1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela formulada por la empresa Mirador El Santuario S.A.S contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 19 de junio de 2024, la sociedad Mirador El Santuario S.A.S promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 25 de abril de 20242, proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra Bogotá D.C. - Secretaría Distrital de Hacienda. 2.
Dicho proceso se inició con el propósito de que se declarara la nulidad del oficio 2022EE208271O1 del 23 de mayo de 20224 y, en consecuencia, se considerara configurado el silencio administrativo positivo5, habida cuenta de que el 7 de mayo de 2021 la sociedad demandante presentó recurso de reconsideración contra una resolución que negó una solicitud de devolución de impuesto, y para el 18 de mayo de 2022 la misma no había sido resuelta. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 7 de mayo de 2024. 3 Radicado 11001-33-37-039-2022-00189-01. 4 por medio de la cual se contesta la petición radicada por la demandante el 18 de mayo de 2022. 5 Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de lo pagado en exceso del impuesto de predial por valor de $192.692.964.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3. El Juzgado 39 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda.
Estimó que el acto demandado sí contenía una decisión unilateral de la administración que definía una situación jurídica concreta para la sociedad demandante, por lo que se trataba de un acto susceptible de control judicial. Refirió que además se configuró la falta de competencia temporal frente a la Resolución DDI 008077 del 20 de mayo de 2022 6 y, por ende el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado a favor de la demandante el recurso de reconsideración, razón por la cual prosperó el cargo de nulidad planteado. 4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, a través de la providencia objeto de censura -25 de abril de 2024-, revocó la decisión del a quo, para en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda. Sostuvo que el oficio 2022EE208271O1 de 23 de mayo de 2022 era un acto de trámite, en la medida en que no impedía continuar con la actuación administrativa, y no contenía una decisión directa o indirecta en cuanto al fondo del asunto, debido a que solo tenía la información del trámite que la administración le dio al recurso de reconsideración interpuesto y la notificación de ese acto.
Así, en tanto el acto acusado no correspondía a un acto administrativo definitivo, no era susceptible de control judicial, en los términos de los artículos 43 y 138 del CPACA. 5. La parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como el principio de legalidad, al incurrir en los siguientes defectos: 6.
Defecto material o sustantivo, debido a que el Tribunal accionado optó por una interpretación de los artículos 43 y 169 de la Ley 1437 de 2011 contraria a los postulados mínimos de razonabilidad jurídica. Omitió el hecho de que el oficio 2022EE208271O1 resolvió de forma indirecta, pero de fondo, la solicitud de declaración de silencio administrativo, situación que a pesar de estar debidamente probada al interior del proceso, no fue considerada. 7.
Agregó que el accionado no valoró las pruebas debidamente aportadas, las cuales permitían establecer que el oficio demandado no se trataba de un acto de trámite sino de uno definitivo. Sumado a que también desconoció que la Secretaría Distrital de Hacienda no realizó la notificación del contenido de la Resolución DDI 008077 de 20 de mayo de 2022 en el término establecido, por lo que se incurrió en el fenómeno jurídico denominado falta de competencia temporal. 8.
Desconocimiento del precedente judicial, por desatender lo indicado por el Consejo de Estado en el auto de 18 de julio de 2018 (Proceso 20.643), a través del cual se indicó que los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la 6 A través de la misma se resolvió el recurso de reconsideración. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 jurisdicción de lo contencioso administrativo son los que “decidan de directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 9.
Violación directa de la Constitución, concretamente de los artículos 1, 2, 13 y 29. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10. Mediante auto de 25 de junio de 2024, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y se vinculó a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá como tercero con interés. Así mismo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A7. 11. Sostuvo que la sociedad actora está utilizando este mecanismo excepcional como una instancia adicional para discutir asuntos de índole legal, pues se limitó a exponer un debate de interpretación de las normas aplicables, debido a que en su consideración no debió declararse probada la excepción de inepta demanda, aspecto que a priori no tiene relevancia constitucional y no atañe a la vulneración de derechos fundamentales.
Adujo que aun cuando se invocó la protección de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, del escrito de demanda no se avizoraba siquiera de manera somera su quebrantamiento o amenaza. 12. Sobre los defectos concretos, expuso que, frente al defecto material o sustantivo, el caso no se resolvió con base en normas inexistentes o inconstitucionales; por el contrario, la decisión de declarar la ineptitud de la demanda se fundamentó en el mandato imperativo establecido por el legislador en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, y conforme los artículos 43 y 138 de la misma codificación. 13.
Frente al desconocimiento del precedente expuso que, contrario a lo dicho por la parte actora, en efecto se tuvo en consideración el precedente señalado, tal como consta en el texto de la sentencia acusada. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis de caso concreto 14. La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional, en tanto la misma no se acompaña de una carga argumentativa suficiente. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 5 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 15. Frente al defecto material o sustantivo, la parte actora únicamente indica que el Tribunal accionado acogió una interpretación de los artículos 43 y 169 de la Ley 1437 de 2011 que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica.
Sin embargo, no estructura ningún tipo de argumento detallado, con el fin de explicar con rigor el motivo por el cual la accionada incurre en ese yerro, revelando una dimensión constitucional y no de orden legal. 16. No expone de forma concreta por qué estima que se da una interpretación errada e irrazonable a los artículos antes reseñados, o en su defecto, si las normas aplicadas al caso concreto están derogadas o son inexequibles o, si el contenido de las disposiciones no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. 17.
Además de ello, tampoco indica la razón o la conexidad que tiene la presunta interpretación contraria a los postulados mínimos de razonabilidad jurídica dada a los artículos 43 y 169 de la Ley 1437 de 2011, con el hecho de que el Tribunal accionado considere que el oficio demandado no es susceptible de control judicial al ser de trámite y no definitivo. 18.
Es decir, aún cuando se cuestiona la supuesta aplicación errada de las disposiciones legales, su reproche se dirige es a censurar la calificación que hizo el Tribunal del acto administrativo demandado, sin explicar cómo es que esa conclusión se funda en una interpretación no aceptable desde la óptica constitucional. De hecho, ni siquiera se precisa cuál fue la regla de derecho arbitraria que el operador judicial derivó de las disposiciones en comento. 19.
Aunado a lo anterior, dentro del mismo defecto sustantivo, la actora indica que no se valoraron las pruebas que permitían establecer que el oficio demandando es definitivo. Sin embargo, aquel reparo (i) no se ajusta a las características de un defecto material, sino a uno de tipo fáctico y, (ii) tampoco se especifica cuáles pruebas en concreto dejaron de ser valoradas por el Tribunal accionado, ni mucho menos si tienen la potencialidad de cambiar la decisión objeto de debate. 20.
La accionante no explica la razón por la cual la calificación que hizo el Tribunal accionado del oficio demandado, considerándolo como de trámite y no definitivo, acompasado con las demás pruebas del plenario es contraria a derecho. 21. Ahora, en tanto la inconformidad de la sociedad actora está relacionada con que el Tribunal consideró que el oficio demandado no era un acto administrativo definitivo, ese reproche puede enmarcarse en un defecto fáctico relativo a la valoración que la autoridad judicial hizo de esa prueba en concreto: el acto administrativo demandado.
Más allá de la natural discrepancia con una decisión que resultó adversa a sus intereses, la parte accionante no pone en evidencia la razón para considerar que la postura del Tribunal es caprichosa. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 22.
La Sala encuentra que la misma corresponde a una decisión sustentada en el principio de la libre valoración judicial. Por ende, antes de configurarse en una actuación subjetiva o contraria a derecho es, en realidad, es el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, confrontado con las preceptivas legales y jurisprudenciales que lo delimitan y que resultan aplicables al caso concreto, los cuales ayudaron a llegar a la conclusión de revocar la decisión de primera instancia; al considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial al ser de trámite, por cuanto aquel no impide continuar con la actuación administrativa y no contiene una decisión directa o indirecta relacionada con el fondo del asunto, dado que únicamente contiene información del trámite dado al recurso de reconsideración. 23.
Se coincida o no con la apreciación del Tribunal sobre ese punto, la decisión no se antoja irracional, máxime si se tiene en cuenta que en el referido oficio el ente territorial informó a la demandante que, además de que no concurrían los presupuestos para dar por configurado el silencio administrativo positivo, ya había resuelto el recurso de reconsideración a través de la Resolución DDI 008077 de 20 de mayo de 2022.
En tal sentido, no resultaría contrario a la razonabilidad jurídica identificar ese último acto administrativo como el definitivo. De hecho, respecto de tal Resolución se formula en esta acción de tutela un reproche porque supuestamente la autoridad administrativa la profirió sin contar con competencia temporal para ello, lo cual evidencia que existía otra decisión en el procedimiento administrativo susceptible de ser cuestionada; y en ese sentido la postura asumida por el Tribunal no comportaba una restricción al acceso a la administración de justicia. 24.
Ahora, en cuanto a ese reproche concreto, relativo a que la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá no realizó la notificación del contenido de la Resolución DDI 008077 de 20 de mayo de 2022 en el término establecido, por lo que se incurrió en el fenómeno jurídico de falta de competencia temporal. Basta con recordar que ese acto administrativo no fue demandado, y por ende ese cuestionamiento no fue presentado ante el juez natural.
La demanda de nulidad y restablecimiento estuvo orientada a que se declarara la nulidad de la comunicación 2022EE208271O1 del 23 de mayo de 2022. De ahí que la primera cuestión por definir fuera la relativa a la naturaleza del acto y la posibilidad de ejercer control judicial respecto al mismo. 25. Así, en tanto la discusión no estaba encaminada a establecer si la Resolución DDI 008077 de 20 de mayo de 2022 era legal o no, ante su falta de notificación, el Tribunal accionado no estaba obligado a adelantar un análisis al respecto.
Ahora bien, aunque ese fue uno de los motivos de la apelación, porque la Secretaría Distrital de Hacienda consideró que el juez de primera instancia se había extralimitado al extender el control jurisdiccional a un acto administrativo que no había sido demandado; en el mismo fallo acusado se indica que, como se logró determinar que el acto administrativo demandado no era susceptible de control judicial al ser de trámite, la Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 Sala se relevaría de analizar los demás cargos planteados en el recurso de apelación, entre los cuales estaba el antes señalado. 26.
En consonancia con todo lo anterior, esta Subsección estima que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, relacionadas en el presunto defecto material o sustantivo, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 27.
Por otra parte, frente al desconocimiento del precedente judicial, también se observa una falta de carga argumentativa. Si bien la sociedad actora trae a colación un auto del Consejo de Estado y cita un extracto del mismo, omite exponer el motivo por el cual esa providencia debe considerarse un precedente aplicable a su caso concreto.
Simplemente reseña de aquel una definición de los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero no expone la similitud de los casos, problemas jurídicos, ni la ratio decidendi desconocida, es decir, no sustenta debidamente las razones por las cuales dicho proveído, en efecto, constituye precedente y mucho menos por qué fue desconocido. 28.
Lo mismo se puede decir del yerro por violación directa de la Constitución, debido a que la parte actora únicamente sostiene que se desconocieron los artículos 1, 2, 13 y 29 del texto constitucional, sin esgrimir ningún tipo de argumento adicional para desarrollar el defecto endilgado al proveído acusado. En ese sentido, no expone si en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, o si se configuró algún otro escenario de los que ha perfilado la jurisprudencia constitucional como propio de este defecto. 29.
Con base en lo anterior, es claro que la sociedad actora no cumple con la carga argumentativa mínima requerida para que el juez constitucional realice un análisis de fondo del asunto. En ese sentido, se debe resaltar que si bien la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, lo cierto es que tratándose de un amparo constitucional interpuesto en contra de una providencia judicial es necesario que se indique con claridad en qué consiste la vulneración de los derechos fundamentales alegados y, en particular, que se explique de qué forma la providencia censurada se constituyó en una actuación contraria al orden jurídico. 30.
No basta con que la parte accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que, a su sentir, incurre la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-00 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 31.
En la medida en que no se cumplió con esa carga, y el cuestionamiento revela una simple discrepancia valorativa, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF