CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 19001233300020190010601 Demandantes: Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. y Guillermo Andrés Beltrán Romero1 Demandados: Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Superintendencia de Industria y Comercio Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó una demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca el 23 de agosto de 2019 que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. y Guillermo Andrés Beltrán Romero interpusieron demanda2 contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el 1 Integrantes del Consorcio Occiviles – Beltrán. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 19 de marzo de 2019 (Cfr. folio 117 del cuaderno núm. 1 del expediente). 2 Número único de radicación: 19001233300020190010601 artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, con las siguientes pretensiones: “[…] Primera.- Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019[4], por medio de la cual la entidad demandada da una orden a mi representado, cuyo incumplimiento le acarrearía una multa hasta de 2000 s.m.l.m.v. Como consecuencia de la anterior pretensión y a título de restablecimiento del derecho, las siguientes o similares: Segunda.- Que se declare que el Consorcio Occiviles – Beltrán no está obligado a cumplir las órdenes impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019.

Tercera.- Que se declare la nulidad del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado mediante Resoluciones núms. 4155 de 22 de febrero de 2019[5] y 4157 de 22 de febrero de 2019[6], así como cualquier acto administrativo que se haya expedido en similar sentido. Cuarta.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos que indican los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, en lo pertinente. […]”. 2.

La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio. Actuación procesal en primera instancia 3.

El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 4 de junio de 2019, inadmitió la demanda para que la parte demandante adecuara sus pretensiones e indicara como demandados los actos administrativos definitivos, por cuanto se estaban demandando “[…] actos con los que se hizo un requerimiento previo y con los que dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio, que, en principio, no serían de fondo sino de trámite, ya que no deciden directa o indirectamente el del asunto, ni tampoco hacen imposible continuar con la actuación […]”. 3 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, “Por la cual se imparten unas medidas necesarias”. 5 Resolución núm. 4155 de 22 de febrero de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, “Por la cual se inicia un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos”. 6 Resolución núm. 4157 de 22 de febrero de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, “Por la cual se inicia un procedimiento administrativo sancionatorio y se formulan cargos”. 3 Número único de radicación: 19001233300020190010601 4.

Asimismo, solicitó a la parte demandante: i) acreditara que se ejercieron y decidieron los recursos que de acuerdo con la ley eran obligatorios; ii) indicara la estimación razonada de la cuantía; iii) acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, y iv) adecuara los anexos de la demanda, según lo establecido en el artículo 166 de la Ley 1437.

Por tanto, en los términos del artículo 170 de la Ley 1437, ordenó su corrección dentro de los 10 días siguientes a su notificación. 5. Esta providencia se notificó por estado el 6 de junio de 20197 y contra ella no se interpuso ningún recurso. Escrito de 13 de junio de 2019 presentado por la parte demandante 6. La parte demandante, mediante escrito recibido el 13 de junio de 20198, manifestó que la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 era un acto definitivo, sujeto a control judicial, porque ordenó a Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. 9 aportar las pruebas de una construcción civil a realizar en el inmueble de la Cámara de Comercio de Santander de Quilichao, Cauca, lo cual implicaba que se realizara la construcción de dichas obras, sin que esta fuera una de las obligaciones del contrato de obra núm. 094-14 de 31 de octubre de 2014 suscrito entre Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. y Guillermo Andrés Beltrán Romero, integrantes del Consorcio Occiviles – Beltrán, y la Cámara de Comercio del Cauca. 7.

Señaló que con el referido acto acusado se tomó una decisión de fondo, al determinar el responsable del cumplimiento de las obras de infraestructura e indicar que el incumplimiento de la orden de aportar las respectivas pruebas daría lugar a la “[…] imposición de multas hasta por dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 […]”10. 7 Cfr. Folio 121 del cuaderno núm. 1 del expediente, por lo que el término de ejecutoria vencía el 11 de junio de 2019. 8 Cfr. Folios 123 a 125 del cuaderno núm. 1 del expediente. 9 Integrantes del Consorcio Occiviles – Beltrán. 10 Cfr. Folio 97 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 Número único de radicación: 19001233300020190010601 8.

Respecto a las resoluciones núms. 4155 y 4157 de 22 de febrero de 2019, afirmó que “[…] de dichos actos sí se podría admitir que son actos de mero trámite […]”. 9. Adicionalmente, indicó que: i) no era exigible el requisito de agotamiento de los recursos que de acuerdo con la ley eran obligatorios, porque las autoridades administrativas no le habían dado la oportunidad de interponerlos; ii) sobre la cuantía procesal, “[…] en la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 se dice que, si no se cumple con las obligaciones allí descritas, se impondrá una multa de hasta 2000 s.m.l.m.v. Por la fecha de notificación del acto administrativo y el plazo que se dio para realizar las adecuaciones civiles, en este momento, la multa que se impondría podría llegar a ese valor […]”, y iii) acudió directamente a la jurisdicción, según lo establecido en el inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 200111, comoquiera que presentó una solicitud de medida cautelar consistente en que se declarara la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019.

Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 10. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 23 de agosto de 2019, resolvió: […]

PRIMERO: RECHAZAR la demanda de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. […]”. 11. Para fundamentar su decisión, consideró que la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 no era un acto definitivo, debido a que no impuso ninguna multa, sino que otorgó un término para que Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. aportara las pruebas de la construcción civil referida supra. 12.

Refirió que ninguno de los actos acusados impuso una sanción ni decidió directa o indirectamente el fondo del asunto, así como tampoco hizo imposible continuar con la actuación administrativa, por cuanto en cada uno de ellos se otorgó un término para presentar pruebas, descargos y, en general, para que la sociedad ejerciera su derecho de defensa y contradicción; razón por la cual se trataba de actos de trámite, en la medida que solo serían definitivos los que concluían el procedimiento administrativo sancionatorio.

En ese sentido, afirmó 11 Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. 5 Número único de radicación: 19001233300020190010601 “[…] no puede la Sala entenderlos como enjuiciables y, por ende, resulta necesario disponer el rechazo de la demanda. […]”. 13. Adicionalmente, indicó que la parte demandante debió cumplir con el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, según lo establecido en el artículo 613 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201212, en la medida que “[…] para el caso específico de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no es necesario el cumplimiento de dicho requisito previo […].

Y como en el presente asunto ninguno de los actos […] imponen algún tipo de sanción, la medida cautelar solicitada no puede ser catalogada como patrimonial, por lo que no resulta válido suplir la carga de agotar el requisito ya enunciado. Así las cosas, como el actor no cumplió con el requerimiento efectuado con la inadmisión […] se rechazará la demanda por este otro aspecto […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 14. La parte demandante, mediante escrito recibido el 30 de agosto de 201913, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019, era un acto definitivo, por cuanto, aun cuando parecía formalmente un acto de trámite: i) imponía la obligación de aportar las pruebas exigidas por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, lo cual implicaba la realización de una construcción civil; y ii) advertía que el incumplimiento de la orden podría dar lugar a una sanción consistente en una multa de hasta 2000 s.m.l.m.v.; sin tener en cuenta que la realización de dicha obra no era una de las obligaciones contenidas en el contrato núm. 094-14 de 31 de octubre de 2014. 15.

Adujo que en este caso no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, en la medida que debía aplicarse el inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640, según el cual “[…] cuando en el proceso de que se trate y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción […]”, teniendo en cuenta que era la norma menos restrictiva con los derechos de la parte demandante y la que permitía evitar que se causara un perjuicio irremediable. 12 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 13 Cfr. Folios 135 a 138 del cuaderno núm. 1 del expediente. 6 Número único de radicación: 19001233300020190010601 II.

CONSIDERACIONES 16. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo y las medidas cautelares con carácter patrimonial y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 17. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el Tribunal Administrativo del Cauca el 23 de agosto de 2019, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 18. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 19. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 23 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 20. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el rechazo de la demanda, con el fin de determinar si se debe revocar o no el auto de 23 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. 7 Número único de radicación: 19001233300020190010601 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 21.

Vistos los artículos: i) 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) 170, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 22. Esta Sección15 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 23. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 24.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, a excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa16. 14 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 8 Número único de radicación: 19001233300020190010601 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo y las medidas cautelares con carácter patrimonial 25.

Vistos los artículos: i) 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201517, sobre asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa; ii) 161 de la Ley 1437, sobre los requisitos previos para demandar; y iii) 309 ibidem, que derogó expresamente el inciso quinto del artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 200118, el cual establecía la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción cuando se solicitaban medidas cautelares; y iv) 613 de la Ley 1564, sobre audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. 26.

Esta Sala19 ha considerado en relación con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad que: 26.1. En aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, a través, entre otros, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca en las excepciones previstas en las normas legales, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial. 26.2.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437, para acceder a esta jurisdicción en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales, era requisito de procedibilidad agotar la conciliación prejudicial, inclusive si con la demanda se solicitaban medidas cautelares. 26.3.

No obstante lo anterior, con la expedición de la Ley 1564, se derogó expresamente el inciso segundo del artículo 309 de la Ley 1437, y se previó una disposición sobre esta materia en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 17 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 18 Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. 19 Ver entre otras; i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001 23 33 000 2020 03298 01 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 7 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-37-000-2016-02126-01. 9 Número único de radicación: 19001233300020190010601 27.

Así, el artículo 613 de la Ley 1564 estableció, en lo pertinente, que no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante solicite medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. 28.

En ese sentido, en las sentencias citadas supra, se determinó que actualmente, para acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo sin antes agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, no basta simplemente con solicitar el decreto y práctica de una medida cautelar, sino que ésta además debe tener un carácter patrimonial. 29.

Respecto de este último punto, inicialmente esta Sección20 sostuvo la tesis según la cual ninguna de las medidas cautelares descritas de manera enunciativa en el artículo 230 de la Ley 1437, per se, contenían un carácter propiamente patrimonial, sino que el mismo debía establecerse frente a los efectos que tendría su decreto; es decir, si la consecuencia que de ella se derivaba era económica. 30.

Posteriormente, este criterio fue precisado, mediante auto de 6 de octubre de 201721, en el sentido de indicar que el artículo 613 de la Ley 1564 se refiere al carácter patrimonial de la medida cautelar y no a sus efectos. Sobre el particular, explicó que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar debía realizarse en concreto, según lo solicitado en la demanda; sin embargo, dicho análisis no podía llevarse a cabo cuando se tratara de la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues la misma no tenía carácter patrimonial, en los siguientes términos: “[…] Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[22] […]»[23], lo que claramente excluye su patrimonialidad pues 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de noviembre de 2014, expediente: 76001-23-33-000-2014-00550-01.

Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Esta postura fue reiterada en providencia del 22 de octubre de 2015, dictada dentro del expediente 25000-23- 24-000-2012-00760-01, con ponencia de la Consejera de Estado, Mará Claudia Rojas Lasso. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00554-01. 22 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., auto de 13 de julio de 2016, número único de radicación: 11001-03-24-000-2014- 00704-00. 10 Número único de radicación: 19001233300020190010601 su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.

Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida. La posición contraria a la expuesta implicaría vaciar de contenido el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, haciendo esta disposición inaplicable, en la medida en que bastaría que los demandantes en los medios de control en los que se discute la juridicidad de actos administrativos solicitaran la medida de suspensión provisional de sus efectos y alegaran la existencia de un mínimo efecto económico para que puedan obviar el requisitos de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, situación que se corrige con la interpretación que aquí se prohíja.

Ahora bien, es claro que la modificación de un criterio jurisprudencial no es contraria a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, siempre y cuando esté debidamente justificada, como ocurre con el cambio prohijado por la Sala en esta oportunidad. Esta Sala, entonces, como órgano de cierre en los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada[24], la posición consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1° del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP Hace Referencia A Las Medidas De Carácter Patrimonial, Naturaleza Que No Se encuentra presente en la precitada cautela, conforme se explicó líneas atrás. Este criterio jurídico que tendrá aplicación hacia el futuro y no para el caso concreto que en este proceso se juzga, el cual se desatará de conformidad con la tesis que hasta aquí había sostenido la Sección Primera en las decisiones del 27 de noviembre de 2014 y 22 de octubre de 2015.

Ello en la medida en que deben respetarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que era la posición imperante en la Sala al momento de interponerse el recurso en contra del auto de 21 de julio de 2015 […]” (Destacado fuera del texto). 31. Esta Sala ha reiterado25 que el criterio vigente da cuenta que no son los efectos económicos que pueda llegar a tener el decreto y práctica de una medida cautelar lo que determina el carácter patrimonial a que se refiere el inciso segundo del artículo 613 de la Ley 1564, para autorizar que se acuda de manera directa a esta Jurisdicción, sino que, por el contrario, independientemente de sus efectos, tal característica le debe ser propia, lo que se traduce en que directa e inmediatamente afecte el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas. 24La Sala quiere significar que el caso que ocupó su atención no fue juzgado con fundamento en este nuevo criterio que se expone y, por tal virtud, tendrá aplicación sólo a futuro.

Sobre el uso de esta figura ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 7 de junio de 2016, número único de radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001 23 33 000 2020 03298 01 11 Número único de radicación: 19001233300020190010601 32.

Asimismo, que la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos carece de contenido patrimonial, por cuanto su objeto consiste en restarle el atributo de la ejecutoriedad, es decir, despojarlos temporalmente de sus efectos hasta tanto se resuelva de manera definitiva sobre su validez, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios. 33.

Por último, que esta nueva postura regiría hacia al fututo, en la medida en que debían respetarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en cada caso concreto. 34. En suma, resulta evidente que en aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, entre otros, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca en las excepciones previstas en la ley, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial.

Análisis del caso concreto 35. En el caso sub examine, el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 4 de junio de 2019, inadmitió la demanda para que adecuara las pretensiones de la demanda e incluyera los actos administrativos definitivos, comoquiera que evidenció que se estaban demandando “[…] actos con los que se hizo un requerimiento previo y con los que dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio, que, en principio, no serían de fondo sino de trámite, ya que no deciden directa o indirectamente el del asunto, ni tampoco hacen imposible continuar con la actuación […]”. 36.

Asimismo, le solicitó a la parte demandante: i) acreditara que se ejercieron y decidieron los recursos que de acuerdo con la ley eran obligatorios; ii) indicara la estimación razonada de la cuantía; iii) acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, y iv) adecuara los anexos de la demanda, según lo establecido en el artículo 166 de la Ley 1437. 37.

La parte demandante dentro del término de ejecutoria del auto citado supra no interpuso ningún recurso, por lo que quedó obligada a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda. 12 Número único de radicación: 19001233300020190010601 38. La parte demandante dentro del término de subsanación presentó escrito de corrección de la demanda, por medio del cual: i) reiteró que la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 era un acto definitivo y que las resoluciones núms. 4155 y 4157 de 22 de febrero de 2019 eran actos de trámite; ii) indicó que no era exigible el requisito de agotamiento de los recursos que de acuerdo con la ley eran obligatorios, porque las autoridades administrativas no le habían dado la oportunidad de interponerlos; iii) refirió, sobre la cuantía procesal, que si no se cumplía con lo ordenado en el acto acusado se impondría una multa de hasta 2000 s.m.l.m.v., y iv) explicó que acudió directamente a la jurisdicción, según lo establecido en el inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640, comoquiera que presentó una solicitud de medida cautelar de carácter patrimonial. 39.

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el auto de 23 de agosto de 2019, rechazó la demanda por considerar que la parte demandante no la corrigió en los términos indicados en el auto inadmisorio, toda vez que: i) no adecuó las pretensiones y no incluyó los actos administrativos definitivos; ii) no se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. 40.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, reiterando que la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 era un acto definitivo y que, en los términos del inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640, no era procedente la solicitud de conciliación extrajudicial, comoquiera que presentó una solicitud de medida cautelar de carácter patrimonial. 41.

De lo anterior se colige que, conforme se explicó supra, los reparos que se tuvieran contra lo previsto en el auto inadmisorio de la demanda debían proponerse a través del recurso de reposición el cual era procedente conforme el artículo 170 de la Ley 1437 y no en el escrito de subsanación de la demanda o en el recurso de apelación. 42.

No obstante lo anterior, resulta pertinente hacer referencia a que el acto acusado, esto es, la Resolución núm. 4154 de 22 de febrero de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones para el Control y Verificación de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal de la Superintendencia de Industria y Comercio, “por la cual se imparten unas medidas necesarias”, no es un acto administrativo susceptible de control judicial, comoquiera que no resuelve de fondo la controversia planteada por la parte demandante, no hace imposible continuar la actuación ni crea, modifica o extingue una situación jurídica. 13 Número único de radicación: 19001233300020190010601 43.

Lo anterior, por cuanto no le impuso sanción a la parte demandante sino que le otorgó un término para que, mientras se surtía la investigación administrativa, Proyectos y Construcciones de Occidente S.A. aportara las pruebas que demostraran que las instalaciones eléctricas de la Cámara de Comercio de Cauca cumplían con lo establecido en la Resolución 90708 de 2013 – Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas – RETIE y le advirtió que el incumplimiento de las respectivas órdenes del considerando décimo primero de la resolución citada supra le podrían generar una multa de hasta 2000 s.m.l.m.v. 44.

En ese sentido, se advierte que la citada Resolución es un acto de trámite, debido a que no tomó una decisión definitiva o de fondo respecto a la investigación administrativa sino que se limitó a ordenar a la parte demandante aportar las pruebas requeridas y advertirle que en caso de incumplimiento podría ser sancionada con una multa. 45.

Al respecto, la Sección ha considerado, en casos similares al caso sub examine26, que “[…] la entidad accionada expresamente le informó a la actora que en caso de no cumplir el requerimiento, podría imponerle las sanciones a que hubiere lugar, lo que corrobora que se trata de una mera actuación preparatoria a fin de determinar el cumplimiento de unas obligaciones legales […] cosa distinta es cuando se demanda el auto o resolución que contiene la sanción por incumplimiento de las obligaciones legalmente impuestas, pues esas sí son decisiones de fondo o definitivas que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas para el sancionado […]”. 46.

Por lo anteriormente expuesto, esta Sala considera que se configura la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.º del artículo 169 de la Ley 1437, que dispone “[…] [c]uando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”. 47. Ahora, si bien los argumentos señalados supra son suficientes para confirmar el auto apelado, lo cierto es que la parte demandante en el recurso de apelación argumentó que en este caso no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, por cuanto solicitó una medida cautelar de carácter patrimonial, y, en esa medida, la Sala reiterará su criterio sobre la materia en los siguientes términos: 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 19 de septiembre de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 110010324000201700299-00. 14 Número único de radicación: 19001233300020190010601 Sobre el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial 48.

La Sala considera que, si bien se solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de actos administrativos, conforme a la postura vigente de la Sección esta no contiene un carácter patrimonial, en la medida que: 48.1. El inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640 fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 y el carácter patrimonial a que se refiere el inciso 2.º del artículo 613 de la Ley 1564, debe derivar del mismo pedimento cautelar, y no de sus efectos. 48.2.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos carece de contenido patrimonial, por cuanto su objeto consiste en restarle el atributo de la ejecutoriedad, es decir, despojarlos temporalmente de sus efectos hasta tanto se resuelva de manera definitiva sobre su validez, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios.

Conclusión 49. En suma, esta Sala considera procedente el rechazo de la demanda y, en esa medida, confirmará el auto de 23 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 23 de agosto de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen. 15 Número único de radicación: 19001233300020190010601 CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.