mínimos a cada quién (a la accionante, a los coadyuvantes, con y sin apoderado judicial) y con explicación de las razones para determinar esos valores […]”.

IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1. En providencia de 9 de agosto de 202222 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la CURADURÍA, la CARDER, las ciudadanas MARÍA ISABEL y MARÍA DORA VICTORIANA MEJÍA MARULANDA y su 22 Expediente digital, índice 4. 34 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coadyuvante, y por la sociedad ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S., y se admitió la apelación adhesiva de COTTY MORALES CAAMAÑO, en calidad de coadyuvante de la parte actora.

Asimismo, en dicho auto se le advirtió al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia; y se indicó que si en el término de ejecutoria de la providencia las partes no solicitan la práctica de pruebas en los términos del artículo 327 del CGP, se prescindirá del traslado para alegar de conclusión y, en consecuencia, el expediente ingresará al Despacho para fallo, conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 247 del CPACA; y que, en todo caso, de acuerdo con el numeral 4 de la norma idem, los sujetos procesales podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto.

IV.2. En el término referido en precedencia las partes no solicitaron la práctica de pruebas, razón por la que se prescindió del traslado para alegar de conclusión. 35 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.3.

La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto23 en el que se adhirió a las consideraciones expuestas por el a quo en la sentencia apelada y pidió que se confirmara. En criterio del Agente del Ministerio Público, del análisis de las pruebas allegadas al proceso y de la normativa ambiental aplicable se evidencia de manera contundente la vulneración de los derechos colectivos invocados, con ocasión de la construcción del proyecto Condominio Campestre Los Pinos –Santa Helena, que pretende desarrollarse en áreas protegidas.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa La Sala advierte que el señor Consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, en escrito de 17 de noviembre del presente año24, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia, por cuanto su hermano JOSÉ FERNANDO OSORIO CIFUENTES se desempeña como Procurador Judicial II en la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, entidad demandante en el proceso de la referencia, por lo que estima que se 23 Expediente digital índice 12. 24 Expediente digital, índice 23. 36 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3° del artículo 130 del CPACA.

Al respecto, la Sala pone de manifiesto que la Ley 472, no contiene disposiciones especiales que regulen las manifestaciones de impedimento; no obstante, en virtud del artículo 44 ibidem, es del caso aplicar el CPACA debido a la remisión que efectúa dicha norma en aspectos no regulados. Precisado lo anterior, la Sala observa que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la cual dispone: “[…] Artículo 130.

Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […].” (Resaltado fuera del texto original).

Respecto de la configuración de la causal en comento en un asunto similar, la Sala Plena de esta Corporación, en auto de 8 de agosto de 2023, consideró lo siguiente: 37 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] los consejeros Yepes Corrales e Ibarra Martínez manifiestan, coincidentemente, que se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, pues sus cónyuges están vinculadas a la Procuraduría General de la Nación como procuradoras judiciales II. […] La norma no establece ningún tipo de condicionamiento para que la causal de impedimento se configure; no se requiere que el cónyuge tenga algún interés o relación con el asunto objeto del proceso, por lo que basta con que esté probado el vínculo con la entidad y el nivel jerárquico correspondiente.

En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.

No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.

Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-74 y 2805 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 416 del Decreto Ley 262 de 20007, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión. En el presente caso se tiene que las cónyuges de los consejeros Yepes Corrales e Ibarra Martínez se encuentran nombradas en la entidad demandada en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, ya que, en los términos del Decreto 264 de 2000, ejerce funciones delegadas del Procurador General de la Nación en calidad de agente del Ministerio Púbico, por lo que se configura la causal de impedimento invocada, circunstancia que, además, releva a la Sala de analizar las demás causales señaladas por el magistrado Ibarra Martínez […]”. 38 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, de la causal transcrita, de lo considerado por la Sala Plena de esta Corporación y de los hechos que soportan el impedimento manifestado por el Consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala advierte que concurren los presupuestos para la configuración de la causal alegada, toda vez que su hermano25, el señor JOSÉ FERNANDO OSORIO CIFUENTES, se desempeña actualmente como procurador judicial II, cargo de nivel directivo, en la Procuraduría General de la Nación, entidad demandante en la acción popular de la referencia. En virtud de lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado Consejero y lo separará del conocimiento del presente proceso, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o 25 Parentesco, por cuanto los hermanos se encuentran en segundo grado de consanguinidad, de conformidad con el artículo 35 del CC, el cual prevé: “Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre”. 39 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Problema jurídico La presente acción persigue la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, moralidad administrativa, existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados con ocasión de la ejecución de un proyecto denominado Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, en el Municipio de Pereira, que no se ajusta al plan de manejo ambiental del DCS Barbas Bremen, adoptado mediante el Acuerdo 010 de 2015 de la CARDER, así como a la normativa ambiental que regula estas zonas protegidas.

En primera instancia, el Tribunal amparó los derechos invocados en la demanda y ordenó a la CARDER revisar las licencias ambientales del mencionado proyecto, así como sus respectivas prórrogas e inscribir en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos las afectaciones ambientales que recaigan sobre los predios afectados. 40 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, dispuso que el Municipio de Pereira inicie las actuaciones administrativas tendientes a la revocatoria de licencias urbanísticas relacionadas con el proyecto que no cumplan con los requisitos previstos en la normativa ambiental, y proceda a la suspensión de las actividades o trabajos dentro de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias 290-74165 y 290- 161609, hasta tanto culminen los respectivos trámites que adelantan la autoridad ambiental y el ente territorial respecto de las licencias ambientales.

Inconforme con la decisión, la CURADURÍA, la CARDER, las terceras interesadas MARÍA ISABEL y MARÍA DORA VICTORIANA MEJÍA MARULANDA, y la sociedad coadyuvante ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S. apelaron la sentencia. Las razones de su disenso se pueden sintetizar en los siguientes argumentos: • El Tribunal debió declarar probada la excepción de “indebida escogencia de la acción o medio de control”, teniendo en cuenta que el problema jurídico planteado por la accionante estuvo encaminado a estudiar la legalidad de actos administrativos que autorizaron el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, cuestión para la cual no está previsto el presente medio de control, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado; 41 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El proyecto urbanístico “Los Pinos – Santa Helena” se ajustó al uso del suelo regulado en la norma urbanística vigente contenida en el Acuerdo 23 de 2006 que modificó el Acuerdo 18 de 2000 del Concejo Municipal de Pereira; • Los Acuerdos 17 de 2011 y 10 de 2015, a través de los cuales se recategoriza el Parque Regional Natural Barbas Bremen y se adopta el plan de manejo ambiental del DCS no habían sido publicados en la gaceta oficial al momento de la radicación de la solicitud de expedición de la licencia y, por tanto, no eran oponibles a las solicitantes, además de que tampoco habían sido incorporados en el POT, ni se habían registrado dichas novedades en el registro o folio de matrícula del predio de ejecución del proyecto; • Los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias con sujeción a la normativa vigente no pueden ser desconocidos, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado; • A la licencia ambiental le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.1.2 del Decreto 1077 de 2015, según el cual el solicitante tiene derecho a que la licencia o la modificación se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud; 42 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El Tribunal no valoró adecuadamente la prueba pericial allegada al proceso, en la cual el perito concluyó que el desarrollo del proyecto no suponía la vulneración del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano; • Es infundada la conclusión a la que llega el fallo impugnado sobre el conocimiento previo que pudo tener la señora María Isabel Mejía Marulanda de las restricciones que pesaban sobre el predio de su propiedad; y • El proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena se basó en el concepto de Norma Urbanística núm. 004458 de la Curaduría Urbana Segunda, que permitía el uso del suelo para la ejecución de dicha obra.

Para resolver, la Sala se ocupará de los siguientes asuntos: (i) la excepción de indebida escogencia de la acción (ii) el marco normativo de la licencia ambiental; (iii) el Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP y distritos de conservación de suelos; y (iv) el caso concreto. i) De la excepción de indebida escogencia de la acción 43 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S.26, coadyuvante de las terceras interesadas, argumentó en su recurso que el Tribunal debió declarar probada la excepción de “indebida escogencia de la acción o medio de control”, teniendo en cuenta que el problema jurídico planteado por la accionante estuvo encaminado a estudiar la legalidad de actos administrativos que autorizaron el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena, cuestión para la cual no está previsto el medio de control invocado, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunado a que las consideraciones de la sentencia recurrida se centraron en “estudiar la legalidad y aplicación de las presuntas normas ambientales que la demandante consideró transgredidas”.

Para resolver, la Sala destaca que en el fallo impugnado el Tribunal se abstuvo de declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción con fundamento en la postura de la Sala Plena adoptada en la sentencia de 13 de febrero de 201827 que unificó la posición sobre el estudio de actos administrativos mediante acciones populares, a partir de la cual el a quo concluyó: “[…] En este orden de ideas y conforme a la tesis de unificación sentada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que esta Sala de Decisión reitera y aplica a este caso con el fin de mantener la univocidad de la jurisprudencia, se precisa que cuando la amenaza o vulneración de derechos o intereses colectivos sea causada por un acto administrativo, 26 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 78. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de febrero de 2018, número único de radicación: 25000-23-15-000-2002-02704-01.

C.p. William Hernández Gómez. 44 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez popular puede adoptar las medidas necesarias que considere para hacer cesar la amenaza o vulneración de tales derechos colectivos, sin que tenga la facultad o competencia para declarar la nulidad del mismo, pues, en virtud del principio de legalidad, la competencia de anular actos administrativos corresponde al juez contencioso en el marco de las acciones ordinarias previstas en la ley. […]”.

(Resaltado fuera del texto original) Con fundamento en la referida providencia, el Tribunal concluyó que el juez popular puede adoptar las medidas que considere necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, salvo la de declarar la nulidad de actos administrativos. Ahora, es importante destacar que tal aseveración no es contraria a la postura que sobre este asunto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado, que en reciente pronunciamiento de 21 de julio de 202328, señaló que al juez popular no le está permitido efectuar un control de legalidad y/o validez del acto administrativo o contrato, en atención a que ello es propio del juez ordinario, lo que no le impide analizar la trasgresión de los derechos colectivos presuntamente ocasionada por la ejecución del respectivo acto o contrato.

Así se pronunció la Sala: “[…] Resumidos los argumentos del recurso de apelación, sea lo primero señalar que, en efecto, el artículo 144 del CPACA establece un límite a las amplias facultades que le fueron otorgadas a los jueces de la acción popular en el marco de la Ley 472 de 1998. Nótese, por ejemplo, como el artículo 34 de la citada Ley autoriza a los jueces a adoptar las medidas que estime «necesarias para 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de julio de 2023, número único de radicación: 44001-23-40-000-2020-00019-01.

C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés. 45 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible».

Sin embargo, desde la expedición del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es claro que este amplio margen de discrecionalidad ha sido limitado por el legislador, en los siguientes términos: […] Desde esta perspectiva, se podría concluir que con ocasión de la norma citada se ha zanjado la disparidad de criterios que imperó en la jurisdicción contencioso administrativo respecto de la procedencia de la acción popular a efectos de anular actos administrativos y contratos estales.

En este punto, la Sala destaca que el inciso 2° del artículo 144 del CPACA contiene dos reglas jurídicas. La primera regla prevé que sí es posible promover la acción popular contra actos administrativos y contratos estatales a efectos de proteger los intereses y derechos colectivos. De manera que la discusión atinente a la presunta improcedencia de este medio de control, en estos eventos, se encuentra superada, a la luz de lo previsto en la primera parte del inciso 2° del artículo 144, en tanto que si la «conducta vulnerante [del derecho colectivo] es un acto administrativo o un contrato» procederá la acción popular.

La segunda regla contiene una limitación a las facultades del juez de la acción popular consistente en la prohibición de «anular actos o contratos, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos». En ese sentido, se ha entendido que, mediante el artículo 144 del CPACA, el legislador acogió un criterio intermedio[29], en el que la [29] La jurisprudencia contenciosa administrativa y la doctrina especializada han señalado que sobre la discusión de la procedencia de la acción popular en contra de actos administrativos y de contratos estatales existe una teoría restrictiva, una amplia, una intermedia y una finalista.

Según la «(i) Tesis restrictiva: No permite la discusión de la legalidad del acto administrativo en la acción popular, al considerar que para tal efecto existen las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta posición puede observarse en sentencias de la Secciones Segunda, Tercera, Cuarta y Quinta. (ii) Tesis amplia: Defiende la procedencia de la nulidad, sin ningún límite o condicionamiento, en consecuencia, admite el análisis de la legalidad del acto administrativo y la anulación del mismo.

Este criterio lo sostuvieron las Secciones Primera, Cuarta y Quinta de la Corporación, al considerar que los artículos 9.º y 15.º de la Ley 472 de 1998 se refieren a tres posibles causas de la acción popular contra entidades públicas, puesto que distingue el origen de la afectación en acciones, omisiones y actos de la administración. Por consiguiente, es procedente la anulación del acto administrativo en la acción popular, para proteger los derechos e intereses colectivos que resultan afectados con la expedición de un acto administrativo.

(iii) La tesis intermedia: Considera que no es procedente la anulación, por cuanto esta solo le corresponde al juez de la acción ordinaria. Con todo, el juez tiene competencia para suspender los efectos del acto. Sobre el particular, la Sección Tercera, en sentencia de 6 de octubre de 2005, afirmó que dentro de las facultades previstas en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 no se incluyó la de anulación de los actos administrativos, porque tal decisión no se encuentra o deriva de la facultad de impartir órdenes de hacer o no hacer, pero ello no impide «[…] entrar a revisar su legalidad, cuando la vulneración del derecho colectivo sea causa precisamente como consecuencia de la ilegalidad del acto, sin que en ese caso su decisión pueda superar la orden de suspender los efectos del mismo […]».

(iv) La tesis con criterio finalístico. Admite la nulidad del acto administrativo, pero teniendo en cuenta la finalidad que persiga el actor, de tal suerte que sólo puede anularse el acto administrativo que amenace o transgreda el derecho colectivo, siendo improcedente cuando se trata de un estudio de legalidad, propio de las acciones contencioso administrativas, en las que se enervan las presunciones del acto administrativo bajo el límite de la 46 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción popular sí es procedente contra actos administrativos y contratos estatales cuando su finalidad y objeto esté encaminado a la protección derechos de índole colectiva, sin que el juez de la acción popular pueda, en todo caso, anular los actos administrativos o los contratos, sin perjuicio de adoptar las «medidas necesarias» para que cese la amenaza o vulneración. Sin embargo, y a pesar de que el artículo 144 citado permitió superar el debate en torno a la procedencia de la acción popular contra actos administrativos y contratos estatales; con posterioridad a ello se han suscitado controversias en el interior de esta Corporación sobre el alcance y el entendimiento de la regla contenida en el inciso 2° del artículo 144 del CPACA.

Es decir, sobre la prohibición de anular actos administrativos y contratos estatales. En síntesis, se observa que al interior de la Corporación subsisten dos interpretaciones del inciso 2° del artículo 144 del CPACA. En uno de los criterios existentes, se opta por realizar una aplicación taxativa de la norma y señala que la limitación introducida en el inciso 2° aludido solo afecta la facultad de declarar la nulidad de los actos administrativos y de los contratos, por lo que el juez de la acción popular conserva la competencia para examinar la legalidad y/o la validez de estos y de adoptar medidas distintas a la nulidad, aunque sus consecuencias sean similares.

En este evento se suelen adoptar medidas como dejar sin efectos el acto administrativo u ordenar la terminación del contrato. (…) En el otro criterio se ha efectuado una interpretación extensiva de la norma, en virtud de la cual se ha entendido que la prohibición de anular contratos y actos administrativos también excluye la posibilidad de que el juez de la acción popular efectúe un juicio de legalidad y/o validez sobre estos.

De suerte que la limitación introducida en el inciso 2° del artículo 144 del CPACA no puede ser desconocida por el juez a través figuras jurídicas que en sus efectos jurídicos se asemejan a los de la nulidad del acto o del contrato. En este segundo criterio se pone de relieve que la finalidad del inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 es que la acción popular constituya un instrumento jurídico eficaz de protección de los derechos colectivos, sin desplazar los medios de control de nulidad y de controversias contractuales; evitando con ello que el juez de la acción popular actúe como juez de la legalidad del acto administrativo o de la validez del contrato.

(…) jurisdicción rogada.99 Este criterio también lo compartieron las Secciones Segunda100 y Tercera». Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 13 de febrero de 2018. Número de radicado 25000-23-15-000-2002-02704-01. C.P.: William Hernández Gómez. 47 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, resulta pertinente aclarar que en las sentencias de unificación de 13 de febrero de 201830, de 14 de agosto de 201831, de 5 de mayo de 2020 y de 4 de octubre de 2021, proferidas por la Sala Plena y por las Salas Especiales de Decisión que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, si bien han fijado reglas jurisprudenciales sobre la facultad del juez de la acción popular de anular actos administrativos y contratos estales; lo cierto es que tales reglas están dirigidas, exclusivamente, a regular los procesos de acción popular iniciados en vigencia del Código Contencioso Administrativo.

Sin perjuicio de lo anterior, es de destacar que en la sentencia de unificación de 13 de febrero 201832, la Sala Plena de esta Corporación precisó que «si el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato).

A guisa de ejemplo, el juez podría adoptar las siguientes medidas: (i) La inaplicación total o parcial con efectos interpartes -artículo 148 de la Ley 1437; (ii) interpretación condicionada del acto administrativo; (iii) la suspensión de los efectos -eficacia- sin que ello obligue al juez ordinario a declarar la nulidad del mismo, puesto que el ámbito de análisis es diferente […]”.

(Resaltado fuera del texto original). De la sentencia en comento se extrae que, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 144, inciso 2°, del CPACA, mediante la acción popular no es posible declarar la nulidad de los contratos y de los actos administrativos, así como tampoco discutir asuntos relacionados con la validez de los contratos o la legalidad de los actos, pues ello conduciría a una eventual declaratoria de nulidad que está proscrita por el legislador en este tipo de acciones. 30 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 13 de febrero de 2018. Número de radicado 25000-23-15-000-2002-02704-01. C.P.: William Hernández Gómez. 31 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 14 de agosto de 2018. Número de radicado 05001-33-31-003-2009-00157-01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 32 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 13 de febrero de 2018. Número de radicado 25000-23-15-000-2002-02704-01. C.P.: William Hernández Gómez. ». 48 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin perjuicio de lo anterior, con excepción de la anulación del acto o contrato, si el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, puede adoptar las medidas necesarias para que cese dicha vulneración, entre ellas, la inaplicación, la interpretación condicionada o la suspensión de los efectos33.

De cara a ello, se observa que la coadyuvante de las terceras interesadas, sociedad ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S., en su escrito de apelación, sostuvo que la excepción en estudió debió prosperar, en tanto los argumentos planteados por la parte demandante en su escrito introductorio no estuvieron encaminados a la protección de los derechos colectivos, “sino anular los actos administrativos que autorizaron el desarrollo del proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena”, aunado a que las consideraciones de la sentencia recurrida se centraron en “estudiar la legalidad y aplicación de las presuntas normas ambientales que la demandante consideró transgredidas”.

Al respecto, la Sala encuentra que no son de recibo las apreciaciones de la recurrente, pues si bien la actora cuestiona los permisos y licencias otorgados por las demandadas, su censura giró en torno a la afectación de los derechos colectivos invocados por el presunto 33 Dicha tesis también fue reitera por la Sala en sentencia de 14 de septiembre de 2023 (Expediente núm. 25000 23 41 000 2014 00593 02.

Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López) 49 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento de normas ambientales que propenden por la conservación de áreas protegidas, siendo este el objeto de su acción y no el estudio de legalidad de actos administrativos.

Y esto es así, además, porque, a partir de tal planteamiento, el Tribunal se ocupó del estudio de la normativa ambiental y los efectos de su desconocimiento para la protección de áreas de especial importancia ecológica, sin que se observe pronunciamiento o control de legalidad de actos administrativos ni en la parte motiva ni en la resolutiva del fallo de primer grado.

De igual manera, la orden de protección que impartió el a quo tampoco estuvo en oposición a lo sostenido por la jurisprudencia de la Corporación, pues no implicó pronunciamiento sobre la presunta ilegalidad de actos administrativos por configuración de las causales del artículo 137 del CPACA y, menos aún, la anulación de los mismos. Por lo expuesto, la Sala concluye que el argumento de la recurrente no tiene vocación de prosperidad, pues asistió razón al Tribunal al declarar no probada la excepción de indebida escogencia de la acción planteada por la sociedad ÓPTIMO INVERSIONES Y PROYECTOS S.A.S.34 34 Expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 78. 50 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Del marco normativo de la licencia ambiental La licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje (Decreto 1076 de 26 de mayo de 201535, artículo 2.2.2.3.1.3) Las licencias ambientales son otorgadas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, los municipios, distritos y áreas metropolitanas, y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 31 de julio 200236, de conformidad con las competencias establecidas en los artículos 2.2.2.3.2.2, 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015 y 31 y 52 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199337.

El proceso de licenciamiento ambiental busca que, a partir de estudios ambientales, se pueda determinar el impacto que una obra, proyecto o actividad producirá en el medio ambiente, con 35 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 36 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”. 37 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 51 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en lo cual las autoridades ambientales deben adoptar las decisiones que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades38.

Los estudios que soportan el licenciamiento ambiental son el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), los cuales se expiden con fundamento en los lineamientos generales que fija la autoridad competente a través de los términos de referencia, que deben ser observados por el solicitante de la licencia, de acuerdo con las condiciones específicas del proyecto, obra o actividad que pretende desarrollar39.

El Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) tiene como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad, las cuales deben considerar el entorno geográfico, las características bióticas, abióticas y socioeconómicas, y el análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, así como las posibles soluciones y 38 Principio de desarrollo sostenible, artículo 3° de la Ley 99. 39 Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.3.1. 52 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas40.

El DAA es exigible únicamente para las actividades que se describen en el artículo 2.2.2.3.4.2 del Decreto 1076 de 2015. Por su parte, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) hace parte de todos los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y se compone de41: “[…] 1. Información del proyecto, relacionada con la localización, infraestructura, actividades del proyecto y demás información que se considere pertinente; 2.

Caracterización del área de influencia del proyecto, para los medios abiótico, biótico y socioeconómico; 3. Demanda de recursos naturales por parte del proyecto: captación de aguas superficiales, vertimientos, ocupación de cauces, aprovechamiento de materiales de construcción, aprovechamiento forestal, recolección de especímenes de la diversidad biológica con fines no comerciales, emisiones atmosféricas, gestión de residuos sólidos, exploración y explotación de aguas subterráneas; 4.

Información relacionada con la evaluación de impactos ambientales y análisis de riesgos; 5. Zonificación de manejo ambiental, definida para el proyecto, obra o actividad para la cual se identifican las áreas de exclusión, las áreas de intervención con restricciones y las áreas de intervención; 6. Evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto; 7.

Plan de manejo ambiental del proyecto, expresado en términos de programa de manejo, cada uno de ellos diferenciado en proyectos y sus costos de implementación; 8. Programa de seguimiento y monitoreo, para cada uno de los medios abiótico, biótico y socioeconómico; 40 Idem, artículo 2.2.2.3.4.1. 41 Idem, artículo 2.2.2.3.5.1 53 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

Plan de contingencias para la construcción y operación del proyecto; que incluya la actuación para derrames, incendios, fugas, emisiones y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos; 10. Plan de desmantelamiento y abandono, en el que se define el uso final del suelo, las principales medidas de manejo, restauración y reconformación morfológica; 11.

Plan de inversión del 1% que incluye los elementos y costos considerados para estimar la inversión; y 12. Plan de compensación por pérdida de biodiversidad de acuerdo con lo establecido en la Resolución 1517 del 31 de agosto de 2012 o la que modifique, sustituya o derogue […]”. Para el otorgamiento de la licencia ambiental, se sigue el trámite previsto en el artículo 2.2.2.3.6.3. del Decreto 1076 de 2015, así: “[…] 1.

A partir de la fecha de radicación de la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente de manera inmediata procederá a expedir el acto administrativo de inicio de trámite de licencia ambiental que será comunicado en los términos de la Ley 1437 de 2011 y se publicará en el boletín de la autoridad ambiental competente en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993. 2.

Expedido el acto administrativo de inicio trámite, la autoridad ambiental competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará visita al proyecto, cuando la naturaleza del mismo lo requiera, dentro de los veinte (20) días hábiles después del acto administrativo de inicio.

Cuando no se estime pertinente la visita o habiendo vencido el anterior lapso la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles para realizar una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información adicional que se considere pertinente. Dicha reunión será convocada por la autoridad ambiental competente mediante oficio, a la cual deberá asistir por lo menos el solicitante, o representante legal en caso de ser persona jurídica o su apoderado debidamente constituido, y por parte de la autoridad ambiental competente deberá asistir el funcionario delegado para tal efecto.

Así mismo en los casos de competencia de la ANLA, esta podrá convocar a dicha reunión a la(s) Corporación (es) Autónoma (s) Regional (es), de Desarrollo Sostenible o los Grandes Centros Urbanos que se encuentren en el 54 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co área de jurisdicción del proyecto, para que se pronuncien sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.

Este será el único escenario para que la autoridad ambiental competente requiera por una sola vez información adicional que considere necesaria para decidir, la cual quedará plasmada en acta. Toda decisión que se adopte en esta reunión se notificará verbalmente, debiendo dejar precisa constancia a través de acta de las decisiones adoptadas y de las circunstancias en que dichas decisiones quedaron notificadas.

Así mismo, contra las decisiones adoptadas en esta reunión por la autoridad ambiental, procederá el recurso de reposición, el cual deberá resolverse de plano en la misma reunión, dejando constancia en el acta. La inasistencia a esta reunión por parte del solicitante no impedirá la realización de la misma, salvo cuando por justa causa el peticionario lo solicite.

En los casos de competencia de la ANLA la inasistencia a esta reunión por parte de la Corporación Autónoma Regional, de Desarrollo Sostenible o Grandes Centros Urbanos convocados no impedirá la realización de la misma. El peticionario contará con un término de un (1) mes para allegar la información requerida; este término podrá ser prorrogado por la autoridad ambiental competente de manera excepcional, hasta antes del vencimiento del plazo y por un término igual, previa solicitud del interesado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que lo modifique, sustituya o derogue.

En todo caso, la información adicional que allegue el solicitante deberá ser exclusivamente la solicitada en el requerimiento efectuado por la autoridad ambiental y, sólo podrá ser aportada por una única vez. En el evento en que el solicitante allegue información diferente a la consignada en el requerimiento o la misma sea sujeta a complementos de manera posterior a la inicialmente entregada, la autoridad ambiental competente no considerará dicha información dentro del proceso de evaluación de la solicitud de licencia ambiental. 3.

En el evento que el solicitante no allegue la información en los términos establecidos en el numeral anterior, la autoridad ambiental ordenará el archivo de la solicitud de licencia ambiental y la devolución de la totalidad de la documentación aportada, mediante acto administrativo motivado que se notificará en los términos de la ley. 4.

Allegada la información por parte del solicitante la autoridad ambiental dispondrá de diez (10) días hábiles para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes que deberán ser remitidos en un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles. 55 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Durante el trámite de solicitud de conceptos a otras autoridades, la autoridad ambiental competente deberá continuar con la evaluación de la solicitud. 5.

Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con un término máximo de treinta (30) días hábiles, para expedir el acto administrativo que declare reunida toda la información requerida así como para expedir la resolución que otorga o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 y publicada en el boletín de la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 6.

Contra la resolución por la cual se otorga o se niega la licencia ambiental proceden los recursos consagrados en la Ley 1437 de 2011 […]”. Todos los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, son objeto de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, en los términos del Título VI del Decreto 2041 de 201442.

Instrumentos ambientales en el área del proyecto Condominio Barbas – Bremen - Determinantes Ambientales A través de la Resolución núm. 1796 de 2009, la CARDER adoptó Determinantes Ambientales para el Ordenamiento Territorial de los Municipios de Risaralda. En el Determinante Ambiental núm. 7 fijó los criterios para las categorías de desarrollo restringido en suelo rural, así: 42 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 56 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 7.2.2 CRITERIOS PARA LAS CATEGORIAS DE DESARROLLO RESTRINGIDO EN SUELO RURAL 7.2.2.1.

Para el suelo suburbano. Criterios para restringir el umbral máximo de sub-urbanización El Umbral máximo se determinará para cada Municipio, teniendo en cuenta los siguientes criterios: El umbral máximo de sub-urbanización no podrá exceder el 30% del suelo rural una vez se hayan excluido de éste, los suelos de protección y conservación, previstos en el artículo 4 del Decreto 3600 de 2007.

Suelo Neto Urbanizable es de 75.100,18 m2 – 22.530,054 m2 umbral máximo de sub-urbanización Criterios para restringir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano: La extensión máxima se definirá para cada Municipio, teniendo en cuenta los siguientes criterios: • Nunca podrán extenderse sobre Áreas Naturales Protegidas de ningún orden, ni podrán extenderse hasta los límites de las A.N.P., deberá respetarse una zona de amortiguación mínimo de 100mts de longitud, para evitar presiones antrópicas sobre éstos suelos.

La parcelación determina un área de 8.992,22 m2 para vías internas • Se debe buscar que no se extiendan sobre áreas que tengan un potencial estratégico para la conectividad de corredores biológicos de importancia para la biodiversidad, los cuales se precisarán de manera particular para cada Municipio • El respeto a los suelos de protección o áreas de conservación y protección presentes en el área objeto de la intervención. • En todo caso, la densidad máxima permitida en suelo rural sub-urbano no podrá ser mayor a 4viv/Has neta.

Se entenderá como área neta el área resultante de descontar del área bruta áreas para la localización de la infraestructura para el sistema vial principal y de transporte, las redes primarias de servicios públicos y las áreas de conservación y protección de los recursos naturales y paisajísticos. Suelo Neto Urbanizable es de 75.100,18 m2 – 7,510 ha – 30 viviendas […]”. - Plan de Manejo del Parque Regional Natural Barbas – Bremen La CARDER, mediante el Acuerdo 030 de 17 de junio de 2011, aprobó el Plan de Manejo del Parque Regional Natural Barbas – Bremen, y con Acuerdo 017 de 17 de junio de 2011, modificado por 57 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Acuerdo 033 de 29 de junio de 2011, recategorizó la denominación de Parque Regional Natural a ÁREA PROTEGIDA DEL SINAP DISTRITO DE CONSERVACIÓN DE SUELO, teniendo en cuenta la necesidad de ajustar el régimen de usos y actividades que pueden desarrollarse al interior de las áreas protegidas.

La ficha Normativa 5 del Plan de Manejo del DCS establece que el sector en el cual se encuentra ubicado el predio Los Pinos Santa Helena, pertenece a la categoría de zona uso sostenible en el cual se puede desarrollar vivienda rural no nucleada. - Plan de Manejo de Distrito de Conservación de Suelos Barbas-Bremen El Plan de Manejo del DCS Barbas Bremen fue adoptado mediante el Acuerdo núm. 010 de 6 de julio de 2015, con los siguientes objetivos: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: OBJETIVOS. - Los objetivos de conservación del Distrito de Conservación de Suelos -DCS Barbas-Bremen responden de manera general a la categoría, pero tienen un especial énfasis en la protección del recurso hídrico para la población ubicada en el área suburbana y rural del municipio de Pereira y son los siguientes: - Conservar las poblaciones de especies vulnerables como el curubo de monte, las especies de aves Cloroclisa multicolor y el doradito lagunera, así como otras especies con algún grado de amenaza. - Mantener las coberturas de ecosistemas de bosque andino y subandino muy húmedo presentes en el área protegida. - Contribuir al adecuado suministro de agua, en calidad y cantidad, para las poblaciones urbanas y rurales beneficiadas en su área de influencia 58 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa.

(…) zona de preservación. Es un espacio donde el manejo está dirigido ante todo a evitar su alteración, degradación o transformación por la actividad humana. En el DCS Barbas- Bremen, esta zona se muestra en el siguiente mapa… zona de restauración. Es un espacio dirigido al restablecimiento parcial o total a un estado anterior, de la composición, estructura y función de la diversidad biológica.

En las zonas de restauración se pueden llevar a cabo procesos inducidos por acciones humanas, encaminados al cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida. (…)

ARTÍCULO QUINTO: USOS PERMITIDOS. - para cada una de las zonas identificadas en el DCS y contenidas en el artículo anterior, se asignan los siguientes usos: Usos de preservación. Comprenden todas aquellas actividades de protección, regulación, ordenamiento y control y vigilancia, dirigidas al mantenimiento de los atributos, composición, estructura y función de la biodiversidad, evitando al máximo la intervención humana y sus efectos.

Usos de restauración. Comprenden todas las actividades de recuperación y rehabilitación de ecosistemas; manejo, repoblación, reintroducción o trasplante de especies y enriquecimiento y manejo de hábitats, dirigidas a recuperar los atributos de la biodiversidad. Usos de conocimiento. Comprenden todas las actividades de investigación, monitoreo o educación ambiental que aumentan la información, el conocimiento, el intercambio de saberes, la sensibilidad y conciencia frente a temas ambientales y la comprensión de los valores y funciones naturales, sociales y culturales de la biodiversidad.

Uso sostenible. comprenden todas las actividades de producción, extracción, construcción, adecuación o mantenimiento de infraestructura, relacionadas con el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, así como las actividades agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales y los proyectos de desarrollo y habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y construcción, siempre y cuando, no alteren los atributos de la biodiversidad previstos para el área protegida.

( )

PARÁGRAFO 1. Los usos descritos en el presente artículo se definen para cada una de las zonas de acuerdo con la siguiente clasificación: - Uso Principal. Uso deseable que coincide con la función específica de la zona y que ofrece las mayores ventajas para el desarrollo sostenible. - Uso Compatible o Complementario. Uso que no se opone al principal y concuerda con la potencialidad, productividad y protección del suelo y demás recursos naturales conexos. - Uso Condicionado o Restringido.

Uso que presenta algún grado de incompatibilidad urbanística y/o ambiental que se puede controlar de acuerdo con las condiciones que impongan las normas urbanísticas y ambientales correspondientes. - Uso Prohibido. Uso incompatible con el uso principal de una zona, con los objetivos de conservación ambiental y de planificación ambiental y 59 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, y por consiguiente implica graves riesgos de tipo ecológico y/o social; en consecuencia, todos los usos y actividades que no estén contemplados como permitidos se entienden prohibidos.

PARÁGRAFO 2. Los usos y actividades permitidas se podrán realizar siempre y cuando no alteren la estructura, composición y función de la biodiversidad característicos del DCS y no contradigan sus objetivos de conservación; en este sentido, el desarrollo de dichas actividades debe estar precedido del permiso, concesión, licencia, o autorización a que haya lugar, otorgada por la autoridad competente y acompañado de la definición de los criterios técnicos para su realización; para lo cual, la CARDER establecerá el procedimiento respectivo [….]” (Resaltado fuera del texto original). iii) Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP y distritos de conservación de suelos El Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP- fue inicialmente regulado en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197443 y, posteriormente, por la Ley 99, el Decreto 216 de 3 de febrero de 200344 y, finalmente, reglamentado por el Decreto 2372 de 1o. de julio de 201045; este último lo define como “[…] el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país […]” (artículo 3°). 43 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 44 “por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones”. 45 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”. 60 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la definición de la norma, la finalidad del SINAP es la conservación, cuyo alcance se establece en el artículo 2° idem, así: “[…] c) Conservación: Es la conservación in situ de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en su entorno natural y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas.

La conservación in situ hace referencia a la preservación, restauración, uso sostenible y conocimiento de la biodiversidad […]”. Siendo ello así, las Áreas Protegidas que hacen parte del SINAP cumplen objetivos de conservación, como: i) preservar y restaurar la condición natural de espacios que representen los ecosistemas del País o combinaciones características de ellos; ii) preservar las poblaciones y los hábitats necesarios para la sobrevivencia de las especies o conjuntos de especies silvestres que presentan condiciones particulares de especial interés para la conservación de la biodiversidad, con énfasis en aquellas de distribución restringida; iii) proveer espacios naturales o aquellos en proceso de restablecimiento de su estado natural, aptos para el deleite, la recreación, la educación, el mejoramiento de la calidad ambiental y la valoración social de la naturaleza, entre otros46.

Las categorías de áreas protegidas que conforman el SINAP son: - Áreas protegidas públicas: ➢ Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales; 46 Cfr. Decreto 2372 de 2010, artículo 6°. 61 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ➢ Las Reservas Forestales Protectoras; ➢ Los Parques Naturales Regionales; ➢ Los Distritos de Manejo Integrado; ➢ Los Distritos de Conservación de Suelos; ➢ Las Áreas de Recreación. - Áreas Protegidas Privadas ➢ Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.47 El DCS es definido en el artículo 16 del Decreto 2372 de 2010, compilado en el artículo 2.2.2.1.2.7 del Decreto 1076 de 2015, de la siguiente manera: “[…] Espacio geográfico cuyos ecosistemas estratégicos en la escala regional, mantienen su función, aunque su estructura y composición hayan sido modificadas y aportan esencialmente a la generación de bienes y servicios ambientales, cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su restauración, uso sostenible, preservación, conocimiento y disfrute.

Esta área se delimita para someterla a un manejo especial orientado a la recuperación de suelos alterados o degradados o la prevención de fenómenos que causen alteración o degradación en áreas especialmente vulnerables por sus condiciones físicas o climáticas o por la clase de utilidad que en ellas se desarrolla. La reserva, delimitación, alinderación, declaración, administración y sustracción corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, mediante acuerdo del respectivo Consejo Directivo […]” (Resaltado fuera del texto original).

El uso sostenible de las áreas protegidas indica que las áreas protegidas del SINAP deben zonificarse con fines de manejo, a fin de garantizar el cumplimiento de sus objetivos de conservación. Esta 47 Artículo 10 idem. 62 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zonificación, de acuerdo con el artículo 2.2.2.1.4.1 del Decreto 1076 de 2015 se clasifica en: ➢ Zona de preservación. ➢ Zona de restauración. ➢ Zona de uso sostenible ➢ Zona general de uso público.

La zona de uso sostenible incluye los espacios para adelantar actividades productivas y extractivas compatibles con el objetivo de conservación del área protegida y, a su vez, contiene las siguientes subzonas: “[…] a) Subzona para el aprovechamiento sostenible: Son espacios definidos con el fin de aprovechar en forma sostenible la biodiversidad contribuyendo a su preservación o restauración; b) Subzona para el desarrollo: Son espacios donde se permiten actividades controladas, agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales, habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida […]”48.

Las zonas y sus consecuentes subzonas dependerán de la destinación que se prevea para el área según la categoría de manejo definida. De acuerdo con dicha destinación, los usos y las consecuentes actividades permitidas son los siguientes49: “[…] a) Usos de preservación: Comprenden todas aquellas actividades de protección, regulación, ordenamiento y control y vigilancia, dirigidas al mantenimiento de los atributos, 48 Idem, artículo 2.2.2.1.4.1. 49 Idem, artículo 2.2.2.1.4.2. 63 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co composición, estructura y función de la biodiversidad, evitando al máximo la intervención humana y sus efectos; b) Usos de restauración: Comprenden todas las actividades de recuperación y rehabilitación de ecosistemas; manejo, repoblación, reintroducción o trasplante de especies y enriquecimiento y manejo de hábitats, dirigidas a recuperar los atributos de la biodiversidad; c) Usos de Conocimiento: Comprenden todas las actividades de investigación, monitoreo o educación ambiental que aumentan la información, el conocimiento, el intercambio de saberes, la sensibilidad y conciencia frente a temas ambientales y la comprensión de los valores y funciones naturales, sociales y culturales de la biodiversidad; d) Uso sostenible: Comprenden todas las actividades de producción, extracción, construcción, adecuación o mantenimiento de infraestructura, relacionadas con el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, así como las actividades agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales y los proyectos de desarrollo y habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y construcción siempre y cuando no alteren los atributos de la biodiversidad previstos para cada categoría; e) Usos de disfrute: Comprenden todas las actividades de recreación y ecoturismo, incluyendo la construcción, adecuación o mantenimiento de la infraestructura necesaria para su desarrollo, que no alteran los atributos de la biodiversidad previstos para cada categoría […]” (Resaltado de la Sala).

Los usos y actividades permitidas en las distintas áreas protegidas que integran el SINAP no pueden alterar la estructura, composición y función de la biodiversidad característicos, así como tampoco sus objetivos de conservación. iv) El caso concreto En el expediente se encuentra probado que: La CARDER, mediante Acuerdo del Consejo Directivo núm. 021 de 64 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2006 declaró el área protegida objeto del presente proceso como Parque Regional Natural Barbas Bremen.

En virtud de lo establecido en el Decreto 2372 de 2010 sobre los objetivos generales de conservación de la diversidad biológica y de las áreas protegidas, se hizo necesario “[…] ajustar el régimen de usos y actividades que pueden desarrollarse al interior del área protegida, para circunscribirlos a usos de restauración uso sostenible, preservación, conocimiento y disfrute, para el desarrollo de actividades como seguimiento y monitoreo de especies valor objeto de conservación, adecuación y señalización de senderos, diseño de guiones de interpretación ambiental en los senderos, reconversión de sistemas productivos como los ganaderos […]”.50 Por lo anterior, CARDER, a través del Acuerdo 017 de 201151, resolvió recategorizar la denominación de Parque Regional Natural a ÁREA PROTEGIDA DEL SINAP DISTRITO DE CONSERVACIÓN DE SUELO.

El artículo 5° del citado Acuerdo de recategorización señaló que debía darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2372 de 2010, sobre publicación e inscripción en el Registro de 50 Cfr. Acuerdo 017 de 17 de junio de 2011, por medio del cual la CARDER recategoriza la denominación de Parque Regional Natural con la categoría de área protegida del SINAP Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen. 51 Página 95 del archivo núm. 001 del expediente digital. 65 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instrumentos Públicos de áreas públicas.

Mediante Acuerdo núm. 010 de 6 de julio de 201552, publicado en el Diario Oficial el 28 de agosto de 2015, se adoptó el Plan de Manejo de Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen. De acuerdo con el mencionado plan de manejo, el predio Los Pinos – Santa Helena pertenece a la categoría de zona de uso sostenible53, la que a su vez comprende: “[…] Todas las actividades de producción, extracción, construcción, adecuación o mantenimiento de infraestructura, relacionadas con el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, así como las actividades agrícolas, ganaderas, mineras, forestales, industriales y los proyectos de desarrollo y habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y construcción, siempre y cuando, no alteren los atributos de la biodiversidad previstos para el área protegida […]”.

(Resaltado fuera del texto original). El 1o. de julio de 2015 las señoras María Isabel y María Dora Victoriana Mejía Marulanda, solicitaron ante la CARDER permiso de vertimientos de aguas residuales domésticas y aprobación de diseño del sistema de tratamiento de las aguas residuales domésticas y de las obras que corresponden a los diseños aprobados para el proyecto Condominio Campestre Los Pinos – Santa Helena. 52 Página 78 del archivo núm. 001 del expediente digital. 53 El Director Operativo de Control Físico del municipio, en Oficio núm. 17272 de 20 de abril de 2021, afirmó que “La ficha Normativa 5, del plan de manejo del Distrito de Conservación Barbas Bremen, Acuerdo 033 del 29 de junio de 2011, estipula que el sector en el cual se encuentra ubicado el predio Los Pinos Santa Helena, pertenece a la categoría de zona uso sostenible y sector normativo subzonas para el desarrollo”. 66 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante la Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015 la CARDER concedió el mencionado permiso.

A través de la Licencia Urbanística núm. 004467 de 16 de octubre de 2015, la Curaduría Segunda de Pereira concedió licencia de subdivisión y parcelación de los lotes Los Pinos (ficha catastral 00- 07-00-00-0007-0106-0-00-00-0000 y matrícula inmobiliaria 290- 74165) y Santa Helena (ficha catastral 00-07-00-00-0007-0045-0- 00-00-0000, matrícula inmobiliaria 290-161609), a nombre de MARÍA ISABEL y MARÍA DORA MEJÍA MARULANDA, respectivamente.

La licencia fue prorrogada con resoluciones núms. 00031 de 13 de octubre de 2017 y 000090 de 15 de noviembre de 2018. Con Resolución núm. 0566 de 17 de abril de 2018, la CARDER denegó la prórroga de la citada Resolución 1909 con fundamento en el Concepto Técnico núm. 03490 de 16 de noviembre de 2017, en el que se indicó que el predio objeto de la solicitud de prórroga, tenía limitaciones en el uso del suelo desde antes de la solicitud de los permisos ambientales, las cuales no fueron tenidas en cuenta en la Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015. 67 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de la Resolución núm. 0008 de 09 de enero de 201954, la CARDER repone la resolución núm. 0566 de 2018 y, en su lugar, dispone la prórroga del permiso de ocupación del cauce otorgado mediante Resolución núm. 1909 de 21 de julio de 2015, para lo cual tuvo en cuenta que: “ […] Si bien el Distrito de Conservación Barbas Bremen y su plan de manejo gozan de validez, su oponibilidad o aplicación a terceros no puede hacerse efectiva hasta tanto se cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 2.2.2.1.3.11 del Decreto 1076 Único reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, para el caso concreto, no se ha cumplido con el requisito de registrar la afectación ambiental en las matrículas inmobiliarias de los predios sobre los cuales recaen los permisos para un proyecto urbanístico, de ello dan cuenta los certificados aportados y, adicionalmente, la publicación en el Diario Oficial del Plan de Manejo fue realizada con posterioridad al otorgamiento de los permisos; fuerza concluir que ninguna limitación se podrá exigir a las titulares de los permisos, quienes actuaron adecuadas a lo previsto en las normas de exigencia vigentes al (SIC) de realizar el acto correspondiente y, en consecuencia, el despacho considera necesario revocar la decisión de negar la prórroga de los permisos concedidos en la Resolución 1909 de 21 de julio 2015 […]”.

Ahora, de cara a los hechos probados en el proceso, corresponde a la Sala pronunciarse sobre los argumentos de las recurrentes. Análisis de la Sala frente a los argumentos de los recurrentes Previo a resolver cada uno de los planteamientos de los recurrentes, la Sala, en atención a los argumentos expuestos en el acápite denominado “De la excepción de indebida escogencia de la acción”, se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno sobre los aspectos 54 Página 86 del archivo No. 001 del expediente digital. 68 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que cuestionen tanto la legalidad del acto administrativo como su eficacia y oponibilidad, pues dichos asuntos son propios del medio de control de nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho, dado que lo que atañe al juez popular es determinar la existencia de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos y la adopción de medidas para su protección. En consecuencia, no habrá ningún pronunciamiento respecto de los cargos que se refieren a: i) la publicación de Acuerdos por medio de los cuales se recategorizó el Parque Barbas Bremen y adoptó el plan de manejo ambiental del DCS y su no inscripción en el Registro de Instrumentos Públicos de áreas públicas; ii) la protección de derechos adquiridos y conocimiento previo de las propietarias sobre la restricción del área del proyecto; y la iii) “Aplicación al trámite de licencia ambiental de la norma vigente al momento de la radicación de la solicitud de la licencia urbanística”.

La Sala procede a pronunciarse sobre los argumentos expuestos en los recursos de apelación, así: “El proyecto urbanístico «Los Pinos – Santa Helena» se ajustó al uso del suelo regulado en la norma urbanística vigente contenida en el Acuerdo 23 de 2006 que modificó el Acuerdo 18 de 2000 del Concejo Municipal de Pereira” 69 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La CARDER arguyó que el otorgamiento de la licencia urbanística por parte de la CURADURÍA, llevó a la conclusión de que el proyecto urbanístico “Los Pinos – Santa Helena” cumplía con el uso del suelo, esto es, estaba permitido por la norma urbanística vigente contenida en el Acuerdo 23 de 2006 que modificó el Acuerdo 18 de 2000 del Concejo Municipal de Pereira, el cual, en la zona de ubicación del proyecto, estableció un corredor suburbano tipo B con unos usos de suelo para condominios.

Para la Sala no es de recibo el razonamiento que formula la CARDER con el cual pretende avalar la decisión de otorgar un permiso ambiental en zona de uso de suelo restringido, contrariando el plan de manejo y la normativa ambiental, pues, como quedó acreditado en el proceso, desde el año 2009 la CARDER adoptó las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial de los municipios de Risaralda, mediante la Resolución 1796 de 14 de septiembre de ese mismo año, en la cual estableció como criterios para restringir la extensión máxima de los corredores viales suburbanos respecto del perímetro urbano, que éstos no podrían extenderse sobre áreas naturales protegidas.

Además, como lo sostuvo la Sala al resolver el recurso de apelación del auto que decretó medidas cautelares en el presente proceso55, la 55 Proveído de 11 de noviembre de 2021. 70 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad ambiental no puede desconocer las consecuencias que se derivan de su propio acto, esto es, de la decisión de recategorizar como DCS el Parque Barbas Bremen, lo que tuvo lugar desde el año 2011, con los efectos que implican los objetivos de conservación de áreas protegidas y los cuales no emanan únicamente de normas de reconocimiento de carácter local, sino de normas de rango superior que establecen la protección de la diversidad, tales como el Convenio sobre Diversidad Biológica56, la Constitución Política y el Decreto compilatorio 1076 de 2015, que recoge el Decreto 2372 de 2010 relativo a la creación y regulación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Al respecto, la Sala, en el proveído en comento, indicó; “[…] [E]l desarrollo de un proyecto inmobiliario al interior del distrito de conservación de suelos no se ajusta a la finalidad de la categoría declarada en dicha zona, la cual no se desprende del plan de manejo, sino de normas de rango superior, que incluso son anteriores a la concesión de los permisos que invocan las interesadas; dicha finalidad es la de conservar in situ los ecosistemas y los hábitats naturales y mantener poblaciones viables de especies en su entorno natural […]”.

“El Concepto de Norma Urbanística núm. 004458 de la Curaduría Urbana Segunda avaló que el proyecto se ajustaba a la norma urbanística” Al respecto, la CARDER, en el escrito de apelación dijo: “[…] El otorgamiento de la licencia urbanística por parte de la Curaduría 2 Urbana de Pereira, lleva a concluir que el proyecto urbanístico “Los Pinos – Santa Helena” cumplía con el uso 56 Aprobado mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994. 71 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del suelo, esto es, estaba permitido por la norma urbanística vigente contenida en el Acuerdo 23 de 2006 que modificó el Acuerdo 18 de 2.000 del Concejo Municipal de Pereira, el cual, en la zona de ubicación del proyecto, estableció un corredor suburbano tipo B con unos usos de suelo para condominios […]” (Resaltado fuera del texto original).

Frente a dicha aseveración, la Sala advierte que la autoridad ambiental no puede alegar el incumplimiento de las regulaciones ambientales pretextando la falta de publicación de los actos administrativos57, así como tampoco le es dado aseverar que sus funciones relacionadas con el otorgamiento de permisos ambientales se ciñen a la verificación de la gestión adelantada por otras autoridades, en este caso, las curadurías, pues como autoridad ambiental le asiste el deber de conservación de la biodiversidad del país y la observancia estricta de las funciones que para dicho fin le han sido conferidas, aunado al hecho de que tampoco los derechos adquiridos pueden prevalecer sobre la protección al medio ambiente, como lo sostuvo esta Sección en sentencia de 13 de julio de 201758, en la que concluyó: “[…] Finalmente, para la Sala no son de recibo los argumentos de los recurrentes relacionados con los derechos adquiridos en virtud de la existencia de un contrato de concesión debidamente suscrito y una licencia ambiental que se encuentra en firme, pues por mandato constitucional la protección al medio ambiente deberá prevalecer respecto a los derechos adquiridos mediante contratos 57 En sentencia de 5 de noviembre de 2013 (Expediente núm. 25000-23-25-000-2005-00662-03 (AP).

C.p. María Claudia Rojas Lasso) la Sala Plena de esta Corporación resaltó que no puede predicarse la inoponibilidad de los actos administrativos respecto de las autoridades públicas encargadas de la conservación y protección de las áreas protegidas, “puesto que ellas, independientemente del registro de dicho acto, está[n] obligadas a conocer el área de reserva y los predios afectados, a fin de adoptar las medidas de protección correspondientes, en cumplimiento de la función pública que les correspondía”. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 15001-23-33-000-2014-00223-01(AP).

C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés. 72 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de concesión minera y actos administrativos que otorgan las autoridades ambientales para el desarrollo de proyectos de exploración y explotación minera (licencia ambiental) […]”.

En efecto, uno de los principios de la gestión de las áreas protegidas del SINAP es el de responsabilidad conjunta del Gobierno Nacional y las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible en la conservación y el manejo de dichas áreas de manera articulada, las cuales, además, son las encargadas de su reserva, delimitación, alinderación, declaración y administración, conforme lo establece el artículo 4°59 del Decreto 2372 de 201060.

Igualmente, de acuerdo con las funciones establecidas en el artículo 31 de la Ley 99, a las Corporaciones les compete otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente (numeral 9); ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables (numeral 12); reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los DCS, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y 59 “Artículo 2.2.2.1.2.7.

Distritos de conservación de suelos. […] La reserva, delimitación, alinderación, declaración, administración y sustracción corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, mediante acuerdo del respectivo Consejo Directivo”. 60 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 73 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionamiento (numeral 16); y ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales (numeral 18).

“Indebida valoración de la prueba pericial recaudada en el proceso” Los recurrentes aducen que el Tribunal no valoró adecuadamente la prueba pericial allegada al proceso, en la cual el perito concluyó que el desarrollo del proyecto no suponía la vulneración del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano y que, por el contrario, esta actividad resultaba más benéfica para este propósito, que la actividad ganadera que se desarrolla en el predio.

A juicio del Tribunal, el dictamen no presenta fundamentos técnicos que permitan afirmar que con el desarrollo del proyecto urbanístico en el área protegida no se afectan poblaciones de especies de fauna así como ecosistemas forestales, debido a que no se aportaron documentos, estudios o algún soporte de sus afirmaciones. De igual manera, para el a quo no es de recibo el argumento del ingeniero ambiental, según el cual los predios objeto de análisis, así como los vecinos, ya tuvieron impactos por las actividades ganaderas y agrícolas sin restricción, pues esa es precisamente la razón por la cual el área está definida como distrito de conservación de suelos, 74 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el fin de recuperar suelos alterados o por fenómenos físicas o climáticas o por la clase de utilidad que en ella se desarrolla.

Con la contestación de la demanda, las terceras interesadas allegaron dictamen61 rendido por el Ingeniero Forestal Nelson Villota Echeverri, en el que el perito destacó que las 12,63 has. destinadas al desarrollo del proyecto urbanístico son acordes al Plan de Manejo en zona de uso sostenible, que permite actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida, de acuerdo con el Acuerdo 010 de julio 6 de 2015; y que además, no afecta poblaciones de especies de flora y fauna, ya que mantiene la cobertura natural o hábitats, así como tampoco la calidad y la cantidad del recurso hídrico para la población ubicada en el área sub urbana y rural del MUNICIPIO.

El dictamen también destaca cuál sería el impacto de la actividad ganadera sobre la zona y concluye que “el proyecto urbanístico no deberá tener ningún tipo de impacto negativo [sobre las especies] por cuanto su desarrollo se tiene previsto en las áreas que históricamente han sido destinadas para la ganadería de tipo extensivo y para la infraestructura propia del predio”. 61 Ver expediente digital, “Gestión en otras corporaciones”, índice 50.

Contestación de la demanda, pagina 277. 75 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe anotarse que, conforme lo concluyó el Tribunal, el dictamen aportado con la contestación se centra en señalar el uso histórico que se le ha dado a la zona objeto del proyecto urbanístico (actividad ganadera), y la ubicación de especies vegetales que corresponden a “especies comunes o generalistas para la zona características de procesos sucesionales de segundo crecimiento y del gremio ecológico de las heliófitas o efímeras”, pero deja de lado las implicaciones del desarrollo de un proyecto inmobiliario dentro de un área protegida, cuyo plan de manejo limita la destinación a vivienda rural no nucleada, con restricciones en la densidad de ocupación y construcción, condición que no cumplen los predios en controversia, como se desprende del Oficio núm. 17272 de 20 de abril de 202162, suscrito por el Director Operativo de Control Físico del municipio, en el que indicó que: “[…] La ficha Normativa 5, del plan de manejo del Distrito de Conservación Barbas Bremen, Acuerdo 033 del 29 de junio de 2011, estipula que el sector en el cual se encuentra ubicado el predio Los Pinos Santa Helena, pertenece a la categoría de zona uso sostenible y sector normativo subzonas para el desarrollo, en el cual se puede desarrollar vivienda rural no nucleada, de acuerdo a la Unidad Familiar Agrícola aprobada por el INCODER, y que comprende un área mínima de 4 hectáreas según lo determinado en las Resoluciones No. 041 del 24 de septiembre de 1996 y 020 del 29 de julio de 1998, por las cuales se determinan las extensiones de las UAF por Zonas Relativamente Homogéneos, en los municipios situados en las áreas de influencia de las respectivas Gerencias Regionales, las áreas aprobadas, por lo cual en el presente caso la licencia no cumple con el área mínima de la UAF del INCODER, razón por la cual esta dirección remitirá análisis técnico al comité de veedurías de curadurías con el fin de que tomen las acciones pertinentes sobre el actuar del curador urbano durante la expedición de la Licencia Urbanística 62 Página 23 del archivo núm. 001 del expediente digital. 76 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]” (Resaltado fuera del texto original).

Específicamente, en relación este aspecto, el dictamen aseveró que el proyecto se ajustaría al Plan de Manejo Ambiental que permite “actividades habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida”.

El perito agrega que “este proyecto se clasifica como de uso residencial no densificado [conforme con] los objetivos de conservación del Distrito de Conservación de Suelos -DCS Barbas-Bremen”. Nótese que el dictamen da relevancia a la condición de vivienda de uso residencial no densificado, pero omite la calidad de vivienda rural nucleada que es la que prohíbe la norma aplicable, que se entiende como la réplica de varias unidades habitacionales63, expresamente prohibida en el Plan de Manejo Ambiental del DCS, el cual solo autoriza una subzona para actividades “habitacionales no nucleadas con restricciones en la densidad de ocupación y la construcción y ejecución de proyectos de desarrollo, bajo un esquema compatible con los objetivos de conservación del área protegida”, esquema que necesariamente debe ajustarse a los objetivos de conservación de 63 Decreto 1077 de 2015.

Artículo 2.1.10.1.1.2.1. (…) “5.2. Vivienda rural nucleada de interés social: Es el conjunto de viviendas localizadas en suelo rural que se agrupan en un espacio delimitado, estas viviendas se comportan como la réplica de varias unidades habitacionales (casa-lote), autosuficientes que están distanciadas de manera tal que exista independencia, pero que se relacionen entre sí”. 77 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las áreas protegidas los cuales, como quedó demostrado en el proceso, no se cumpliría con un proyecto de 32 viviendas en un espacio de 12, 65 has.

Este hecho, también quedó acreditado con los diferentes testimonios recaudados en el proceso, que fueron reseñados en el fallo apelado, así: “[…] Como bien se puede extraer del acervo probatorio allegado al plenario, existen pruebas que desvirtúan las apreciaciones contenidas en el dictamen pericial, tales como el testimonio de la Arquitecta Carolina Seguro, quien confirmó que el proyecto se pretende desarrollar al interior del área protegida DCS Barbas Bremen y que, en consecuencia, no se permiten proyectos de parcelación destinados a vivienda campestre, situación que fue puesta de presente por el equipo técnico de la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial en el memorando, que se tuvo como fundamento de los actos administrativos expedidos por la CARDER, en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Pereira expedido en el año 2000 y su actualización del año 2006, así mismo aseguró en su declaración que la restricción para desarrollar un proyecto de parcelación en los predios objeto de controversia, existe desde el POT de Pereira del año 2000, así: «si, desde la perspectiva técnica si, si porque en el plan de ordenamiento territorial decía que la delimitación exacta de ese suelo de protección se iba a definir en los planes de manejo y que estos planes de manejo iban a ser promulgados por la entidad ambiental», planes de manejo que fueron adoptados en el Acuerdo 010 de 2015.

En consecuencia, la funcionaria llegó a la conclusión de que el proyecto urbanístico que se pretende realizar en los predios Santa Helena - Los Pinos está en contra de las determinantes ambientales acogidas por la CARDER mediante la resolución 1796 «y eso se relaciona en el memorando 1757, que fue mediante el cual se dio respuesta a la oficina sectorial».

Así mismo, el Licenciado Eduardo Londoño, también funcionario de la CARDER en calidad de coordinador del proyecto de las áreas protegidas del orden regional en el departamento de Risaralda, explicó en su declaración respecto del área protegida Barbas - Bremen que: «se promovió en primer lugar en el año 2006, su creación juntamente con la corporación autónoma regional del Quindío para proteger los bienes y servicios ambientales de la zona, principalmente la biodiversidad, porque allá hay muchos bosques y bosques naturales en muy buen estado de conservación, especies también 78 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de flora y fauna muy importantes para la región, también el recurso hídrico, fuentes abastecedoras o cuencas abastecedoras de acueductos muy importantes para la ciudad de Pereira, acueductos rurales, con base en ese interés se declaró el área por primera vez en el año 2006».

Con relación a la realización del proyecto en el área protegida, el Licenciado Londoño explicó las consecuencias ambientales de realizar el proyecto en dicha zona, advirtiendo «las áreas protegidas, tienen unos objetivos de creación unas razones por las cuales se conservan, las instituciones como la corporación declaran áreas protegidas, en el caso de Barbas Bremen, como ya mencione es muy importante el tema de la biodiversidad, de los ecosistemas, es muy importante la conservación de las cuencas abastecedoras del agua, muy importante en barbas el paisaje y la educación y cultura, o sea la realización de parcelaciones al interior del área protegida afecta gravemente en primer lugar el tema del paisaje, en segundo lugar es inexplicable saber de dónde va a salir el agua para 32 casas que es casi un poblado las vías también al interior del área protegida, el hecho de la actividad ahí afecta también la biodiversidad, más tráfico, más consumo en esa área, por esa razón desde el principio pues las parcelaciones siempre han sido actividades no permitidas al interior de áreas protegidas de esta y la de ninguna del orden regional y bueno nacional menos, entonces si hay una afectación en mi opinión grave sobre eso, sería también un pésimo antecedente para la gestión del área protegida, porque Barbas Bremen está situada cerca de la ciudad de Pereira, es toda la zona que tiene eso, estaría sufriendo muchas presiones el valor de la tierra es alto y está sufriendo muchas presiones para a hacer parcelaciones, urbanizaciones, subdivisiones, loteo, eso destruiría los valores que son importantes para la preservación que son para las generaciones futuras».

(…). Es decir, contrario a las apreciaciones del dictamen, las actividades antrópicas que se realizan en el área objeto de discusión, son las que justifican que se haya catalogado como un distrito de conservación de suelos y, en ningún caso, que se pase por alto la categoría de área protegida que tiene Barbas - Bremen a efecto de realizar un proyecto urbanístico.

(…) Así las cosas, de los testimonios se puede extraer que existen varios instrumentos que impiden la realización de proyectos urbanísticos en los predios objeto de controversia, pues ponen de manifiesto los impactos que se generarían con la construcción del proyecto urbanístico en el área protegida, que se evidencian mucho más gravosos que los de la actividad ganadera, reiterando que esta última sí está permitida según el plan de manejo del área protegida y no así los proyectos de vivienda como el que se pretende realizar[…]” (Resaltado fuera del texto original). 79 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que aun cuando el dictamen que aportan las terceras interesadas concluye que “el proyecto no afectaría bosque denso ni bosque fragmentado, se establecería en una matriz de pastos limpios y suelo transformado, las especies detalladas anteriormente no van a sufrir alteraciones o afectaciones dado que su área de actividad está definida dentro de las coberturas de bosque denso y fragmentado existente en otros sectores del área protegida muy alejados de la zona del proyecto”, es un hecho cierto y demostrado que la construcción de un proyecto de 12,63 has. se efectuaría dentro de un área protegida, razón por la cual aun cuando se aportaran pruebas técnicas que respaldaran el dicho del perito, -que no fue así-, no se puede desconocer la restricción que pesa sobre dicha área, porque ello, precisamente, obedece a la necesidad de conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies que habitan en dicho entorno natural.

Ahora, la recurrente también reprocha que la prueba pericial aportada por las terceras interesadas haya sido descartada por falta de soporte en conceptos técnicos y, en su lugar, se haya dado credibilidad a los testimonios recaudados en el proceso, frente a lo cual es menester precisar que durante la audiencia de pruebas el Tribunal recepcionó los testimonios de funcionarios de la CARDER, de la Dirección de Control Físico de la Alcaldía de Pereira y de un 80 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingeniero geólogo, consultor geológico y ambiental, de los cuales pudo concluir que: - El proyecto de parcelación de vivienda campestre no era compatible con las disposiciones del Plan de Manejo adoptados por la CARDER. - Los permisos se expidieron desde la subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, a pesar de que en el documento que expidió la CURADURÍA sobre usos del suelo se menciona que está parcialmente en el DCS Barbas Bremen y que el corredor ambiental de la doble calzada no aplica para el interior del área protegida. - En los planes de manejo del año 2011, 2015 y 2021, para el caso de Barbas – Bremen se indicó el área de zonificación de área protegida, dentro de los cuales se indican los usos permitidos y los que no, advirtiendo que en ninguno de los tres planes de manejo se encuentran autorizadas las parcelaciones. - La licencia había tenido en cuenta los permisos otorgados por la Curaduría, pero no así el Plan de Manejo del DCS que categoriza al predio dentro de la ficha normativa núm. 5, la cual no permite construcciones, ni parcelaciones menores de 4 hectáreas.

Las mencionadas conclusiones, además, se encuentran también soportadas en las diferentes pruebas documentales allegadas al 81 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, por lo que la Sala estima que la sentencia de primera instancia valoró adecuadamente las pruebas recaudadas y, por tanto, no se acogen los argumentos de la apelación en este aspecto.

Del recurso de apelación de la coadyuvante El apoderado de la coadyuvante COTTY MORALES CAAMAÑO solicitó que se le reconozca, así como a la actora, las costas integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso. Para resolver, conviene referirse a las normas que regulan la condena en costas.

La Ley 472, en su artículo 38, señaló: “Artículo 38. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.

Por su parte, sobre la condena en costas el Código General del Proceso prevé: 82 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]”. “[…]

ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. (…) 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]”. 83 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el alcance de las citadas disposiciones, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación de 6 de agosto de 201964, sostuvo: “[…] 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Resaltados fuera del texto original). 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 84 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo anterior, la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario, esto es, demandante o demandado, circunstancia que implica que son ellos, en los supuestos previamente señalados, quienes tienen el derecho a su reconocimiento.

De acuerdo con la postura en mención, es dable concluir que no es procedente el reconocimiento de costas a favor de la parte coadyuvante pues, como se indicó en precedencia, son las partes quienes pueden acceder a este beneficio en caso de que se cumplan los supuestos esbozados por la jurisprudencia de esta Corporación65. Ahora, respecto de la condena en costas a favor de la parte actora, se advierte que las disposiciones del CGP sobre la materia no hacen distinción alguna respecto de la calidad del sujeto destinatario, por lo que no corresponde al juez popular hacerla, aun cuando dentro de las funciones de la entidad pública beneficiada se encuentre la de incoar acciones populares66.

Así lo reconoció la Sección en la sentencia de 28 de enero de 2021, en la que señaló: 65 Posición adoptada por la Sala en sentencia de 16 de febrero de 2023 (Expediente núm. 66001-23- 33-000-2019-00307-01. Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón). 66 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 27 de mayo de 2021, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, expediente núm. 68001-23-33-000- 2019-00411-01. 85 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] En atención a los argumentos expuestos por el apoderado de la Defensoría del Pueblo, se advierte que en otros casos en los que dicha entidad también ha fungido como parte actora esta Sección se ha abstenido de condenar en costas a la parte accionada, porque una de las funciones constitucionales de aquella es la de promover acciones populares en defensa de los derechos colectivos.

Tal es el caso de la sentencia de 14 de septiembre de 2020, en la que se consideró lo siguiente: “[…] Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019[67], la Sala no condenará en costas en esta instancia toda vez que no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda y, además, la parte demandante se trata de una entidad pública en cuyas funciones constitucionales se encuentra la de interponer acciones populares en defensa de los derechos colectivos […]”.

Sin embargo, la postura en mención debe ser replanteada por cuanto la imposición de la condena en costas obedece a criterios objetivos, en tanto que, para su imposición se debe comprobar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 365 del CGP, cuya norma no impide dicha retribución cuando es a favor de entidades públicas.

Comoquiera que las disposiciones relativas a la condena en costas no hacen distinción alguna respecto del destinatario o del favorecido con la misma, no le corresponde al juez popular hacerla, aun cuando dentro de las funciones de la entidad pública beneficiada se encuentre la de incoar acciones populares. En consecuencia, conforme lo advirtió la parte actora y de acuerdo con lo expuesto, la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario […]”68 (Resaltado fuera del texto original)69.

De este modo, procede la condena en costas de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, bajo el principio general [67] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001- 33-33-007-2017-00036-01. 68 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 68001-23-33-000-2019-00250-01 (AP), C.p Nubia Margoth Peña Garzón. 69 De la misma manera, la Sección Tercera de la Corporación ha sostenido que es viable el reconocimiento de agencias en derecho a favor de las entidades públicas que actúan a través de apoderados que hace parte de su planta de personal, “[…] pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas […]”.

Ver, entre otras, providencia de 11 de octubre de 2021, número único de radicación 05001-23-33-000-2014-01011-01(66925), C.p. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. 86 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de interpretación jurídica según el cual «donde la ley no distingue no le es dado al interprete hacerlo»70.

Ahora, en el presente caso se advierte que no se demostró su causación71, en la modalidad de expensas, conforme lo ordena el numeral 8 del citado artículo 365 del CGP, por lo que es del caso confirmar en ese sentido la decisión del Tribunal de no condenar en costas en primera instancia, cuya determinación también aplica para esta instancia, pero por las razones aquí expuestas.

Ahora bien, en lo referente a las agencias en derecho72, en el asunto sub examine la Sala considera que se acreditaron los supuestos contenidos en la sentencia de unificación que dan origen a la condena al pago de agencias en derecho, pues la acción popular fue instaurada por la Procuraduría Judicial II, parte vencedora en el proceso, quien fue diligente en orden a obtener la protección de los derechos colectivos, comoquiera que la primera instancia accedió a la protección de los derechos colectivos, decisión que ahora se confirma, así como también prosperaron las medidas cautelares solicitadas en la demanda, asistió a la audiencia de pacto de 70 Principio reiterado, entre otras, en providencias de 21 de noviembre de 2003 (número único de radicación 25000-23-24-000-2001-00408-01 [9061], C.p. OLGA INES NAVARRETE BARRERO); y 11 de octubre de 2006 (número único de radicación 17001-23-31-000-2002-00243-01 [15203], C.p. LIGIA LOPEZ DIAZ). 71 Pues dentro del expediente no obra prueba alguna de la cual se pueda establecer los gastos en que haya podido incurrir la parte actora con ocasión del proceso y necesarios para su desarrollo. 72 Las agencias en derecho se reconocen en atención al tiempo y esfuerzo dedicado al proceso conforme lo ordena el numeral 4 del artículo 366 del CGP. 87 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento, solicitó la práctica de pruebas que fueron decretadas por el Tribunal73 y rindió alegatos de conlusión ante el a quo74.

Lo expuesto en precedencia, permite concluir que en relación con la condena en costas se debe revocar parcialmente la sentencia apelada, en cuanto a que no reconoció las agencias en derecho a favor de la demandante y, en su lugar, se condenará a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER al pago de las mismas en primera y segunda instancia. Para el efecto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso, -según el cual la condena en costas y las agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior-, corresponderá liquidar la condena en costas al Tribunal, por lo que esta Sala se abstendrá de emitir cualquier juicio respecto de dicho aspecto75. 73 Conforme se advierte del auto de pruebas de 2 de septiembre de 2021, visible en el índice 43 del expediente digital del Tribunal. 74 Conforme consta en el índice 60 del expediente digital del Tribunal. 75 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 1° de junio de 2020, expediente núm. 15001-23-33-000-2013-00354-02. 88 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, el cual quedará así: “5.

SIN CONDENA en costas, en la modalidad de expensas, en la primera y segunda instancia. CONDENAR EN COSTAS, en la modalidad de AGENCIAS EN DERECHO, en primera y segunda instancia, al CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER en favor de la actora. Para el efecto, las agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.” Del Comité de Verificación de la Sentencia El numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia dispuso la creación del Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, y aun cuando señaló que estaría integrado por “esta corporación judicial”, omitió expresar que sería presidido por el Magistrado ponente, razón por la cual Sala modificará el referido numeral para señalar que el Comité estará integrado por el Magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 89 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el señor Consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, SEPARARLO del conocimiento del mismo.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, el cual quedará así: “5. SIN CONDENA en costas, en la modalidad de expensas, en la primera y segunda instancia. CONDENAR EN COSTAS, en la modalidad de AGENCIAS EN DERECHO, en primera y segunda instancia, al CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER en favor de la actora.

Para el efecto, las agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”

TERCERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo impugnado, en el sentido de señalar que el Comité de Verificación de la sentencia estará integrado por el Magistrado ponente, quien lo presidirá.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 13 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

QUINTO: TENER al doctor JAIR DAVID DIAZ GRANADOS CORREDOR como apoderado de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA -CARDER-, de conformidad con el 90 Número único de radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02 Actora: PROCURADURÍA 28 JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poder y demás documentos visibles en el índice 21 del expediente digital.

SEXTO: TENER al doctor DILBER LEANDRO VARGAS DIAZ como apoderada del MUNICIPIO DE PEREIRA, de conformidad con el poder y demás documentos visibles en el índice 19 del expediente digital.

SÉPTIMO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.