Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Demandante: Elsa Ruth Pérez de Villafañe Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial en interinidad y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Se adiciona estudio sobre fecha de efectividad de la prerrogativa por falta de pronunciamiento en primera instancia. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ELSA RUTH PÉREZ DE VILLAFAÑE instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) UGM 027275 del 18 de enero de 2012, y (ii) UGM 034287 del 21 de febrero de 2012; por medio de las cuales la entonces Cajanal EICE En Liquidación negó el reconocimiento y pago de la pensión 1 Folios 37 a 38, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) gracia a favor de la demandante, y confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico.
Que las sumas adeudadas por este concepto sean indexadas conforme al IPC y que se paguen los intereses moratorios. Que se ordene a la parte pasiva asumir las costas de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 7 de octubre de 1956.
Que durante su vida laboral se desempeñó inicialmente como docente oficial al servicio del departamento del Valle del Cauca del 25 de septiembre al 24 de noviembre de 1980 y desde el 9 hasta el 21 de marzo de 1981. Que luego tuvo una vinculación en propiedad como educadora nombrada por la referida entidad territorial desde el 17 de abril de 1990, por lo menos hasta el 11 de julio de 2012 cuando se certificó que seguía activa.
Que, el 21 de junio de 2010, la señora Pérez de Villafañe radicó ante la extinta Cajanal EICE una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la referida entidad negó lo reclamado a través de la Resolución UGM 27275 del 18 de enero de 2012, aduciendo que la vinculación de la actora desde 1990 fue del orden nacional, la cual no podía ser tenida en cuenta para reconocer la prerrogativa solicitada.
La accionante interpuso recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la Resolución UGM 034287 del 21 de febrero de 2012, ello al confirmar la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, 115 de 1994, 715 de 2 Folios 38 a 41, C1. 3 Folios 41 a 44, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) 2001, y 1437 de 2011. Que resulta imposible tener dos categorías de ingreso a la luz de las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, es decir, no es viable que una persona en forma continua ocupe el mismo cargo con diferente tipo de vinculación. Que sí bien puede darse que la persona tenga nombramientos de carácter nacional y nacionalizado con posterioridad, lo que no puede ocurrir es que sean concurrentes, de manera que es claro que los certificados mal expedidos son la base de esta discusión, pues del resto de material probatorio se observa que la actora siempre fue docente nacionalizada, pues nunca fue designada por el Ministerio de Educación, sino por una entidad territorial.
Que lo decidido por Cajanal EICE En Liquidación fue la consecuencia de los errores cometidos por la entidad encargada de emitir los certificados de tiempo servicios al no ajustarse a la realidad de la vinculación de la señora Pérez de Villafañe. Que definido lo anterior, solo basta tener en cuenta que los demás requisitos no fueron reprochados, de manera que estos se deben tener cumplidos a cabalidad, lo que permite el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 7 de octubre de 2014,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, con base en el artículo 4.º de la Ley 114 de 1913, esta obró en legal y debida forma al negarle la pensión gracia a la actora, porque del expediente administrativo se observa que aquella laboró al servicio del Estado desde el 30 de septiembre de 1980 al 24 de noviembre de 1980 con una vinculación nacionalizada, pero posteriormente trabajó del 17 de abril de 1990 al 30 de abril de 2010 en virtud de una relación legal y reglamentaria del orden nacional, lo que le impidió adquirir el estatus jurídico para acceder a la prerrogativa solicitada, pues no cumplió con el tiempo de servicio de carácter nacionalizado, departamental o municipal.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó que las excepciones propuestas, por ser de fondo, serían ser resueltas en la sentencia, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fallida la etapa de conciliación por falta de ánimo entre las partes, y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 4 Folios 97 a 99, C1. 5 Folio 103, C1. 6 Folios 133 a 139, C1. 7 Folios 147 a 165, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) 10 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, en esta misma diligencia se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y se dictó el respectivo fallo de primera instancia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia dictada en la audiencia inicial del 6 de septiembre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante desde el cumplimiento del estatus pensional, y liquidada con el 75% de todo lo devengado en el último año previo a la consolidación del derecho.
Para ello argumentó que, según el certificado laboral del 12 de marzo de 2012, se estableció que la actora se vinculó como docente del 30 de septiembre de 1980 al 21 de marzo de 1981, nacionalizada, 2 meses y 13 días, lo que acredita que ejerció como educadora oficial antes del 31 de diciembre de 1980. Que, por otro lado, a partir de los certificados de tiempo de servicio Nos. 60.829, 72.936 y 98.571, se evidencia una contradicción en cuanto a la naturaleza de la vinculación de la demandante, pues se asegura que fungió como docente departamental a partir del 17 de abril de 1990, pero con diferente calidad, en una como nacional y en otra como nacionalizada.
Que, ante esta situación, hay que asumir que la relación legal y reglamentaria se nacionalizó, ya que así lo indicó la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca en el certificado más reciente (No. 98.571). Que, en tal sentido, al sumar todos los períodos de labor oficial de la reclamante, se obtiene que esta acumuló un total de 22 años, 4 meses y 25 días como maestra oficial, los cuales le permiten acceder a la pensión gracia por haber cumplido con los demás requisitos de la Ley 114 de 1913.
Que no operó la prescripción, toda vez que la accionante adquirió el estatus pensional en el 2010, época en la que radicó su petición, sin que hayan pasado 3 años para radicar la demanda luego de este evento, pues ocurrió el 21 de agosto de 2012. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las súplicas de la demanda.
Para ello argumentó que, considerando los documentos aportados por la señora 8 Folios 151 a 165, C1. 9 Folios 173 a 176, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Elsa Ruth Pérez De Villafañe, no es posible comprobar que aquella cumplió los requisitos exigidos por la ley para hacerse acreedora de la pensión gracia solicitada, ya que, como se observa en el cuaderno administrativo de la actora, esta laboró al servicio del Estado desde el 30 de septiembre de 1980 hasta el 24 de noviembre del mismo año con una vinculación de tipo nacionalizada, pero posteriormente trabajó del 17 de abril de 1990 al 30 de abril de 2010 bajo una relación legal y reglamentaria del orden nacional, lo cual le impide consolidar el derecho reclamado por ser incompatible este último período con el primero. Que, adicionalmente, debido que el tiempo laborado por la demandante antes del 31 de diciembre de 1980 fue en la modalidad de interinidad, se concluye que aquel lapso no se materializó mediante una vinculación legal y reglamentaria, por lo cual, la educadora no puede gozar de los mismos beneficios que le han sido otorgados a los docentes que son nombrados en propiedad, al punto de que dicho período tampoco debió ser tenido en cuenta para el reconocimiento pensional en litigio.
Que la reclamante no cumplió con los requisitos exigidos por la ley para poder acceder a la pensión gracia, por lo que resultó inadecuado acceder a las pretensiones de su demanda, puesto que lo que se observó es que el tribunal de primera instancia no evaluó de forma completa el material probatorio practicado, y no tuvo en cuenta que los actos administrativos demandados gozan de la presunción de legalidad que solo puede ser desvirtuada si se demuestra adecuadamente, lo cual no ocurrió. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 20 de junio de 2019,10 y posteriormente, mediante auto del 12 de septiembre de 201911 se corrió traslado a las partes para alegar.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales12 con las que ratificó los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación, resaltando la imposibilidad de computar un período laborado en interinidad para efectos del reconocimiento pensional reclamado. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal.13 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO 10 Folio 220, C1. 11 Folio 226, C1. 12 Folios 231 a 233, C1. 13 Según constancia secretarial a folio 234, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.14 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular, una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 14 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»15. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público 15 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199716 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 17 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,18 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el docente en interinidad 18 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201519 se precisó: «[…] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor […]» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Elsa Ruth Pérez de Villafañe nació el 7 de octubre de 1956,20 de modo que cumplió los 50 años el 7 de octubre de 2006.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • (i) Del 25 de septiembre al 24 de noviembre de 1980 (en interinidad) y (ii) del 9 al 21 de marzo de 1981 (en propiedad) 19 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) 20 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 72 y 73.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.21 En tal sentido, para la Subsección es claro que quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, incluso cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.
Ahora, conforme a los certificados de tiempo de servicio del 12 de marzo y del 11 de julio de 2012 expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca,22 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente interina entre el 25 de septiembre y el 24 de noviembre de 1980, ocupando una plaza que en dicho documento se asegura que fue nacionalizada.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa la Resolución 057 del 26 de septiembre de 1980,23 y la respectiva acta de posesión, por medio de las cuales se observa que el director educativo No. 2 de Palmira concedió una licencia no remunerada a la señora Janeth Rojas de Restrepo (quien era profesora adscrita al departamento del Valle del Cauca), esto con efectividad desde el 25 de septiembre del mismo año, fecha a partir de la cual también nombró en su reemplazo a la actual reclamante, la señora Elsa Ruth Pérez de Villafañe, quien tomó posesión del cargo para el efecto el 30 de septiembre de dicha anualidad.24 Al margen de esta diferencia de fechas, el período que debe analizarse debe ser el comprendido entre el 25 de septiembre y el 24 de noviembre de 1980, pues ese fue el lapso autorizado para efectos de la vacancia temporal que cubriría la actora desde el principio, y en todo caso, lo cierto es que así mismo lo certificó el propio departamento del Valle del Cauca mediante las referidas certificaciones laborales, por lo que, pese a la diferencia del extremo inicial si se tuviera en cuenta el momento 21 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016). 22 Folios 14 a 15, C1. 23 Folio 21, C1. 24 Folio 20, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) de la posesión, en realidad el interregno a valorar sí debe ser el de la interinidad completa. Aclarado este punto, se advierte que, en el mencionado acto administrativo de nombramiento, la decisión fue adoptada sin la intervención directa del Ministerio de Educación Nacional, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la mencionada autoridad departamental en representación de la Nación efectuara la designación en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el FER.
Por tanto, a partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que el nombramiento de la accionante en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del departamento de Cundinamarca a través del director educativo de Palmira, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial y no nacionalizado como se indica en la certificación laboral, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.
Incluso, en ningún momento se extrae que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto el hecho de que en la Resolución UGM 027275 del 18 de enero de 2012,25 así como en el recurso de apelación de la entidad demandada,26 e igualmente en las aludidas certificaciones de tiempo de servicio de la señora Pérez de Villafañe, se indicó expresamente que su vínculo durante este interregno bajo estudio fue del orden nacionalizado.
Sin embargo, conforme al análisis probatorio expuesto anteriormente, resulta claro que, desde el mismo momento del nombramiento de la accionante, la naturaleza de 25 Folios 2 a 6, C1. 26 Folio 174, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) la plaza ocupada era de carácter territorial, ya que, como se precisó previamente, en ningún momento se demostró que aquella hubiese sido creada o transformada en virtud de la Ley 43 de 1975.
Aun así, lo cierto es que como los tiempos de servicio de un docente territorial o nacionalizado pueden ser tenidos en cuenta indistintamente para efectos de acreditar los requisitos necesarios a fin de acceder a la pensión gracia, se torna irrelevante esta diferencia de posiciones sobre la naturaleza del vínculo de la demandante, por lo que se asumirá que el período comprendido entre el 25 de septiembre al 24 de noviembre de 1980 (2 meses), siempre fue territorial y por consiguiente puede ser computado para satisfacer la exigencia de los 20 años de servicio.
Por otro lado, de acuerdo con los mismos certificados de tiempo de servicio en comento, también se encuentra acreditado que la actora se desempeñó como docente oficial del departamento del Valle del Cauca, esta vez nombrada en propiedad desde el 9 hasta el 21 de marzo de 1981, bajo una relación legal y reglamentaria que se aduce nacionalizada.
Sobre el particular se destaca que, según el Decreto 208 del 12 de febrero de 1981,27 el gobernador de la mencionada entidad territorial nombró directamente a la accionante en el cargo de docente de la Escuela “San Isidro – El Tambor”, perteneciente a la propia estructura educativa departamental, plaza de la cual tomó posesión a partir del 9 de marzo de 1981.28 Como se logró verificar de dichos medios de prueba, nuevamente la designación de la reclamante como educadora oficial durante este otro período, se dio por voluntad independiente del propio departamento y sin intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación, de manera que resulta dable concluir, con base en los mismos argumentos expuestos previamente para el primer lapso bajo estudio que, al margen de que la propia UGPP hubiese reconocido este tiempo de servicio como nacionalizado, en realidad este fue del orden territorial, por lo que los 13 días acumulados entre el 9 y el 21 de marzo de 1981, sí pueden ser computados para satisfacer el requisito analizado. • Del 17 de abril de 1990, al menos hasta el 11 julio de 201229 De conformidad con la constancia expedida por el rector de la Institución Educativa Normal Superior Miguel de Cervantes Saavedra el 18 de julio de 2012,30 así como los certificados de tiempo de servicio emitidos por la Secretaría de Educación 27 Folios 22 a 24, C1. 28 Ver acta de posesión a folio 25, C1. 29 Fecha del certificado de tiempo de servicios en el que se indica que la demandante aún seguía activa como docente del departamento del Valle del Cauca. 30 Folio 11, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Departamental del Valle del Cauca el 11 de julio de 2012 y el 12 de marzo del mismo año,31 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente durante el lapso bajo estudio mediante una vinculación que, según estos últimos dos documentos, se asegura que fue nacionalizada (en el primero), y nacional (en el segundo).
Al respecto, en el expediente también reposa el Decreto 0364 del 29 de marzo de 199032 proferido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, en el que se decide nombrar a la accionante en el cargo de docente seccional del Distrito Educativo de Buga, adscrito a la planta de personal de dicha entidad autorizada y financiada a través del Fondo Educativo Regional del Valle, plaza de la que tomó posesión desde 17 de abril de 1990.33 En el referido acto se observa que la decisión fue adoptada con la intervención directa del delegado del Ministerio de Educación ante el aludido FER, pues este funcionario participó con su firma en el decreto, así como en la actuación administrativa exclusivamente con fines de autorización o aval de financiamiento y vacancia de la referida posición ocupada por la reclamante, tanto así que de la parte considerativa de dicho decreto se verifica que los nombramientos efectuados se hacían en cargos propios del ente territorial administrados por el fondo en comento, lo que implica que las acreencias de esta docente serían financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones.
A partir de este material probatorio, es posible arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra oficial nacionalizada en el período estudiado, y no nacional como fue certificado en el documento del 12 de marzo de 2012, ni como lo sostiene la UGPP, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado34 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 31 Folios 13 y 16, C1. 32 Folio 26 a 27, C1. 33 Ver acta de posesión a folio 28, C1. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo análisis fue por decisión directa del gobernador del departamento del Valle del Cauca, para que aquella ocupara una plaza de la planta de personal autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
Bajo ese contexto, resulta adecuado concluir que el cargo desempeñado por la reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien el mencionado certificado laboral del 12 de marzo de 2012 sostiene que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la posición ocupada por la demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Valle del Cauca para que nombrara a la accionante en el cargo de maestra, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión de vinculación, sino solo la de su delegado ante el FER, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
En consecuencia, lo que se verifica para el lapso examinado es que: i) la posición a ocupar está prevista en la planta de personal de la mencionada entidad territorial, pero creada o autorizada para financiarse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional con recursos del SGP; ii) se advierte la presencia del delegado del Ministerio de Educación en la designación de la actora, sin que ello signifique necesariamente que el docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de nombramiento fue realizado ante la máxima autoridad administrativa departamental; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, cuando ya se había consolidado el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) 43 de 1975, por lo que, podían existir plazas vacantes de esa misma naturaleza, como la analizada.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 17 de abril de 1990 y el 11 de julio de 2012 (22 años, 2 meses y 24 días), observa la Sala que, sumando los primeros períodos analizados previamente, la reclamante sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la accionante efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Valle del Cauca, nombrada como docente territorial, en particular para el tiempo comprendido entre el 25 de septiembre y el 24 de noviembre de 1980; es decir, en un lapso anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesad en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó al acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la señora Elsa Ruth Pérez de Villafañe, de manera que habrá de confirmarse el fallo apelado. Sin Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) embargo, destaca la Sala que, en la parte resolutiva de la referida sentencia, en ningún aparte se indicó cuál sería la fecha de efectividad de la prerrogativa concedida, pues solo se mencionó en la parte considerativa que se tendría que reconocer la pensión: «[…] teniendo en cuenta como IBL lo devengado por ella en el año en que adquirió el estatus, es decir, entre los años 2010 y 2011. […]»35 Lo anterior da a entender que el tribunal de origen asumió que la fecha en que se causó el derecho en litigio fue a partir del año 2011, pero ello no lo indicó expresamente en su decisión final, ni explicó las razones por las cuales llegó a esa conclusión. Esto implica que hubo un aspecto fundamental de la controversia que no fue debidamente resuelto en primera instancia, por lo que, para esta corporación se torna esencial añadir el estudio respecto a dicho elemento del proceso, pues sin este sería inviable la ejecución y cumplimiento de la condena impuesta.
Con todo, sobre el particular se destaca que, la fecha de consolidación del estatus jurídico por parte de la señora Pérez de Villafañe tuvo lugar el 4 de febrero de 2010 cuando aquella acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio, pues la edad de 50 años la cumplió con anterioridad, específicamente el 7 de octubre de 2006.36 Este resultado se obtuvo del siguiente ejercicio: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 25/09/1980 24/11/1980 0 1 30 9/03/1981 21/03/1981 0 0 12 17/04/1990 4/02/2010 19 9 18 TOTAL 19 + 1 = 20 AÑOS 10 + 2 = 12 MESES (1 AÑO) 60 (2 MESES) Ahora, teniendo en cuenta que la fecha de exigibilidad del derecho fue el 4 de febrero de 2010, se concluye que no se configuró la prescripción trienal de mesadas, pues se observa que la parte activa radicó la petición de reconocimiento el 21 de junio de 2010,37 y radicó la demanda el 21 de agosto de 2012,38 es decir, dentro del término de 3 años siguientes a la consolidación de la prerrogativa y de su interrupción, lo que implica que la pensión gracia debe ser liquidada con base en el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la reclamante entre el 4 de febrero de 2009 y el 3 de febrero de 2010, y con efectividad desde el 4 de febrero de 2010.
Por ello se modificará el ordinal segundo de la providencia recurrida a fin de precisar lo anterior ante la omisión de indicar lo propio por parte del juez de origen, lo cual es procedente, así eventualmente pudiera agravar la situación creada inicialmente a la parte apelante, pues este punto es indispensable resolverlo en segunda instancia para poder darle ejecutabilidad a la decisión final, lo cual se encuentra 35 Ver folio 162, C1 36 Dado que nació el 7 de octubre de 1956. 37 Folio 2, C1 38 Ver sello de radicación a folio 45, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) permitido como una salvedad al principio de la non reformatio in pejus, tal como lo prevé el inciso 4.º del artículo 328 del CGP.39 Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente forma: «[…] Segundo: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Elsa Ruth Pérez de Villafañe, liquidada con base en el 75% del promedio de los factores salariales devengados por esta durante 39 «[…] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2012-00348-01 (2332-2019) el año anterior a la adquisición del estatus jurídico comprendido entre el 4 de febrero de 2009 y el 3 de febrero de 2010, con efectividad desde el 4 de febrero de 2010. […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 46 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente