Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado y nacional.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Condena en costas. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el catorce (14) de abril de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora GLORIA NUBIA GÓMEZ RENGIFO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) UGM 042158 del 10 de abril de 2012, y (ii) UGM 054371 del 15 de agosto de 2012, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente.

Que a título de restablecimiento del derecho se 1 Folios 16 a 17. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, con efectividad desde el 25 de octubre de 1998.

Que se cancelen los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 187, 189, 192, 194 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada en un monto mínimo de diez millones de pesos ($10.000.000). HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la demandante nació el 24 de octubre de 1948. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente nombrada por el departamento del Cauca en los siguientes períodos, del 21 de septiembre de 1970 al 28 de febrero de 1978, del 1º de mayo de 1978 al 30 de agosto de 1981 y del 21 de septiembre de 1993 al 24 de octubre de 1998. Igualmente, la actora detentó una vinculación como educadora del departamento del Huila a partir del 30 de septiembre de 1985 y hasta el 17 de enero de 1993.

Que el 29 de marzo de 2011, la señora Gómez Rengifo radicó ante la extinta Cajanal EICE una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través de la Resolución UGM 042158 del 10 de abril de 2012, por lo que la actora interpuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución UGM 054371 del 15 de agosto de 2012, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 12 de febrero de 2014,3 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que la accionante no cumple con los requisitos exigidos por las normas que regulan la pensión gracia, esto es, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989, específicamente con los 20 años de servicios prestados a instituciones del orden departamental, municipal o distrital, por lo que la referida entidad no puede 2 Folios 17 a 18. 3 Folios 32 a 34. 4 Folios 38 a 41. 5 Folios 42 a 48. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) reconocer la solicitada prestación porque transgrediría el ordenamiento jurídico.

Propuso las excepciones que denominó, (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, en razón a que no había pruebas pendientes de practicar, en la misma diligencia se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y de esta forma dictar sentencia en esa misma oportunidad, ello conforme al inciso final del artículo 179 del CPACA. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Cauca dictó sentencia oral en la audiencia inicial celebrada el 14 de abril de 2015, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.

Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante. Al respecto, aseguró que para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, era necesario que la actora acreditara los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos, pero solo del orden municipal o departamental.

Que frente a la situación particular de la reclamante, no es posible computar el tiempo laborado por aquella entre el 21 de septiembre de 1993 y el 30 de abril de 2011, ello en razón a que existe como prueba un acta de posesión que aportó en medio magnético la entidad demandada donde se evidencia que la docente fue nombrada para ocupar una plaza nacional en la Escuela Núcleo Escolar de Villa Rica (Cauca), condición que le impedía acumular tal período a fin de acceder a la 6 Folios 86 a 95. 7 Folios 91 a 95. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) prestación solicitada, y en consecuencia, no logra acreditar la exigencia fundamental para consolidar el derecho pretendido.

Que debido a que la parte activa fue vencida en juicio, debe ser condenada en costas en un monto equivalente al 0.5% del valor de las pretensiones. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia tanto en la negativa de las pretensiones como en la condena en costas, ello por considerar que no se tuvo en cuenta como prueba el hecho de que con base en el Decreto 0495 del 1º de junio de 2007, el gobernador del departamento del Cauca decidió incorporar a la señora Gómez Rengifo a la planta de personal docente de la entidad financiada con recursos del SGP, lo cual la vuelve una educadora nacionalizada y no nacional como aduce la parte pasiva.

Que teniendo en cuenta que la misma UGPP reconoce como tiempos de servicio en plazas nacionalizadas los causados entre el 21 de septiembre de 1970 y el 30 de agosto de 1981, así como desde el 30 de septiembre de 1985 hasta el 17 de enero de 1993, se encuentra demostrado que la accionante cumplió con el requisito de acumular 20 años de labor oficial educativa que le permiten acceder al derecho pensional solicitado.

Que la condena en costas impuesta en primera instancia es injusta, toda vez que en la actuación no se advierten actuaciones de mala fe o temeridad por parte de la actora, más aún cuando la entidad demandada acudió para su defensa a un abogado contratado con una asignación mensual independientemente de los procesos que este deba asumir.

Que en tal sentido, si se llega a confirmar la imposición de esta carga, deberá considerarse la reducción del monto a uno mucho menor. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada presentaron alegaciones finales con las que ratificaron los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el recurso de apelación.9 El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal.10 8 Folios 96 a 98. 9 Folios 133 a 135. 10 Según acta secretarial obrante a folio 136 del expediente. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Igualmente deberá determinarse si era procedente la condena en costas impuesta en primera instancia contra la parte activa. Cuestión previa - Sobre el recurso de reposición contra el auto que no avocó conocimiento para unificación de jurisprudencia Antes de abordar el caso concreto, la Sala observa que mediante memorial que obra en la plataforma SAMAI,11 la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto del 26 de octubre de 2022,12 por medio del cual la Sección Segunda en pleno decidió no avocar el conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por dicha entidad, tendiente a que se defina qué es lo que debe entenderse como plaza docente.

Al respecto, resalta la Subsección que el artículo 271 del CPACA13 prevé en su inciso sexto que el auto que decide si avoca o no conocimiento, no es susceptible de recursos, razón por la cual en el presente asunto resulta improcedente la reposición formulada por la parte accionada, al punto de tener que ser rechazada por esa misma razón sin más consideraciones sobre el particular.

En consecuencia, se abordará seguidamente la apelación de la sentencia objeto de análisis en esta instancia. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 11 Índice 70 de la plataforma SAMAI. 12 Índice 64 de la plataforma SAMAI. 13 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Gloria Nubia Gómez Rengifo nació el 24 de octubre de 194818, de modo que cumplió los 50 años el 24 de octubre de 1998. 18 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 15 del expediente. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte en primer lugar que conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 4 de septiembre de 2018 por la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca,19 efectivamente la demandante laboró en la Escuela Rural de Niñas de “ASNAZU” del municipio de Buenos Aires (Cauca) desde el 21 de septiembre de 1970 hasta el 28 de febrero de 1978, ello bajo una vinculación que según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada.

Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 567 del 18 de septiembre de 1970,20 por medio del cual el gobernador del departamento de Cauca nombró a la accionante en el cargo de docente seccional de la referida institución educativa, previsto para su propia planta de personal, del que tomó posesión desde el 21 de septiembre del mismo año,21 tal como se aprecia de las siguientes imágenes. 19 Folio 157. 20 Folios 161 a 166. 21 Folio 167. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) «[…] los docentes nacionalizados son los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales. […]».

Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).

Por lo tanto, al observar que la primera vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 21 de septiembre de 1970, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Cauca), resulta acertado asegurar que el período en mención (21 de septiembre de 1970 hasta el 28 de febrero de 1978 – 7 años, 5 meses y 7 días), efectivamente fue laborado como docente nacionalizada y en consecuencia debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, tanto así que la extinta Cajanal EICE lo reconoció de esa manera en la Resolución UGM 042158 del 10 de abril de 2012.22 De hecho, la naturaleza nacionalizada de la vinculación de la demandante se ratifica no solo por el referido planteamiento, sino porque frente a dicho tiempo de servicio no existe discusión en vía administrativa ni judicial por parte de la entidad demandada, y en todo caso se aportó la certificación de información laboral del 4 de septiembre de 2018 que indica exactamente que esa fue la calidad del vínculo sostenido durante los mencionados extremos temporales, ello incluso al margen de que no se haya aportado alguna prueba en la que se hubiese formalizado expresamente la nacionalización del nombramiento que inicialmente había hecho la entidad territorial de manera autónoma, pues aquel cumpliría las condiciones legales para habe sido objeto del proceso consagrado en la Ley 43 de 1975. 22 Folios 2 a 4. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Lo propio habrá de señalarse para el lapso de labor comprendido entre el 1º de mayo de 1978 y el 30 de agosto de 1981 (3 años, 3 meses y 29 días).

Es decir, se tomará como una vinculación nacionalizada la sostenida por la reclamante en virtud el nombramiento que tuvo como docente en el Colegio Fernández Guerra del municipio de Santander de Quilichao, ello en orden de que ese tiempo también sea tenido en cuenta en la acreditación del requisito de 20 años de servicio. Para arribar a esta conclusión se precisa que, si bien no reposa en el expediente el respectivo acto administrativo que nombró a la demandante durante aquel interregno, tal condición del vínculo sí puede extraerse a partir de las certificaciones obrantes en la actuación, tal como lo habilita la regla jurisprudencial vi) de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018,23 pues a partir del certificado del 9 de agosto de 2010 emitido por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca,24 así como del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral suscrito el 14 de agosto de 2015 por la misma autoridad,25 es dable determinar de manera inequívoca y reiterada que la naturaleza de esta relación legal y reglamentaria también fue del orden nacionalizado, más aún cuando no habría discusión al respecto en esta instancia si se tiene en cuenta que la extinta Cajanal EICE reconoció dicha calidad en el acto administrativo que negó la prestación y en primera instancia tampoco se descartó este tiempo.

No obstante, según lo indicado en las referidas pruebas documentales, deberá descontarse del total del tiempo laborado, los períodos durante los cuales se certificó que la accionante tuvo licencias ordinarias en las que no prestó su servicio, concretamente del 3 al 30 de noviembre y del 1º al 20 de diciembre de 1980, así como del 2 de febrero al 13 de abril de 1981.

En el mismo sentido respecto de la forma de establecer el carácter nacionalizado del vínculo laboral de la señora Gómez Rengifo, habrá de entenderse aquel desarrollado entre el 30 de septiembre de 1985 y el 17 de enero de 1993 (7 años, 3 meses y 18 días), el cual tuvo lugar por nombramiento del departamento del Huila según consta en los certificados de información laboral expedidos el 15 de septiembre de 2010 y el 9 de enero de 2019 por la Secretaría de Educación de dicha entidad territorial.26 Esto en la medida en que tanto el lapso de labor oficial como la calidad de la relación, fueron indicadas en las referidas pruebas, así como en el expediente administrativo27 que da cuenta de lo anterior sin que ello hubiese sido 23 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 24 Folios 11 a 12. 25 Folios 193 a 195. 26 Folios 13 y 184. 27 En CD obrante a folio 110. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) objeto de discusión, sino todo lo contrario, convalidado por la extinta Cajanal EICE al igual que por el tribunal de origen.

Sin embargo, del total de tiempo de servicio será descontado el relacionado en las aludidas certificaciones como «interrupciones laborales», el cual tuvo lugar entre el 13 de julio y el 10 de octubre de 1992. Seguidamente, se tiene como prueba el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 13 de agosto de 2015 por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca,28 en el que se precisa que la recurrente se desempeñó como docente al servicio de dicha entidad territorial desde el 21 de septiembre de 1993 hasta el 24 de octubre de 2013, período respecto del cual se presenta la discusión, pues la parte activa asegura que fue en calidad de maestra oficial municipal, mientras que la UGPP sostiene que lo fue como nacional.

Ahora, en punto a la aludida relación legal y reglamentaria se destaca que, en efecto, en virtud del Decreto 056 del 16 de septiembre de 1993,29 el alcalde del municipio de Santander de Quilichao (Cauca) nombró a la accionante en el referido cargo, para el cual tomó posesión el 21 de septiembre del mismo año,30 ello bajo las consideraciones que se extraen de las siguientes imágenes. 28 Folios 191 a 192. 29 Folio 187. 30 Folio 186. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Como se observa, en el referido acto administrativo expresamente se indica que este nombramiento efectuado por la mencionada autoridad municipal, se hacía en virtud de lo previsto en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que, «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Adicionalmente, a partir del aludido decreto también se concluye que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Decreto 1706 de 1989 «Por el cual se reglamentan los artículos 7º, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones», que en su parte considerativa señala de forma breve los antecedentes y las necesidades que justificaban la expedición del acto, así, «Que el Congreso de la República, mediante el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, modificó el artículo 54 la Ley 24 de 1988, asignándole al Alcalde Mayor de Bogotá, D.E., a los demás alcaldes del país y al Intendente de la Isla de San Andrés, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los institutos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados y jornadas adicionales.

Que mediante el artículo 10 de la mencionada ley, se asigna temporalmente a los Gobernadores, Intendencias y Comisarios, las atribuciones establecidas en el considerando anterior, cuando financiera y/o administrativamente el municipio no pueda asumir tal responsabilidad. (…) Que según esa norma, las facultades asignadas deben ejercerse teniendo en cuantas el Estatuto Docente y la Carrera Administrativa, vigentes.

Que en consecuencia, se requiere desarrollar una reglamentación que se adecue a la administración comprometidos en la prestación del servicio educativo, con el fin de racionalizarlos y asegura su correcta aplicación.» (Negrillas, subrayas y cursivas fuera del texto original) De ahí que deba arribarse a la conclusión de que el procedimiento que se reguló en la norma antes transcrita hace referencia a la designación tanto de docentes nacionales como nacionalizados, en la medida que la creación de esta obedeció a la facultad asignada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y, por tanto, se tiene que hacer remisión al contenido en ella dispuesto para complementar el supuesto de hecho de la misma norma.

Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. Pues bien, en el presente caso se observa que la apelante estuvo vinculada en un empleo provisto para el «Colegio Nacional Núcleo Escolar Rural de Villarrica» que funcionaba en el municipio de Santander de Quilichao (Cauca), esto es, en una institución educativa del orden nacional como su propio nombre lo indica, lo cual permite considerar en principio que sus plazas eran de la misma naturaleza.

Al respecto es de resaltar que si bien de conformidad con el artículo 6º de la Ley 19 de 1979,31 el referido colegio anexo al Núcleo Escolar de Villarrica fue nacionalizado y por lo tanto para efectos académicos pasaría a denominarse «Instituto Técnico Agrícola “Senón Fabio Villegas del Norte del Cauca”», tal situación no conllevó el cambio de la calidad jurídica de los cargos docentes que desde el comienzo hacían parte de la respectiva planta de personal, esto en la medida en que el referido establecimiento tampoco cambió su carácter nacional como el mismo director del núcleo de desarrollo educativo de Santander de Quilichao lo manifestó en el certificado que suscribió el 12 de agosto de 1999.32 Esto se afirma además en la medida en que, en virtud del Oficio de la misma fecha suscrito por el rector del mencionado plantel educativo,33 se señaló expresamente que la señora Gómez Rengifo había laborado como educadora nombrada en propiedad en una plaza del orden nacional, tal como se aprecia de la siguiente imagen. 31 «Por la cual se nacionalizan unos Colegios de Bachillerato de Educación Media y se crean unos Institutos de orientación Agropecuaria en los Departamentos del Cauca y del Valle del Cauca.» (Obrante en el expediente administrativo aportado en CD obrante en el folio 110 del plenario.) 32 Documento en PDF que reposa en el expediente administrativo visible en CD a folio 110. 33 Idem. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Adicionalmente, la calidad de docente nacional en comento también fue ratificada por la coordinadora (E) de la Oficina de Hojas de Vida y Kardex, adscrita a la Secretaría de Gestión Institucional de la Gobernación del Cauca y por la coordinadora de la Oficina de Personal de esta misma entidad, cuando a través de Oficios GHVK-288 del 29 de agosto de 2000 y HVK-246 del 13 de julio de 2000 respectivamente,34 se indicó de manera clara lo siguiente.

De hecho, la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por la recurrente durante el período bajo examen, se corrobora como nacional en virtud de las certificaciones de tiempo de servicio del 24 de agosto de 2000 y del 2 de junio de 2011 emitidas por las Secretarías de Gestión Institucional y de Educación del departamento del Cauca respectivamente,35 así como del Oficio 1010403 del 26 de mayo de 2011 suscrito por la directora de afiliaciones y recaudo (E) de la Fiduprevisora S.A.,36 documentos a partir de los cuales se resalta lo que se aprecia en las imágenes que se colocan de presente a continuación. 34 Idem. 35 Idem. 36 Idem. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) Como resultado de lo anterior, se puede concluir que a pesar de que existe una certificación de tiempos de servicio del 9 de agosto de 2010,37 que indica que la vinculación de la actora fue como docente municipal, lo cierto es que esta es contradictoria frente a un certificado posterior del 2 de junio de 2011 que rectifica la información y señala con precisión que la relación en comento fue como docente nacional.

Incluso, debe tenerse en cuenta que a esta conclusión se arriba no solo a partir de este último documento, sino también de los demás elementos probatorios, particularmente los recaudados como pruebas de oficio decretadas por la Subsección mediante auto del 21 de junio de 2018,38 los cuales convalidan lo anterior al demostrar de manera inequívoca y reiterada que la reclamante fue vinculada en el cargo de docente en una plaza propia de la Nación a partir del 21 de septiembre de 1993.

Es decir, en razón de un análisis integral y sistemático del material probatorio, debe desestimarse lo indicado solamente en la certificación del 9 de agosto de 2010, y en consecuencia deducir de manera lógica que la relación legal y reglamentaria de la accionante desde aquella fecha, fue del orden nacional. Bajo este contexto, en este caso es dable asegurar que el nombramiento y diligencia de posesión llevadas a cabo por el alcalde de Santander de Quilichao (Cauca), se dieron por autorización legal del artículo 9° de la Ley 29 de 1989, esto es, en orden de que con fundamento en la figura de la desconcentración, tal autoridad administrara el personal de maestros oficiales nacionales de aquel municipio, pero en nombre y representación del Ministerio de Educación, y no como si se tratara de empleados de la planta de personal de la entidad territorial.

Incluso, la afirmación de la parte recurrente al manifestar que su vínculo se tornó en municipal con motivo de la incorporación a la estructura funcional de Santander de Quilichao, surtida el 25 de junio de 2007 en cumplimiento del Decreto 0495 del 1º de junio del mismo año,39 no resulta adecuada en la medida en que el mentado proceso no implica el cambio de naturaleza jurídica de la vinculación original de la docente, configurada desde el primer momento en que fue nombrada y posesionada, pues lo que se transfiere a otra planta de personal es la plaza propiamente dicha, de manera que no se genera solución de continuidad ni terminación de la relación legal primigenia, así como tampoco el comienzo de una nueva.

Sobre el punto debe tenerse en cuenta que el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 consagró lo siguiente. 37 Folio 11. 38 Folio 148. 39 Idem. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

De igual forma, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional o una entidad territorial en representación de este por mandato del artículo 9º de la Ley 29 de 1989 como es el caso de la actora.40 En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, «[…] los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados […]», es decir, para ambos tipos de maestros, por lo que el origen de los recursos destinados a financiarlos no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos.

Para el efecto, lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión de un municipio en representación de la Nación con base en la normativa precitada. 40 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) En consecuencia, bajo el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Gómez Rengifo detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 21 de septiembre de 1993 y el 24 de octubre de 2013 (20 años, 1 mes y 3 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tiempo de servicio es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Por lo tanto, es claro que la parte activa no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello habría acumulado un total de 17 años, 5 meses y 24 días en calidad de educadora nacionalizada que no colman este presupuesto.41 Bajo tal contexto, en el entendido de que la apelante no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada.

Con base en lo expuesto previamente, se estima que fue acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar el reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante, de manera que habrá de confirmarse dicha providencia. Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (14 de abril de 2015), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la 41 Tiempo calculado con base en los períodos de labor de la demandante como docente nacionalizada, teniendo en cuenta los lapsos de interrupción por no prestación de servicio.

El resultado es el siguiente. DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 21/09/70 28/02/78 7 5 7 1/05/78 2/11/80 2 6 1 21/12/80 1/02/81 0 1 11 14/04/81 30/08/81 0 4 16 30/09/85 12/07/92 6 9 12 11/10/92 18/01/93 0 3 7 TOTAL = 17 AÑOS, 5 MESES Y 24 DÍAS 15 28 54 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la demandante por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionante. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad, se recuerda que la Subsección en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),26 concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Ahora bien, con observancia de las anteriores reglas, pero en atención a la nueva postura del Consejo de Estado que ya ha venido analizando en cualquier caso la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica conforme lo previsto en el inciso segundo del artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en el asunto particular se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente.

En el caso bajo examen, a partir de la revisión de la demanda, de la oposición a la misma y del recurso de apelación, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

Por tal motivo, al no encontrarse acreditado dicho presupuesto normativo, no se impondrá la aludida carga en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 19001-23-33-000-2014-00036-01 (2509-2015) F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a las abogadas Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 76 de la plataforma SAMAI, así como a Carolina Nempeque Viancha, portadora de la tarjeta profesional 176.404 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada sustituta de la demandante de acuerdo con el memorial obrante en el índice 115 del expediente.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ