1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: BERENICE CATHERINE MORENO GÓMEZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Berenice Catherine Moreno Gómez contra el Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de abril de 2024, Berenice Catherine Moreno Gómez, en nombre propio y en calidad de Curadora Urbana No. 2 de Bucaramanga, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al haber proferido la sentencia del 13 de febrero de 2024, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos1 que Iván Gonzalo Reyes Ribero interpuso contra la Curaduría Urbana No. 2 de Bucaramanga y otros. 1 Rad. n°. 68001-33-31-006-2010-00183-00/01. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia En virtud del amparo, solicita que se ordene revocar el fallo del 13 de febrero de 2024 proferido por Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se niegen las pretensiones de la demanda. 2.
Hechos relevantes Iván Gonzalo Reyes Ribero interpuso demanda de acción popular contra la parte actora y otros2, por la vulneración de los derechos colectivos al goce público y realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, por el incumplimiento de las normas urbanísticas de provisión de cupos de parqueaderos que fomenta el estacionamiento de vehículos en el espacio público y endurecimiento de la zona de antejardín para la creación de bahías lo que perturba la libre circulación en el sector y la calidad de vida de la comunidad.
Considera que la Curadora Urbana N° 2 y el municipio de Bucaramanga también vulneraron los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos, pues no ejecutaron los cobros correspondientes a los pagos compensatorios por parqueaderos ni ejercieron control sobre la invasión del espacio público en el sector objeto de la demanda. El Juez Quince Administrativo de Bucaramanga mediante fallo del 19 de diciembre de 2019, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Curadora y amparó los intereses colectivos al goce del espacio público y de los bienes de uso público y los derechos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollo urbano que respetan la ley y priorizan la calidad de vida de los habitantes.
La Curadora Urbana N° 2 de Bucaramanga interpuso recurso de apelación contra esa decisión. Estima que el juez de primera instancia vulneró su derecho al debido proceso, ya que incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico por falta de motivación de la decisión. Señaló que la autoridad judicial no estudió los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda, pues, a pesar de que profirió 2 El Municipio de Bucaramanda, la Dirección de Tránasito de Bucaramanga, Sonrisas Excelente S.A.S., Javier Haylock Ortodoncia y Odontología Estética, Rubiela Casadiego Sánchez, Joseph Ferney Anaya Gómez, Natalia Alejandra Peñuela Cobos, Jaime David Peñuela Cobos, Pinnk Life S.A., Llilipink Cosmocentro, N..N.N.A R.L. Gina María del Pilar Giorgi González, Lucio Parra Prada, Galería Verzatyl, Erwin Gamboa Valdés, Domingo López Morantes y Tu Kasa. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia el acto de reconocimiento de edificación, no tenía la obligación de exigir unos cupos de parqueo mínimos, y sostuvo que para expedir la licencia se limitó a revisar que los planos cumplieran con las disposiciones del Decreto 1077 de 2015 y el Acuerdo 011 de 2014, los cuales no prevén la compensación que se alega.
Agregó que es función de la administración municipal realizar el control urbano y ornato, y esa entidad debió verificar los deberes urbanísticos de cumplimiento de cupos de parqueadero asociados al uso del suelo. El actor popular y otros demandados también apelaron la decisión de primera instancia. En sentencia del 13 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia, al encontrar acreditado el incumplimiento del pago urbanístico por compensación de cupos de parqueadero.
Estimó que el Decreto 0067 de 2007, en consonancia con el Acuerdo 065 de 2006 y el Decreto 198 de 2015 establecen que el propietario del predio o el titular de la licencia comercial, de servicios, industriales o dotacionales es quien debe realizar los aportes por concepto de la compensación del cupo de parqueo. Advirtió que la Curaduría también omitió la exigencia del cumplimiento del deber urbanístico de provisión de cupos en el trámite previo a la expedición de la licencia que otorgó. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora sostiene que le vulneraron los derechos fundamentales invocados, «al omitirse realizar un análisis de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación interpuesto, así como al aplicarse indebidamente las normas existentes en materia de compensación de cupos de parqueaderos asociados al uso de suelo establecidos en el Acuerdo 065 de 2005, Decreto 067 de 2007, Decreto 0198 de 2015 y el Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 011 de 2014, normas estas del Municipio de Bucaramanga, para el trámite de licencias urbanísticas y reconocimiento de edificaciones existentes».
En consecuencia la autoridad judicial incurrió en: Defecto sustantivo: Estima que el Tribunal se apartó de una interpretación razonable de las normas que regulan la actuación del reconocimiento y de la licencia de construcción en la modalidad de modificación. En particular señaló que la autoridad judicial no estudió la definición del Decreto 1077 de 2015, frente a lo que es un 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia reconocimiento de edificación existente ni valoró qué es una licencia de modificación y tampoco revisó el artículo 471 del POT.
Afirmó que el fallo reprochado, tiene una falta de motivación porque no se sustenta en norma alguna que aplicable al caso y se desconoce el precedente jurisprudencial que le fue puesto en conocimiento en la sustentación del recurso de apelación en la acción popular. En ese sentido, reiteró que el acto de reconocimiento en conjunto con la licencia de construcción en la modalidad de modificación que expidió no vulnera ningún derecho colectivo y sus actuaciones se ajustaron a sus competencias y a la aplicación normativa vigente.
Defecto fáctico: Considera que la autoridad judicial dio por sentado las circunstancias establecidas por el actor popular sin darle valor probatorio a las pruebas aportadas tales como el concepto estipulado por la Secretaría de Planeación en el GDT-1055 del 14 de marzo de 2019, el cual contiene un informe técnico de visita que fue realizado en cumplimiento del artículo 471 del POT y en el que se establece que en el caso no aplica la provisión de cupos de parqueadero.
Trámite procesal El 3 de mayo de 2024, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander que dictaron la sentencia del 14 de febrero de 2024. Asimismo, a Iván Gonzalo Reyes Ribero, al municipio de Bucaramanga, a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, a Sonrisa Excelente S.A.S. y/o a Javier Haylock Ortodoncia y Odontología Estética, a Rubiela Casadiego Sánchez, a Joseph Ferney Anaya Gómez, a Natalia Alejandra y Jaime David Peñuela Cobos, a Pink Life S.A. y/o a Lili Pink Cosmocentro N.A.R.L., a Gina María del Pilar, Giorgi González, a Lucio Parra Prada, a Galería Verzatil y/o a Erwin Gamboa Valdés, Domingo López Morantes y/o Tu Kasa S.A., como terceros interesados en el resultado de esta acción, a quienes se les remitirá copia de la solicitud.
También, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación la Secretaría de Planeación del municipio de Bucaramanga afirmó no tener injerencia en esta acción de tutela, al estimar que los 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia reproches van dirigidos contra el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
Afirmó que las pretensiones contenidas en la solicitud de amparo no están llamadas a prosperar, ya que no hubo vulneración de ninguna garantía constitucional más aún cuando ha realizado loas trámites ordenados en las decisiones de primera y segunda instancia de la acción popular. El señor Iván Gonzalo Reyes Ribero presentó memorial por el cual afirma que en el caso no se vulneraron los derechos fundamentales alegados.
Advirtió que, durante todo el trámite del proceso de la acción popular se le respectaron las garantías procesales a la accionante. Señaló que en el expediente ordinario de aportaron pruebas que acreditan que las construcciones no tenían licencia urbana legal que se ajustara a las obras actuales ni a los planos anteriores aprobados y que, además, no hubo compensación de parqueaderos.
Por último, resaltó que los fallos ya ejecutoriados beneficiaron a los ciudadanos, pues se liberó la ocupación del espacio público, el municipio de Bucaramanga recauda dinero para generar parqueaderos en la ciudad y así se garantiza que la gente pasee por los andenes. Por todo lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la tutela.
CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el fallo del 13 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control de la acción popular que Iván Gonzalo Reyes Ribero interpuso contra la Curaduría Urbana No. 2 de Bucaramanga y otros. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada confirmó el fallo de primera instancia al encontrar acreditado el incumplimiento del pago urbanístico por compensación de cupos de parqueadero. Estimó que el Decreto 0067 de 2007, acorde al Acuerdo 065 de 2006 y el Decreto 198 de 2015 establecen que el propietario del predio o el titular de la licencia comercial, de servicios, industriales o dotacionales debe realizar los aportes por compensación del cupo de parqueo.
Advirtió que la Curaduría también omitió la exigencia del cumplimiento del deber urbanístico de provisión de cupos de parqueo en el trámite previo a la expedición de la licencia que otorgó. En términos de esa Sala: 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia Sea lo primero rememorar que, la Honorable Corte Constitucional señaló que el derecho a que las decisiones emitidas por las autoridades nacionales o territoriales, según el caso, que impliquen la modificación de los usos del suelo y que puedan afectar a licenciatarios y propietarios, se ajusten a las normas vigentes y sean debidamente motivadas, constituye un desarrollo directo de la cláusula de Estado Social (art. 1º superior), del principio de legalidad (art. 6º constitucional) y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las autoridades públicas (art. 209 ibídem).
En esa medida, precisa que no existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento territorial, ni aun cuando ello afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles” Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a su núcleo esencial” 6.
De manera que, los particulares no pueden pretender la intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana dado que, por razones asociadas al interés público, social o común, los municipios y distritos pueden adoptarlas con fundamento en los artículos 1º, 58 y 82 de la Constitución. ( ) Es así que, tratándose de una zona comercial, como en este caso ocurre con el predio ubicado en la Carrera 33 No. 52 - 109/111/115 del cual se expidió el acto administrativo No. 68001-2-18-0626 por medio del cual otorgó licencia de Reconocimiento de Edificación-Modificación al mismo, donde en la descripción del proyecto se evidencia que la misma fue expedida para “Acto de Reconocimiento y licencia de construcción modalidad Modificación de un predio de altura de dos pisos para uso comercial/servicios (…)”, existe deber de compensar económicamente la ausencia de cupos destinados a servir de parqueadero, la cual si bien debe ser asumida por el tenedor del bien que desarrolle uso distinto al de vivienda, dicha situación debió de ser tenida en cuenta por parte de la Curaduría en el momento del trámite previo a la expedición de la licencia, como quiera que tanto el artículo 23 del Acuerdo No. 065 de 2006 como el artículo 6 del Decreto 0067 de 2007 son claros en establecer la obligatoriedad que asiste a las edificaciones, establecimientos comerciales, de servicios, industriales o dotacionales cuya infraestructura de parqueadero es inadecuada, y no pueden cumplir al interior de sus predios con la cuota mínima de parqueos asociados al uso o no los provean a través del sistema de gestión asociada, de acogerse a la figura de pago compensatorio.
Es así como, se concluye que la Curaduría Urbana No. 2 de Bucaramanga en efecto omitió la exigencia del cumplimiento del deber urbanístico de provisión de cupos de parqueo en la licencia de Reconocimiento de Edificación-Modificación al predio ubicado en la Carrera 33 No. 52 - 109/111/115, razón por la cual la decisión de primera instancia 6 Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia en lo que respecta a los motivos de inconformidad de la Curaduría, se encuentra ajustada a la normatividad.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la parte solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que presentan la mera inconformidad de la accionante que alega divergencias de carácter netamente legal. En efecto, al estudiar la solicitud de tutela, las pruebas y el proceso ordinario, se evidencia que la actora propuso en sede de tutela los mismos planteamientos expuestos en el proceso que ya fueron resueltos en la sentencia reprochada.
En particular, se observa que, en el recurso de apelación de la sentencia, la actora propuso los mismos reproches que aquí se alegan: (i) que la licencia que expidió no requería cumplir con los deberes urbanísticos de cumplimiento de cupos de parqueadero y (ii) que hubo indebida valoración del concepto de la Secretaría de Planeación en el GDT-1055 del 14 de marzo de 2019, el cual establece que no aplica la provisión de cupos de parqueadero.
Al respecto, la Sala considera que la tutela no procede para revivir oportunidades procesales precluidas, ni para reemplazar el criterio del juez natural al valorar normas aplicables ni las pruebas obrantes en el expediente. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La solicitante enunció que el fallo reprochado incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al estimar que la autoridad judicial no valoró la jurisprudencia que invocó en el recurso de apelación de la sentencia en el proceso ordinario sin identificar siquiera aquel precedente desconocido.
De lo antedicho, es claro que la discusión planteada en el escrito de tutela, se reitera, está motivada en el desacuerdo con la apreciación legal de la providencia dictada por el juez natural y además, no está justificada con la carga argumentativa suficiente que 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-02079-00 Solicitante: Berenice Catherine Moreno Gómez Acción de tutela – sentencia de primera instancia permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud, en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Berenice Catherine Moreno Gómez contra el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ