www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: EDWIN CHARRY LONGAS Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, UNIVERSIDAD LIBRE Tema: Auto que rechaza la demanda por tratarse de un «asunto no susceptible de control judicial».
AUTO INTERLOCUTORIO - PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisión o el rechazo de la demanda presentada por el señor Edwin Charry Longas contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad Libre. I.
ANTECEDENTES I.1. Demanda. Mediante demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el señor Edwin Charry Longas, actuando en causa propia, ejerció el medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el objeto de obtener la nulidad de los siguientes actos: «[..] Prueba de Aptitudes y Competencias Básicas del contexto No Rural (DEF_XY_14), expedido el 25 de septiembre de 2022 por la UNIVERSIDAD LIBRE, entidad comisionada por la CNSC para desarrollar los Procesos de Selección Nº (sic) 2150 a 2237 de 2021, 2316, 2406 de 2022 y 601 de 2018 PDTE Norte de Santander, para Dire ctivos Docentes y Docentes.
Fecha de publicación del acto administrativo en línea (25 de septiembre 2022): https://historico.cnsc.gov.co/index.php/2150 -a-2237-de-2021- directivos-docentes-y-docentes-avisosinformativos/3775- citacion-para-la-aplicacion-de-las-pruebas-de-aptitudes-y- competencias-basicas-las-pruebade-conocimientos- especificos-y-pedagogicos-y-pruebas-psicotecnicas-proceso- de-seleccion-no-2150-a-2237- de-2021-2316-y-2406-de- 2022-directivos-docentes-y-docentes.
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia […] Prueba de Conocimientos Específicos y Pedagógicos del contexto Rural (DEF_Z_14), expedido el 25 de septiembre de 2022 por la UNIVERSIDAD LIBRE, entidad comisionada por la CNSC para desarrollar los Procesos de Selección Nº 2150 a 2237 de 2021, 2316, 2406 de 2022 y 601 de 2018 PDTE Norte de Santander, para Directivos Docentes y Docentes.
Fecha de publicación del acto administrativo en línea (25 de septiembre 2022): https://historico.cnsc.gov.co/index.php/2150 -a-2237- de-2021-directivos-docentes-y-docentes- avisosinformativos/3775-citacion-para-la-aplicacion-de-las- pruebas-de-aptitudes-y-competencias-basicas-las-pruebade- conocimientos-especificos-y-pedagogicos-y-pruebas- psicotecnicas-proceso-de-seleccion-no-2150-a-2237- de- 2021-2316-y-2406-de-2022-directivos-docentes-y-docentes […] los actos que hayan nacido, a partir de los resultados de la Prueba de Aptitudes y Competencias Básicas del contexto No Rural (DEF_XY_14) y de la Prueba de Conocimientos Específicos y Pedagógicos del contexto Rural (DEF_Z_14) ».
Como sustento de las pretensiones, la parte demandante arguyó que las entidades demandadas incurrieron en los cargos de nulidad de «infracción de las normas en que debía fundarse» y «expedición de los actos en forma irregular», por lo tanto, vulneraron lo establecido en el artículo 61 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 13 de la «Decisión Andina 351 de 1993», el artículo 12 de la Ley 23 de 1982 y los artículos 270 y 271 del Código Penal.
II. CONSIDERACIONES Sería del caso entrar a resolver sobre la posibilidad de admitir la demanda, no obstante, el Despacho rechazará la misma por considerar que los actos enjuiciados son susceptibles de control judicial. En ese sentido, se abordará el estudio de las consideraciones de la siguiente forma: i) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) Actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en desarrollo de un concurso de méritos; y, ii) Caso concreto. i) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La doctrina ha definido el acto administrativo, como «La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de la potestad reglamentaria» 1.
En complemento de ello, ha señalado que el acto administrativo es: «Toda declaración unilateral proferida en ejercicio de la función administrativa o que, a falta de esa función, el Constituyente o el legislador ha asignado su control a la jurisdicción contencioso administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares» 2.
Teniendo en cuenta lo anterior, existen varias e innumerables formas en que la doctrina ha clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras. En ese sentido, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular.
Los actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, por lo tanto se encuentra en una pluralidad indeterminada de personas. Sin embargo, los actos de carácter particular, son de contenido específico y concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados.
Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas 3. Así las cosas, según su contenido, los actos administrativos se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. 1 García de Enterría, Eduardo.
Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Madrid. España 2001. pág. 540. Ver también Sentencia C -620 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. 2 Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editori al ABC, Librería Ediciones del Profesional Ltda, Séptima edición, Bogotá – Colombia 2016. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 24 de julio de 199, expediente.
Nº 1570 A de 1997. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Frente al particular, esta Sección en auto de 16 de marzo de 20174 puntualizó lo siguiente: «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa».
Bajo tal entendimiento, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad5 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral 6 de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 6 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto j urídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia extinguen derechos y obligaciones 7 o situaciones jurídicas subjetivas» 8.
En tal sentido, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial. ii) Actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en desarrollo de un concurso de méritos.
El acto administrativo general característico del adelantamiento de concursos de méritos para proveer empleos de carrera administrativa, trátese del régimen general o de los regímenes especiales y específicos, es aquel que se encuentra en el origen del proceso meritocrático a adelantar y que tiene la vocación de definir, de manera abstracta, impersonal o indeterminada respecto a la generalidad de sus destinatarios, las reglas con acuerdo a las cuales se desenvolverá el proceso de selección correspondiente.
Para el caso específico, tal acto no es otro que aquel en el que se plasman todos los elementos atinentes a la voluntad del ente público que determina al adelantamiento, las fases y los requisitos del procedimiento de selección a desarrollar para proveer em pleos de carrera en igualdad de condiciones de todos los aspirantes inscritos.
Ese acto administrativo de carácter general, no es otro que el contentivo de la convocatoria al concurso, acerca de la cual ha expresado la Corte Constitucional 9: La sentencia C-040 de 1995 reiterada en la SU-913 de 2009, explicó cada una de esas fases, las que por demás fueron recogidas por el legislador en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Así: 1. Convocatoria… es […] “la norma reguladora de 7 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13). 9 Sentencia SU446/11.
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes”, y como tal impone las reglas que son obligatorias para todos, entiéndase administración y administrados-concursantes.
Por tanto, como en ella se delinean los parámetros que guiarán el proceso, los participantes, en ejercicio de los principios de buena fe y confianza legítima, esperan su estricto cumplimiento. La Corte Constitucional ha considerado, entonces, que el Estado debe respetar y observar todas y cada una de las reglas y condiciones que se imponen en las convocatorias, porque su desconocimiento se convertiría en una trasgresión de principios axiales de nuestro ordenamiento constitucional, entre otros, la transparencia, la publicidad, la imparc ialidad, así como el respeto por las legítimas expectativas de los concursantes.
En consecuencia, las normas de la convocatoria sirven de auto vinculación y autocontrol porque la administración debe “respetarlas y que su actividad, en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes, se encuentra previamente regulada […] En ese sentido, como regla general, los actos administrativos susceptibles de control judicial son los de carácter «definitivo», esto es, aquellos que deciden de fondo la actuación administrativa.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia 10 ha sido del criterio que los actos administrativos que se expiden durante el trascurrir del proceso son preparatorios y de trámite y que solo la lista de elegibles es el acto definitivo susceptible de ser enjuiciado. Sin embargo, también se ha dicho que cuando el acto de trámite le impide al aspirante continuar su participación se convierte en el acto definitivo que definió su situación jurídica y, en consecuencia, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 11.
En ese sentido, los actos administrativos de calificación que eliminan a los participantes «son actos típicamente definitorios de situaciones jurídicas, en la medida en que al asignar un puntaje o establecer la ubicación de los convocados para efectos de proveer 10 Posición asumida en la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.
Bogotá D.C. 1 de septiembre de 2014. Radicación: 05001-23-31-000-2008-01185-01(2271-10) Actor: Liliana del Pilar Fernández Muñoz. Demandado: Fiscalía General de la Nación. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 5 de noviembre de 2020; Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; radicado: 25000-23-41-000-2012-00680-01 (3562- 15).
Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia un cargo en propiedad, otorgan un estatus al participante y afectan su interés de acceder a la carrera administrativa» 12. iii) Del caso concreto.
En el caso concreto, el señor Edwin Charry Longas solicitó la nulidad de los documentos a través de los cuales la Universidad Libre establece «la Prueba de Aptitudes y Competencias Básicas del contexto No Rural (DEF_XY_14)», « la Prueba de Conocimientos Específicos y Pedagógicos del contexto Rural (DEF_Z_14)» y de los «los actos que hayan nacido a partir de los resultados» de dichas pruebas.
En ese sentido, es claro que los actos demandados en el presente medio de control no responden a la definición, contenido y alcances del concepto de acto administrativo de carácter definitivo, según se expresó en el numeral precedente, y ello por cuanto de su lectura se constata que sus elementos y finalidades lo caracterizan como actos meramente preparatorios, encaminados a realizar aspectos operativos dentro del proceso de selección para proveer cargos de «Directivos Docentes y Docentes» en el Departamento de Norte de Santander número «2150 a 2237 de 2021, 2316, 2406 de 2022 y 601 de 2018».
Bajo tales supuestos, si lo que el demandante pretende es desestimar el contenido de las «pruebas de aptitudes y conocimientos», debió incoar el medio de control contra el Acuerdo de Convocatoria que reguló el concurso de méritos o el proceso de selección en cuestión o en contra de los actos administrativos a través de los cuales la Comisión Nacional del Servicio Civil emitió los resultados de dichas pruebas, pues estos últimos actos son los que verdaderamente modifican, extinguen o definen la situación jurídica de los aspirantes o concursantes, sin embargo no lo hizo.
Así las cosas, atendiendo a lo establecido en el artículo 207, el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, la facultad de director del proceso del juez y la jurisprudencia anteriormente citada, el Despacho declarará que el presente asunto no es susceptible de control judicial, en consecuencia, se rechazará la demanda. 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 66001-23-33-000-2016-00794-01(2162-18). Actor: María Isabelle González Pelchat. Demandado: Procu raduría General De La Nación. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Bogotá, D.C. 2 de octubre de 2019. Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00273-00 (3414-2023) Demandante: Edwin Charry Longas 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Por las razones expuestas previamente, este Despacho
RESUELVE
PRIMERO. – RECHAZAR el medio de control de nulidad presentado por el señor Edwin Charry Longas, por no ser susceptible de control judicial.
SEGUNDO. – En firme la presente providencia, por la secretaría archívese el presente asunto, previas las anotaciones respectivas en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado