CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03370-00 Accionante: MUNICIPIO DE MOCOA - PUTUMAYO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. INMEDIATEZ- Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 3 de junio de 2025, el Municipio de Mocoa, a través del Jefe de Oficina Jurídica1 del despacho del alcalde, interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso “en torno al juez natural y a la doble instancia” que considera vulnerados con la expedición, el 31 de julio de 2024, de la sentencia mediante la cual resolvió declarar la nulidad del Acuerdo No. 020 del 6 de diciembre de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Mocoa, “por medio del cual se dictan medidas para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del Municipio de Mocoa Putumayo y se dicta (sic) otras disposiciones”, en el marco 1 Quien detenta este cargo, cuenta con las facultades reglamentarias de representar judicialmente al Municipio, de conformidad con la Resolución No. 0161 de 2024, allegada como anexo de la demanda. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia del medio de control de nulidad2 (Artículo 137 del CPACA) promovido por la Agencia Nacional de Minería (ANM).
En virtud de la acción de tutela, solicitan que el derecho alegado sea protegido, se deje sin efectos la providencia reprochada y, en consecuencia, se ordene a la accionada: «(…) REVOCAR la providencia de fecha, treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) proferida (sic) el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
(sentencia que incurrió en vía de hecho que vicia la providencia judicial al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y orgánico, además de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso en torno al juez natural y a la doble instancia).» 2. Hechos relevantes El accionante manifestó que el 6 de diciembre de 2018, el Concejo Municipal de Mocoa, expidió el Acuerdo No. 020, ““por medio del cual se dictan medidas para la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del Municipio de Mocoa Putumayo y se dicta (sic) otras disposiciones”.
Subrayó que, el 18 de febrero de 2019, la Agencia Nacional de Minería (ANM) encausó demanda a través del medio de control de nulidad, en contra del mencionado acto administrativo que prohibió en la jurisdicción del municipio de Mocoa “el desarrollo de actividades mineras de metales y la gran y mediana minería de los demás minerales”, la cual se repartió inicialmente al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa en Oralidad.
Expresó que, luego, el 19 de abril de 2021 en cumplimiento a un fallo de tutela el proceso se remitió por competencia a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la que mediante providencia del 31 de julio de 2024 decidió declarar la nulidad del Acuerdo No. 020 de 2018. 2 Identificado con número de radicado: 11001032600020210010200. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia 3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora considera que, el Consejo de Estado carecía de competencia para proferir el fallo cuestionado, puesto que las demandas a través del medio de control de nulidad simple para el caso de un acuerdo municipal, recaen, en primera instancia en los juzgados administrativos, y en segunda instancia, en los tribunales administrativos, por lo que la autoridad judicial accionada le vulneró el derecho fundamental al debido proceso en cuanto a la falta de garantía del principio de la doble instancia y del juez natural.
En relación con el defecto sustantivo, la actora manifiesta que la autoridad judicial desconoció la competencia atribuida a las autoridades territoriales como parte del Estado en relación con la definición del uso del suelo, subsuelo, los recursos naturales no renovables, conforme a los principios de concurrencia y subsidiariedad. Sostiene que, la sentencia T-445 de 2016, precisa la línea jurisprudencial en materia de la participación activa y eficaz de las entidades territoriales en las decisiones relacionadas con asuntos de preservación del medio ambiente, por tanto, la autoridad judicial desconoció la competencia que ostentan las autoridades territoriales para definir el uso de los recursos naturales no renovables, trasladándosela a la Nación. Manifiesta que, la supuesta regla según la cual el subsuelo es de la Nación y los entes territoriales no pueden regular los usos de los recursos naturales en él subyacentes es inconstitucional, porque la Corte Constitucional en sentencias como la C-395 de 2012 señaló que principios como la descentralización, la autonomía de las entidades territoriales para sus intereses, la coordinación y concurrencia deben ser tenidos en cuenta al momento de analizar las competencias de los entes territoriales en temas mineros.
Finalmente, la parte actora subrayó que, la sentencia incurrió en vía de hecho que la vicia, así como en los defectos fáctico, sustantivo y orgánico, en el defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia 4.
Trámite procesal El 11 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a las autoridad accionada, así como a la Agencia Nacional de Minería, en calidad de tercero con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. La Agencia Nacional de Minería, a través de apoderada, presentó informe en el que expresa: « ( )En este orden de ideas, es claro que, en virtud del principio de legalidad, la actividad administrativa no puede ni debe desarrollarse en el cuadro de la arbitrariedad, contrario sensu a lo que sucede en el presente caso, en donde el Concejo Municipal de Mocoa, profirió un Acuerdo con fundamento en normas que no le otorgan competencia para tal efecto.
Lo anterior, en razón a que no existe dentro de nuestro ordenamiento jurídico disposición que autorice a los Concejos Municipales a proferir acuerdos que prohíban o regulen el uso del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, competencia que de conformidad con el articulo 360 de la Constitución Política de Colombia corresponde exclusivamente al Estado.
Es así como el Acuerdo No. 020 del 6 de diciembre de 2018, al ser proferido por una autoridad que carece de competencia para regular el uso del subsuelo, no cumple con el requisito de validez que debe dotar a todo acto administrativo, dado que, para que el mismo sea válido, se requiere que sea emitido por el órgano y funcionario que cuenta con la expresa atribución constitucional, legal o reglamentaria para ejercerla en la medida en que la asignación de competencia hace parte, tanto de la estructura del debido proceso (artículo 29 de C.P.) como del principio de legalidad fundado en el cual los funcionarios públicos sólo están autorizados para realizar las actividades expresamente establecidas en el ordenamiento.
El Acuerdo que declarado nulo, pues no satisfizo ese criterio básico de competencia; Abrir nuevamente ese debate transgrede la seguridad jurídica y desconoce el precedente judicial tanto horizontal como verticalmente. En tal sentido, el acto declarado nulo ofende de modo flagrante los postulados constitucionales y es violatorio del orden jurídico, puesto que, las actividades mineras son un asunto que excede la competencia del Concejo municipal no sólo por la naturaleza y la propiedad del recurso, el cual reiteramos le pertenece al Estado, pero también por la pertenencia de las regalías cuyos beneficiarios no sólo resultan ser los entes territoriales en donde se desarrolla la actividad, sino todos los colombianos. Adicionalmente, la arbitrariedad resulta manifiesta no sólo por el exceso de atribución que ya se ha recalcado, pero además por pretermitir el procedimiento que de manera EXPRESA exige la ley para adoptar cualquier decisión en materia del uso del suelo. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia El concejo municipal (sic) al proferir el acuerdo objeto de demanda, omitió de manera grosera las ordenes dispuestas en la Ley 388 de 1997 en dos sentidos: i) no cumplir los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; ii) adoptar una decisión sin agotar el procedimiento a través del Plan de Ordenamiento Territorial como instrumento para la ordenación del territorio.
Considerando las normas anteriormente esbozadas, la Agencia Nacional de minería advierte, tal como lo concluyo (sic) el Consejo de Estado que mediante el Acuerdo No. 020 del 6 de diciembre de 2018, la autoridad territorial al atribuirse la facultad de prohibir la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, constituyó la violación del principio de legalidad, así como una flagrante transgresión de la Constitución Política, en especial de sus artículos 80, 332 y 360, al suprimir de manera absoluta, las competencias nacionales sobre la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales renovables, la competencia para su administración, así como las asignación (sic) de los recursos provenientes de su explotación, con las nefastas consecuencias que ello hubiera acarreado, para las finanzas públicas, el cumplimiento de los fines del Estado, y la posibilidad de enfrentar cuantiosas e innumerables demandas por parte de titulares mineros que se vean afectados por dichas decisiones, entre otras.» El Magistrado ponente de la providencia objeto de la presente acción, perteneciente la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rindió informe frente a la acción de tutela manifestando que, se remite al texto íntegro de la providencia adoptada por la Subsección a que pertenece, a la par de lo cual, solicita se valore el cumplimiento del presupuesto de inmediatez y de las demás exigencias jurisprudenciales que fincan la procedencia de la acción de tutela frente a fallos de tutela y sentencias de las altas cortes.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 31 de julio de 2024, en el marco de un proceso de nulidad (Artículo 137 del CPACA), en el que el accionante funge como parte demandada. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente.
Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela5. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018 [fundamento jurídico 49]. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia Caso concreto El accionante considera que la autoridad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso con ocasión a la decisión del 31 de julio de 2024.
Afirma que en esta se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, orgánico, procedimental absoluto y violación directa de la Constitución. Considera que la accionada debió acceder a la solicitud de revocar la providencia del 31 de julio de 2024, en el marco del proceso de nulidad simple en el que funge como demandada, pues se incurrió en una vía de hecho.
La Sala advierte que la providencia del 31 de julio de 2024, que declaró la nulidad del Acuerdo No. 020 del 6 de diciembre de 2018, fue notificado por medio electrónico el 14 de agosto de 2024, comunicación que fue enviada ese mismo día. Esto de conformidad al índice 123 del expediente ordinario digital, visible en la plataforma de SAMAI.
Así mismo, la providencia se notificó por estado el 18 de agosto de 2024. Teniendo de presente lo anterior, es dable plantear que la notificación se entendió realizada a los dos días hábiles siguientes al envío del mensaje, quedando la sentencia debidamente ejecutoriada el 16 de agosto de 2024, de conformidad con el artículo 52 de la ley 2080 de 2021.
La demanda de tutela fue presentada el 3 de junio de 2025, casi 10 meses después de haberse notificado la sentencia, superando el término de 6 meses establecido en la jurisprudencia unificada, pacífica y reiterada por esta Corporación, para la presentación de acciones de tutela dirigidas contra providencia judicial. La accionante, además, no expuso razones que permitan flexibilizar el requisito de inmediatez en este asunto, por lo que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez y la tutela es improcedente.
De acuerdo con lo anterior, no es posible flexibilizar el requisito de inmediatez pues, en casos como este, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial, existe una mayor protección y rigidez al requisito de inmediatez, el cual garantiza el cumplimiento del principio de seguridad jurídica y cosa juzgada. Al respecto, la Corte ha señalado que: «El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”.
La Corte Constitucional ha entendido 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad de la acción de tutela, pues ello sería contrario al artículo citado. Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello sería contrario a la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados.
Por lo anterior, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, lo que constituye un término razonable.
La jurisprudencia ha identificado criterios que orientan al juez de tutela a evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se relacionan con: (i) La situación personal del peticionario, (ii) el momento en el que se produce la vulneración, (iii) la naturaleza de la vulneración, (iv) los efectos de la tutela y (v) la actuación contra la que se dirige la tutela.
Sobre esta última, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneradora de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente (…)6» En síntesis, se observa que la acción de tutela no consulta el principio de inmediatez por cuanto el fallo que se reprocha de la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado fue proferido el 31 de julio de 2024.
En consecuencia, de acuerdo con el término adoptado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y por el mismo Consejo de Estado7, la presente acción de tutela no lo cumple. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-391de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Sala Plena del Consejo de Estado, Sentencia SU del 5 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03370-00 Solicitante: Municipio de Mocoa - Putumayo Acción de tutela – Primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela del Municipio de Mocoa, Putumayo.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf