1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad.
Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, mediante la cual se declaró la falta de competencia para conocer de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Correa Vásquez en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Luis Fernando Correa Vásquez promovió demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, solicitó revocar la providencia emitida el 3 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05001-33-33-027-2022-00027- 01, para, en su lugar, ordenarle a la autoridad precitada emitir una nueva decisión, en 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la que resuelva el recurso de apelación conforme a los argumentos de disenso expuestos en él. 1.1.2.
Los hechos El accionante narró como hechos relevantes los siguientes: i) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio del Trabajo con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión prevista en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, al ser víctima del conflicto armado. ii) El 16 de junio de 2022, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín inadmitió la demanda, por no haberse acreditado el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. iii) El 18 de agosto de igual anualidad, la autoridad judicial precitada rechazó la demanda, al no haberse corregido el yerro mencionado, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia. iv) El 3 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, declaró la falta de competencia para conocer ese asunto y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito judicial de Medellín. 1.1.3.
Fundamentos de derecho El accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, con la providencia objeto de censura, vulneró su derecho fundamental al debido proceso e incurrió en defecto fáctico, al desconocer el principio de congruencia, comoquiera que el análisis no se centró en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sobre el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, sino en la falta de competencia de aquella autoridad para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Actuación procesal 1.2.1. El 25 de mayo de 2023, el despacho del magistrado sustanciador (i) admitió la acción de la referencia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, (ii) vinculó a la Nación-Ministerio del Trabajo, como tercero interesado en los resultados del proceso, y (iii) comisionó a la corporación judicial precitada para que notificara a todas las personas que intervinieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-027-2022-00027- 00-01, a excepción del señor Luis Fernando Correa Vásquez y de la entidad precitada, y, adicionalmente, remitiera copia digital del expediente referido. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad. El magistrado Rafael Darío Restrepo Quijano indicó que los argumentos que sirvieron de soporte para proferir el auto cuestionado no son ilegales ni se apartan del ordenamiento jurídico, pues, al momento de proceder a resolver el recurso de alzada, advirtió la falta de competencia funcional para conocer el asunto, por lo que ordenó remitir el proceso a la jurisdicción ordinaria, en virtud de lo dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto 166 de 2023.
Adicionalmente, manifestó que el accionante no agotó todos los medios de defensa judicial con los que contaba para cuestionar la providencia que ahora discute en esta sede, de ahí que no sea necesario efectuar un comentario adicional en relación con dicho proveído. Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones formuladas en el presente asunto. 1.3.2.
Ministerio del Trabajo La asesora Dalia María Ávila Reyes de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia, al considerar que la decisión cuestionada se adoptó en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional, autoridad que determinó que es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la llamada a conocer las controversias en las que se pretenda 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer la presente acción de tutela, de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea el demandante en contra de la providencia emitida el 3 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33-027- 2022-00027-01 y, en segundo lugar, en caso de una respuesta afirmativa, si con esa decisión judicial se vulneró el derecho al debido proceso de la parte accionante. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Hechos probados 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con las pruebas que obran en el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05001-33-33-027-2022-00027- 00/01, la Sala de decisión establece lo siguiente: 2.4.1.
El 2 de febrero de 2022, el señor Luis Fernando Correa Vásquez, por intermedio de apoderada judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio del Trabajo, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones núm. 2575 del 25 de noviembre de 2020 y 3420 del 12 de noviembre de 2021, por medio de las cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión prevista en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, al ser víctima del conflicto armado. 2.4.2.
El 16 de junio de 2022, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Medellín inadmitió la demanda, por no haberse acreditado el agotamiento de la conciliación extrajudicial de que trata el artículo 161 del CPACA, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior providencia. 2.4.3.
El 14 de julio de igual anualidad, la autoridad judicial referida (i) no repuso su decisión, (ii) no concedió el recurso de apelación, al no encontrarse enlistado el auto que inadmite como apelable; y, en consecuencia, (iii) le ordenó a la parte demandante acreditar el agotamiento del requisito de procedibilidad aludido frente a los actos administrativos sometidos a control judicial. 2.4.4.
El 18 de agosto del mismo año, el despacho judicial precitado rechazó la demanda por no haberse subsanado el yerro mencionado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 ejusdem. 2.4.5. Por lo anterior, el 23 de igual mensualidad y anualidad, el demandante interpuso recurso de apelación, puesto que al tener la prestación solicitada una finalidad ius constitucional, que se convierte en garantía de la dignificación personal de las víctimas y de sus familiares, la misma escapa del cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.6.
El 3 de mayo de 2023, el magistrado Rafael Darío Restrepo Quijano de la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de competencia, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 166 de 2023, y, en esa medida, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito judicial de Medellín. Para el efecto, expuso lo siguiente: «[…] El caso que ocupa la atención de la Corporación, versa sobre el reconocimiento y pago de la prestación periódica para víctimas del conflicto armado prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
Al respecto, la Corte Constitucional mediante AUTO 166 de 2023, al interior del Expediente CJU-1751, al resolver un conflicto de competencias suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria y la Contencioso Administrativa para conocer del presente asunto, decidió: “5. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer de conflictos relacionados con el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado.
Sobre esta materia, se pronunció esta corporación en el auto 104 de 2022, providencia en la que resolvió un conflicto de jurisdicciones que guarda similitud con el que actualmente se somete a definición de la Sala Plena. En este sentido, indicó que si bien la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado no es parte del Sistema General de Pensiones, lo cierto es que guarda una relación estrecha con el Sistema General de la Seguridad Social, en la medida en que “(i) tiene en cuenta el concepto de invalidez previsto en la Ley 100 de 1993;
(ii) su monto mínimo se rige también por la Ley 100 de 1993; (iii) dicha prestación [es] cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional y (iv) su reconocimiento fue asignado a Colpensiones, en su momento”. 6. Así las cosas, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 2° del CPTSS, la Sala Plena concluyó que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, resolver los conflictos que surjan del reconocimiento y pago de la prestación periódica para víctimas del conflicto armado prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 […] 12.
En consecuencia, […], dado que la pretensión de la acción objeto del conflicto busca el reconocimiento y pago de una prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto, la cual tiene una estrecha relación con el Sistema General de Seguridad Social, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto. 13.
Regla de la decisión. Conforme con el numeral 4º del artículo 2º del CPTSS, el Juez Ordinario Laboral es el competente para conocer de los conflictos que se originen por el reconocimiento y pago de la prestación periódica humanitaria para las víctimas del conflicto armado, prevista en la Ley 418 de 1997.” En consecuencia, el competente para conocer de la presente controversia, al tenor del artículo 2º, numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 20126, son los Jueces Laborales del Circuito Judicial de Medellín, a quienes se les enviará la actuación para lo de su cargo […]» 2.5.
Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria.
Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este medio de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan, igualmente, a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto. Por ello, el ordinal primero del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
La jurisprudencia de la Corte Constitucional3 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observancia estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que solo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado.
También es viable el amparo cuando, a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, se acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.6.
Análisis del caso en concreto El señor Luis Fernando Corres Vásquez solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, puesto que, al proferir la 3 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia del 3 de mayo de 2023, desconoció el principio de congruencia, comoquiera que centró su análisis en la falta de competencia para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no en los argumentos planteados en el recurso de apelación. Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento de fondo sobre el anterior desacuerdo, la Subsección considera necesario determinar, en primer lugar, si en el presente asunto se encuentra satisfecho el requisito general de subsidiariedad.
Así, del recuento efectuado en el acápite de hechos probados, se tiene que el accionante pretende controvertir la providencia emitida el 3 de mayo de 2023, mediante la cual el magistrado Rafael Darío Restrepo Quijano del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de competencia para conocer de la controversia, sobre el reconocimiento y pago de la prestación periódica consagrada en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
Al respecto, se repara en que el artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, dispuso lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 1. Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia […] La súplica se surtirá en los mismos efectos previstos para la apelación de autos. Su interposición y decisión se sujetará a las siguientes reglas: a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso […]».
De la anterior transcripción se desprende que el auto proferido por el magistrado ponente, a través del cual declara la falta de competencia, es susceptible del recurso de súplica. En esa medida, se colige que en el asunto bajo estudio al accionante le correspondía ejercer ese instrumento judicial para discutir la providencia emitida el 3 de mayo de 2023, mediante la cual la autoridad judicial accionada determinó que carecía de competencia para conocer el debate planteado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, aquel se abstuvo de utilizarlo. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se concluye que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, como causal genérica para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, pues, en los términos del artículo 246 del CPACA, a la parte accionante le correspondía ejercer el recurso de súplica con el que contaba para dirimir el conflicto jurídico relacionado con el derecho fundamental que hoy reclama en esta sede constitucional.
Bajo este derrotero, es relevante iterar que la acción de tutela no puede emplearse como un mecanismo para revivir oportunidades precluidas y de las cuales no se hizo uso, ya sea por negligencia o descuido de quien solicita el amparo. En efecto, conforme a la jurisprudencia constitucional, cuando la acción de tutela controvierte providencias judiciales, prevalece el principio de subsidiariedad y, por ello, no es de recibo que el juez de tutela asuma el conocimiento de asuntos asignados al juez natural, pues lo contrario implicaría una intervención injustificada por parte del juez constitucional en las competencias propias y exclusivas de los funcionarios judiciales ordinarios.
De otra parte, una vez analizadas las circunstancias y los hechos en los que se sustenta la presente solicitud, así como las razones que llevaron al accionante a acudir a la vía constitucional, la Sala no encuentra probado un factor relevante que soporte o justifique su inactividad para solicitar la defensa de sus derechos fundamentales a través del medio de defensa judicial con el que contaba. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que en el presente asunto no se encuentra superado el requisito general de subsidiariedad, comoquiera que el accionante no agotó el mecanismo de defensa judicial que tenía a su alcance, para ventilar los motivos de inconformidad en que ahora se apoya la petición constitucional; por lo que se rechazará por improcedente. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02594-00 Accionante: Luis Fernando Correa Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Luis Fernando Correa Vásquez en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.