Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Accionante: CASIMIRA HERRERA AHUMADA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Tema: Niega mora judicial.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 15 de abril del 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Casimira Herrera Ahumada, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Bolívar por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición y al debido proceso. 2. Las anteriores garantías las consideró vulneradas, con ocasión de la demora en brindar respuesta a una solicitud que radicó ante el tribunal accionado el 17 de febrero de 2026 y de la pretendida mora judicial en proferir la sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelanta la accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones [en adelante Colpensiones]3. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente: 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como autoridad accionada al Tribunal Administrativo de Bolívar. 3 Proceso identificado con el radicado 13001-33-33- 012-2018-00266-00/01 Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el despacho ordene a la entidad accionada a efectos de que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo que así lo disponga, de respuesta de fondo y de manera congruente a las peticiones incoadas por la suscrita en fecha 17 de febrero de 20264. 1.2.
Hechos 4. La señora Casimira Herrera Ahumada promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional por el fallecimiento de su cónyuge. 5. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, que, mediante sentencia del 8 de marzo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 6.
Contra dicha decisión, la demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido mediante auto del 18 de julio de 2024 y repartido en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Bolívar el 13 de agosto de 2024. 7. Mediante auto del 22 de agosto de 2024, el Tribunal admitió el recurso de apelación, y posteriormente el expediente ingresó al despacho para proferir sentencia el 4 de octubre de 2024. 8.
El 26 de mayo de 2025, la parte demandante solicitó la prelación de turno para dictar sentencia. En respuesta a dicha petición, mediante constancia de la misma fecha el despacho informó que el proceso había sido recibido en agosto de 2024, se encontraba en turno para fallo conforme al orden de ingreso y que, adicionalmente, había sido incluido en lista de asuntos priorizados, ocupando el turno 30. 9.
En ese contexto, mediante auto interlocutorio No. 239 del 19 de septiembre de 20255, la Sala dispuso decretar una prueba para mejor proveer y ordenó oficiar al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena para que informara el estado actual del proceso radicado No. 13001-31-05-006-2021-00321-00, promovido por Zoila Rosa Almeida Marín contra Colpensiones, así como para que remitiera el enlace del expediente digital correspondiente, con el fin de verificar la eventual incidencia de ese trámite en el asunto. 10.
Dicho auto fue notificado por la secretaría el 10 de abril de 2026, y el 17 de abril de 2026 se ofició al juzgado requerido para que allegara la información solicitada. 4 Transcripción literal que puede contener errores. 5 Dicho auto fue sometido a consideración de la Sala de Decisión, la que lo aprobó en sesión del 9 de abril de 2026.
Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. De otra parte, el 17 de febrero de 2026, la parte actora presentó petición ante el Tribunal solicitando información sobre el estado del proceso; sin embargo, según afirma, no ha recibido respuesta a la fecha de interposición de la acción de tutela. 1.3.
Sustento de la vulneración 12. La parte accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso, con ocasión de la falta de respuesta a la solicitud presentada el 17 de febrero de 2026 y la presunta mora en decidir la segunda instancia. 13. Indicó que el proceso se encuentra pendiente de decisión desde el año 2024 y que, pese a haber solicitado en varias oportunidades la prelación de turno en atención a su avanzada edad y estado de salud, no se ha proferido sentencia, lo que, a su juicio, configura una «enorme demora» en resolver su caso. 14.
Señaló que el despacho le informó que su proceso se encontraba en turno prioritario, e incluso que la decisión sería adoptada en sesión programada para septiembre de 2025, sin que a la fecha exista pronunciamiento alguno. 15. En cuanto a la petición aludida, afirmó que han transcurrido más de cincuenta días desde la radicación de la solicitud sin que el Tribunal hubiera emitido respuesta de fondo, lo cual desconoce el artículo 23 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional sobre la materia. 16.
Finalmente, resaltó su condición de persona de la tercera edad, próxima a cumplir 88 años, con problemas de salud y en estado de debilidad manifiesta, lo que, en su criterio, hacía necesaria una respuesta pronta y la resolución oportuna del proceso judicial. 1.4. Intervención 17. El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó negar el amparo, al sostener que no se configura mora judicial injustificada ni vulneración del derecho de petición, en tanto el proceso ha sido tramitado conforme a las reglas legales y dentro de un plazo razonable, atendiendo la carga laboral del despacho. 18.
Explicó que, una vez recibido el expediente en segunda instancia en agosto de 2024, se surtieron las actuaciones correspondientes —admisión del recurso y entrada a despacho para fallo— y posteriormente se atendió la solicitud de prelación, informando a la accionante su ubicación en el turno de decisión, respetando el orden de ingreso y priorización. 19.
También señaló que, estando el proceso para sentencia, la Sala consideró Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 necesario decretar una prueba para mejor proveer frente a la posible existencia de un proceso previo relacionado con el derecho reclamado, actuación que fue aprobada y notificada en abril de 2026, lo que demuestra la actividad procesal desplegada. 20.
Igualmente, indicó que el expediente se encuentra actualmente en trámite, pendiente del recaudo probatorio ordenado, sin que exista inactividad o negligencia atribuible a la autoridad judicial. 21. Asimismo, expuso que la eventual tardanza en decidir obedece a factores estructurales como la alta carga de trabajo del despacho, el volumen de procesos asignados y la necesidad de atender múltiples asuntos judiciales y constitucionales, lo cual constituye una circunstancia objetiva que justifica el tiempo empleado en la resolución del caso. 22.
En ese sentido, concluyó que no se configura una dilación arbitraria, sino el desarrollo normal del proceso conforme a las condiciones reales de funcionamiento de la administración de justicia, por lo que solicitó negar la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 23. La Sala negará el amparo solicitado por la accionante, por cuanto en este caso no se configura la mora judicial alegada. 2.1.
Cuestión previa 24. La Sala advierte que, además de la mora judicial en la adopción de una decisión de segunda instancia, la accionante alega la presunta vulneración de su derecho de petición, comoquiera que el tribunal accionado no habría dado respuesta a una solicitud presentada el 17 de febrero de 2026. 25. Sin embargo, la Sala se abstendrá de estudiar dicha pretensión a la luz de la garantía consagrada en el artículo 23 de la Constitución, para, en su lugar, estudiar solo la configuración de la mora judicial.
Esto, por cuanto, si bien se pide que se le dé respuesta a una solicitud, lo cierto es que una vez verificada la misma, se puede concluir que el inconformismo radica en la demora en proferir el fallo de segunda instancia. Al respecto, se traen a colación las pretensiones de la solicitud elevada el 17 de febrero de 20266. […] 1.- Que el despacho nos informe y notifique la decisión tomada en la sala efectuada en el mes de septiembre de 2025, oportunidad en la cual debió resolverse la segunda instancia del presente proceso. 6 Índice 2 de Samai.
La solicitud fue presentada en el correo electrónico del despacho, sin embargo, no se registró en el expediente digital del proceso ordinario. Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.- En el evento en que la decisión tomada en la sala efectuada en el mes septiembre de 2025 no haya sido la de sentenciar la segunda instancia, les solicito me informen los motivos por los cuales no se ha notificado lo resuelto en ese momento a pesar de que han transcurrido más de cinco (5) meses desde entonces. […]. 26.
En tales términos, el contenido de la petición versa sobre cuestiones propias del proceso judicial en curso y que se relacionan necesariamente con la demora en la adopción y notificación de una decisión de segunda instancia en el proceso. 2.2. Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 27.
El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales a través de un proceso preferente y sumario. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva de las partes, ii) la inmediatez y, iii) la subsidiariedad.
El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo7. 28. Esta Sección considera que la solicitud de amparo cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse: 29. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 30.
La Sala advierte que la señora Casimira Herrera Ahumada está legitimada en la causa por activa, ya que es la demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuya mora judicial se reprocha mediante esta vía. 31. Por otra parte, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Bolívar está legitimado en la causa por pasiva, dado que adelanta el trámite del proceso y es la autoridad judicial sobre la cual se predica la mora judicial. 32.
Inmediatez. La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela debe interponerse en un tiempo oportuno y justo, a partir del momento en el que ocurre la situación que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental8. 7 Ver, entre otras, sentencias T-183 de 2024, T-309 de 2023 y T-099 de 2021. 8 Ver, entre otras, sentencias T-834 de 2005, T-887 de 2009 y T-427 de 2019.
Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 33. La accionante cumplió debidamente con esta carga, pues a la fecha de la interposición de la solicitud de amparo persiste la situación respecto de la cual la parte actora alega la presunta mora judicial. 34.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales9: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afecto no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo10 y eficaz11 y, ii) como mecanismo de protección transitoria. 35.
Esta Sección considera que se cumplió con dicho presupuesto, dado que no cuenta con otros mecanismos judiciales para cuestionar la falta de trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que conforma la parte demandante. 2.2.2. El Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en mora judicial injustificada 36.
La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en los casos que: «(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial»12. 37.
En sentencia SU-394 de 2016, la Corte Constitucional explicó que, ante la imposibilidad de dictar la providencia en el plazo previsto por el legislador, la autoridad judicial está en la obligación de informar al interesado «las medidas utilizadas y de las gestiones realizadas para evitar la congestión del despacho judicial, así como de las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna.
Lo anterior, por cuanto los interesados en la actuación procesal “tienen derecho a conocer con precisión y claridad las circunstancias por las que atraviesa el despacho judicial y que impiden una resolución pronta de los procesos”13». 38. En ese sentido, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en mora judicial injustificada ante la falta de emitir el pronunciamiento de 9 Sentencia T-183 de 2024. 10 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 11 Ib. La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 12 Ver las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-183 de 2024, T-420 de 2022 y SU-179 de 2021. 13 Sentencia T-030 de 2005.
Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 segunda instancia en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 13001-33-33-012-2018-00266-00/01, por las razones que pasan a explicarse. 39.
De la revisión del expediente se evidencia que, si bien el proceso se encuentra al despacho para fallo desde el 4 de octubre de 2024, lo cierto es que el trámite en segunda instancia ha tenido desarrollo continuo, conforme a las reglas procesales. En efecto, una vez admitido el recurso de apelación, el expediente ingresó para dictar sentencia y, posteriormente, se atendió la solicitud de prelación presentada por la parte actora, informándole de manera expresa su ubicación en el turno de decisión y su inclusión en la lista de procesos priorizados, respetando el orden de ingreso. 40.
Adicionalmente, estando el asunto en etapa de decisión, la Sala consideró necesario decretar una prueba de oficio para mejor proveer, con el fin de esclarecer la posible incidencia de un proceso ordinario laboral previo relacionado con el derecho reclamado, actuación que fue aprobada y notificada en abril de 2026, lo que evidencia que no existe inactividad o abandono del trámite por parte de la autoridad judicial. 41.
En ese sentido, aunque ha transcurrido un lapso considerable desde la admisión del recurso de apelación, la demora no puede calificarse como arbitraria o injustificada, pues obedece, de un lado, al respeto del turno para fallo (incluyendo la priorización otorgada) y, de otro, al ejercicio de facultades propias del juez para adoptar medidas orientadas a proferir una decisión debidamente sustentada. 42.
A lo anterior se suma que el Tribunal explicó que el tiempo empleado en la resolución de los asuntos responde a factores estructurales, como la carga laboral del despacho y el volumen de procesos sometidos a su conocimiento, circunstancias que, conforme a la jurisprudencia constitucional, constituyen criterios válidos para justificar la extensión de los términos judiciales, siempre que se evidencie diligencia en el trámite, como ocurre en este caso. 43.
Por último, y no menos importante, la Sala advierte que, en el expediente ordinario en Samai, se evidencia que el 30 de abril de este año, el despacho ponente registró el proyecto de fallo del proceso14. 44. Resulta pertinente precisar que la Corte Constitucional ha señalado que la mora judicial injustificada solo vulnera derechos fundamentales cuando existe incumplimiento injustificado de los términos legales por negligencia u omisión del funcionario, circunstancia que no ocurre en este caso, pues, se reitera, aunque no se ha proferido la sentencia de segunda instancia, la demora obedece a causas ajenas a la voluntad del tribunal accionado, mas no a una actuación negligente. 14 Índice 21.
Accionante: Casimira Herrera Ahumada Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Radicado: 11001-03-15-000-2026-02743-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 45. En vista de lo anterior, la Sala negará el amparo debido a que no se encontró configurada la mora judicial injustificada que avale la intervención del juez constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx