Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Demandada: Contraloría General de la República Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto por medio del cual se declaró no probada una excepción AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019, por medio del cual el Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Previsora S.A. compañía de seguros presentó demanda1 contra la Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declare la nulidad de los siguientes actos: 1.1. El Auto núm. 1903 de 24 de octubre de 20173, “[…] Por medio del cual se falla con responsabilidad fiscal, se cesa y se archiva a favor de unos presuntos responsables fiscales y se declara terceros civilmente responsables a unas compañías aseguradoras y se desvinculan a otras dentro del proceso 1 Por medio de apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. folios 7 a 296 del cuaderno núm. 2 del expediente. 2 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario de responsabilidad fiscal PRF-2014-04454_UCC-PRF/045/2012 […]”, expedido por la Contralora Delegada Intersectorial núm. 1 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República, y que dispuso, entre otras, declarar a la Previsora S.A. como tercero civilmente responsable. 1.2.

El Auto núm. 2086 de 24 de noviembre de 20174, “[…] Por medio del cual se deciden los recursos de reposición contra el fallo con responsabilidad fiscal proferido mediante auto 1903 del 24 de octubre de 2017 y se concede el recurso de apelación dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal PRF-2014-04454_UCC-PRF/045/2012 […]”, expedido por la Contralora Delegada Intersectorial núm. 5 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República, que dispuso, entre otras, confirmar la responsabilidad civil de La Previsora S.A. 1.3.

El Auto núm. ORD-80112-0339 de 18 de diciembre de 20175, “[…] Por el cual se decide el grado de consulta y resuelve recursos de apelación dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. PRF-2014-04454_UCC- PRF/045/2012 […]”, expedido por el Contralor General de la República, y que dispuso, entre otras: i) confirmar la decisión de declarar a la Previsora S.A. como tercero civilmente responsable; y ii) desvincular a dicha sociedad del procedimiento fiscal, en atención a que los declarados responsables fiscalmente pagaron el valor de detrimento patrimonial. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “[…] se ordene a la Contraloría General de la República, el reintegro de las sumas de dinero pagadas por LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, con cargo al proceso de responsabilidad fiscal PRF-2014-04454_UCC-PRF/045/2012 con ocasión del fallo 1903 de 24 de octubre de 2017, Auto 2086 de 24 de noviembre de 2017 y auto 0339 del 18 de diciembre de 2017, con la respectiva actualización a valor presente e intereses causados […]”.

Trámite procesal en primera instancia 3. El Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 19 de julio de 20186, admitió la demanda y ordenó la notificación a las partes e intervinientes. 4 Cfr. folios 297 a 531 del cuaderno núm. 2 del expediente. 5 Cfr. folios 532 a 572 del cuaderno núm. 2 del expediente. 6 Cfr. folios 41 y 42 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

La Contraloría General de la República, mediante escrito radicado el 20 de septiembre de 20187, contestó la demanda, formulando, entre otras, la excepción de “[…] Ineptitud sustancial de la demanda ante la inexistencia de objeto demandable […]”, con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1. Señaló que, en el acto indicado en el numeral 1.3. supra, “[…] en su artículo tercero ordenó cesar la acción fiscal a favor de los vinculados, el consecuente archivo del proceso, y en consecuencia desvinculó entre otras aseguradoras a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, ante el pago total del daño fiscal por parte de los vinculados. […]”; frente al cual sostuvo que, “[…] En cuanto a la cesación de la acción fiscal, el artículo 111 de la Ley 1474 de 2011, estableció que procede la terminación anticipada cuando se acredite el pago del valor del detrimento patrimonial o cuando se haya hecho el reintegro de los bienes objeto de la perdida investigada […]”. 4.2.

Refirió que, “[…] Para el presente caso, el daño patrimonial al estado fue determinado en el Auto No. 1903 de fecha 24 de octubre de 2017 […]; auto por medio del cual se estableció como cuantía por el daño causado a los recursos públicos la suma de $ 284.193.159, y en ese sentido resaltó que, “[…] Estas sumas de dinero fueron consignadas por BELTSY GIOVANNA BARRERA MURILLO […] y la sociedad consultores, ingenieros y arquitectos Ltda. COINAR;

TITO ALEJANDRO SAAVEDRA RAMÍREZ; NELSON ORLANDO BARRERA TORRES; LUIS FELIPE PIÑEROS ROJAS Y JOSÉ JOAQUÍN HERNÁN PATARROYO VARÓN […] resarciendo de esta manera el daño patrimonial al Estado y declarando la cesación de la acción fiscal por resarcimiento total del daño, y en consecuencia desvinculando entre otras aseguradoras a LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS […]” (Mayúsculas sostenidas del texto original).

Auto objeto de recurso de apelación y sus fundamentos 5. El Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en la audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019, declaró no probada la excepción denominada “[…] Ineptitud sustancial de la demanda ante la inexistencia de objeto demandable […]”, en razón a los siguientes fundamentos: 7 Cfr. folios 57 a 75 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.1.

Consideró que, “[…] la excepción se funda en que el ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto no. 339 de 18 de diciembre de 2018 (sic) que resolvió el grado de consulta y el recurso de apelación dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal no. 045/2012 ordenó cesar la acción fiscal en favor de los vinculados y el consecuente archivo del proceso, asimismo desvinculó entre otras aseguradoras a la Previsora S.A. Compañía de Seguros por el pago total del daño fiscal por parte de los vinculados, de modo que se resarció el daño patrimonial al Estado y no existe objeto a demandar; en el traslado de esta excepción (fls. 81 y 82 cdno. ppal.) la parte actora manifestó que los demás artículos de la parte resolutiva del Auto no. 339 de 2018 (sic) son confusos en la medida en que, por una parte, se confirmó su vinculación como tercero civilmente responsable y, por otro lado, fue desvinculada […]” 5.2.

Indicó que, “[…] se estima que no le asiste razón a la entidad demandada en tanto que, tal como lo expuso la parte actora, existe una contradicción en la parte resolutiva del Auto no. 339 de 18 de diciembre de 2018 (sic) proferido por la Contraloría General de la República pues, en el ordinal segundo de la parte resolutiva en sede de apelación se confirmó el ordinal noveno de la parte resolutiva del Auto no. 1903 de 24 de octubre de 2017 que había declarado tercero civilmente responsable a la Previsora SA Compañía de Seguros por determinadas pólizas, posteriormente en el ordinal tercero de esa misma parte resolutiva del Auto no. 339 de 2018 la CGR ordenó cesar la acción fiscal a favor de todos los vinculados y ordenó el consecuente archivo del proceso […]” 5.3.

Igualmente se encuentra que, “[…] en el ordinal quinto desvinculó de la actuación, entre otras aseguradoras, a la Previsora SA Compañía de Seguros, no obstante se observa que el argumento principal plasmado en la parte motiva de la providencia en mención para la cesación de la acción fiscal y la desvinculación de la sociedad demandante fue el resarcimiento total del daño por el pago que efectuaron los vinculados que nada tenía que ver con la declaración como tercero civilmente responsable de la parte demandante; por el contrario, en otro acápite de las mismas consideraciones del acto administrativo se evidencia, entre otros aspectos, que la entidad demandada corroboró que la Previsora S.A. Compañía de Seguros sí era civilmente responsable por no haberse configurado el fenómeno de la prescripción de la acción fiscal […]” 5.4.

Y en ese sentido consideró que, “[…] de manera que si se observa el objeto demandable en el presente asunto el cual se resolverá en la sentencia que ponga fin al proceso ya que no es esta la oportunidad procesal pertinente para dirimir tal 5 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia, por consiguiente, se declara no probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda […]” Recurso de apelación y sus fundamentos 6.

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019, por medio del cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda, argumentando, en síntesis, lo siguiente: 6.1. Indicó que mediante los actos administrativos acusados se ordenó, entre otras determinaciones, desvincular a La Previsora S.A., atendiendo a que los responsables fiscales pagaron el valor del daño patrimonial causado. 6.2.

Conforme a lo anterior, señaló que, en su criterio, no hay objeto demandable en el presente asunto, atendiendo a que el daño patrimonial fue resarcido y la entidad aseguradora fue desvinculada del procedimiento fiscal. Traslado del recurso de apelación 7. El Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió traslado del recurso de apelación en la audiencia inicial, en el que la parte demandante y la Agente del Ministerio Público, manifestaron lo siguiente: 7.1.

La Previsora S.A. señaló encontrarse conforme con el auto mediante el cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda, por cuanto, en su criterio, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, comoquiera que declararon su responsabilidad como tercero civilmente responsable. 7.2. El Ministerio Público indicó que se debe confirmar la decisión adoptada, atendiendo a que en los actos administrativos acusados se decidió de fondo el procedimiento fiscal, por lo que, en su criterio, la parte demandante puede controvertir su legalidad; en ese sentido, señaló que el mérito de los argumentos presentados por la parte demandante, deberán ser decididos de fondo en la sentencia. 6 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 8. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de ineptitud de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos objeto de control judicial en materia de responsabilidad fiscal; y vi) análisis del caso concreto.

Competencia 9. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iii) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos. 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante auto de 25 de junio de 20148, precisó los criterios que se deben tener en cuenta para determinar la competencia para resolver las excepciones previas y mixtas, en los siguientes términos: “[…] habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso –por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación– tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia […]”. 11.

Atendiendo a que la providencia objeto del recurso de apelación declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda: este Despacho considera que es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Enrique Gil Botero, número único de radicación: 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299). 7 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia del recurso de apelación 12.

Visto el numeral 6.° del artículo 180 de la Ley 1437, sobre la procedencia de recursos en materia de excepciones previas. 13. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que el auto que decide sobre las excepciones previas o mixtas es susceptible de los recursos de apelación o súplica, según el caso, aunque no esté previsto en el artículo 243 de la Ley 1437, por las siguientes razones9: “[…] Cabe resaltar que si bien el artículo 243 del CPACA, enlista los autos que pueden ser objeto del recurso de apelación, este no es taxativo ni excluyente, teniendo en cuenta que en dicha codificación quedaron dispersos otros autos frente a los cuales el Legislador expresamente dispuso la procedencia del señalado recurso, como es el caso de aquél que resuelve las excepciones previas, por lo tanto es pertinente que los jueces y magistrados apliquen el referido artículo, sin perjuicio de las demás normas de carácter especial en las que se señalen expresamente la posibilidad de recurrir en alzada o súplica la decisión judicial correspondiente […]”. 14.

Atendiendo a que la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019, por medio del cual el Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda: se considera que el recurso de apelación es procedente, comoquiera que el numeral 6.° del artículo 180 ibidem establece que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible de los recursos de apelación o de súplica, según el caso.

Problema jurídico 15. Le corresponde al Despacho determinar, en el caso sub examine, si se debe declarar probada o no la excepción de ineptitud de la demanda, y, en consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto apelado. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de ineptitud de la demanda 16. Vistos: i) el numeral 6.° del artículo 180 de la Ley 1437, que establece que el Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de septiembre de 2019;

C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 110010324000-2017-01366-00. 8 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva; y ii) el artículo 100 de la Ley 1564, sobre excepciones previas10, que dispone: “[…] Artículo 100.

Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]” (Destacado fuera de texto). 17. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que la excepción de ineptitud de la demanda consiste en un medio de defensa que procede cuando esta no cumple con cualquiera de los requisitos formales o cuando existe indebida acumulación de pretensiones.

Sobre el particular se ha señalado lo siguiente11: “[…] la Sala recuerda que el ordenamiento jurídico colombiano, numeral 5º del artículo 100 del CGP -norma que resulta aplicable al presenta asunto por remisión expresa del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA8, consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, la cual se encuentra encaminada fundamentalmente a que la demanda se adecúe a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.

Cabe resaltar que dicha excepción, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación judicial9, se configura por las siguientes razones: (i) por falta de los requisitos formales; en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 […]” del CPACA, normas que indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar, y (ii) por indebida acumulación de pretensiones; modalidad que surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 del CPACA. […]” (Destacado fuera de texto). 18.

De conformidad con lo indicado supra, este Despacho considera que la excepción de ineptitud de la demanda se debe declarar probada cuando: i) no cumple los requisitos formales previstos en la Ley 1437 o en alguna norma especial; o ii) existe indebida acumulación de pretensiones. Análisis del caso concreto 19. Atendiendo a que, en el caso sub examine, la parte demandante pretende la declaratoria de nulidad de los actos indicados en el numeral 1 supra, por cuanto estima que los actos se encuentran viciados de nulidad al no establecer de forma 10 Aplicable en virtud de lo establecido en el artículo 306 de la Ley 1437, sobre aspectos no regulados. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 1.° de diciembre de 2022;

C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 250002341000202000872 01. 9 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clara la vinculación y responsabilidad de La Previsora S.A. como tercero civilmente responsable; aspecto sobre el cual recae el objeto de la controversia. 20.

En relación con lo anterior, el Despacho considera pertinente precisar que el análisis de legalidad de los actos administrativos acusados es un asunto de fondo que se debe resolver en la sentencia, por lo que este aspecto no se puede plantear o resolver como una excepción previa. Sobre el particular, la Sección Cuarta de esta Corporación ha considerado lo siguiente12: “[…] El numeral sexto del artículo 180 del CPACA establece que, durante la audiencia inicial, el juez deberá resolver sobre las excepciones previas, habida consideración que las excepciones perentorias o de fondo, que son las que tienen que ver con la prosperidad de la pretensión, deben resolverse en la sentencia. Todo sin perjuicio de que algunas excepciones perentorias sean tramitadas como previas, motivo por el que se denominan mixtas.

Estas son las expresamente previstas en el artículo 180 del CPACA de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Ahora, en el caso bajo examen, los argumentos expuestos por el Distrito de Cartagena para sustentar la excepción de inepta demanda en realidad tienen relación con el fondo del asunto o con las pretensiones.

En efecto, la entidad territorial puso de presente una serie de cuestionamientos que no apuntan a una irregularidad procesal […] sino que trata de enervar la pretensión de restablecimiento del derecho propuesta por Fiducoldex, sobre la base de que no hay lugar a la devolución de lo pagado. Debido a lo anterior, y que no se trata de una de las pretensiones mixtas previstas en el artículo 180 del CPACA, esta excepción no puede ser resuelta en esta oportunidad procesal, sino que deberá analizarse al momento de proferir sentencia de mérito […]” (Destacado fuera de texto).

Conclusión 21. Este Despacho considera que, en el caso sub examine, no se encuentra probada la excepción de ineptitud de la demanda, debido a que no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en la normativa indicada en el numeral 18, toda vez que los actos acusados decidieron de fondo el procedimiento administrativo fiscal PRF-2014-04454_UCC-PRF/045/2012, adelantado por la Contraloría General de la República. 22.

Por lo expuesto anteriormente, este Despacho confirmará el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 7 de junio de 2019, por medio del cual el Magistrado Ponente de la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, auto de 29 de noviembre de 2018, número único de radicación: 13001-23-33-000-2015-00636-02. 10 Núm. único de radicación: 250002341000 2018 00430 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 7 de junio de 2019, a través del cual el Magistrado Ponente de la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación DEVOLVER el respectivo cuaderno del expediente del proceso de la referencia al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado