11001031500020240370601 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología, INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Temas: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: reliquidación de prestaciones sociales. Subtema 3: presupuestos generales y específicos. Subtema 4: defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el Instituto Nacional de Metrología, INM, en contra de la sentencia del 9 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO El Instituto Nacional de Metrología presentó acción de tutela1 con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 22 de marzo de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 11001- 33-42-051-2021-00013-01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes La entidad accionante expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: 1 índice 2 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Juan Alberto Arias Prieto se vinculó a la Superintendencia de Industria y Comercio2 desde el 24 de marzo de 1994 y hasta el 29 de febrero de 2012, en el cargo de profesional universitario, código 2044-05 de la planta global de la entidad, como servidor de carrera administrativa.

El Gobierno Nacional, mediante Decreto 4887 del 23 de diciembre de 20113, dispuso la supresión de unos empleos en la SIC con funciones de metrología científica e industrial, los cuales se incorporaron a la planta de personal del Instituto Nacional de Metrología4. En consecuencia, el señor Arias Prieto ingresó a esta última entidad, a partir del 1 de marzo de 2012 en el cargo que ocupaba en la SIC.

Juan Alberto Arias Prieto le solicitó al INM, con escrito del 10 de marzo de 2020, la reliquidación de diversos emolumentos prestacionales, con la inclusión de la reserva especial del ahorro5 equivalente al 65% del sueldo básico devengado y la diferencia de la asignación percibida durante el periodo que ocupó el empleo de profesional especializado, código 2028, grado 15 en encargo.

Sin embargo, la entidad, con oficio del 23 de abril de 2020, negó lo requerido por el actor, decisión confirmada a través del oficio del 6 de julio siguiente, que resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el primero. Juan Alberto Arias Prieto presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la que pretendió la nulidad de los oficios del 23 de abril y 6 de julio de 2020 y el reconocimiento y pago de las prestaciones reclamadas.

El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 21 de abril de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante se incorporó al INM en el cargo de profesional universitario, código 2044-05, y desde el 4 de abril de 2013 se ha venido desempeñando como profesional especializado código 2028 grado 15 de la planta globalizada del INM bajo la figura de encargo, cuyo empleo se rige por un régimen salarial y prestacional distinto.

Contra dicha decisión propuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con sentencia del 22 de marzo de 2024, revocó la providencia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al concluir que el actor tenía derecho al reajuste de la prima semestral de junio y diciembre y de la prima por dependientes, con la inclusión de la reserva especial del ahorro. 2 En adelante SIC. 3 Por el cual se modifica la planta de personal de la Superintendencia de Industria y Comercio. 4 En adelante INM. 5 Según el Acuerdo 040 de 1991 «Por el cual se modifica el Acuerdo No.003 de 17 de Julio de 1.979 de la extinta Sala de Gobierno de la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades» en cuyo artículo 58 se establece que: «[…] Corporanónimas contribuirá con sus aportes al Fondo de Empleados de la Superintendencia de Sociedades y Corporanónimas, Entidad con Personería Jurídica reconocida por la Superintendencia Nacional de Cooperativas.

Para tal fin pagará - mensualmente a sus afiliados forzosos una suma equivalente al sesenta y cinco por ciento (65%) del sueldo básico, prima de antigüedad, prima técnica, y gastos de representación; […].» 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.2.

Pretensiones El Instituto de Metrología -INM solicitó revocar la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 22 de marzo de 2024 y, en consecuencia, se le ordene emitir una nueva providencia que confirme el fallo del 21 de abril de 2022 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso con radicado número 11001-33- 42-051-2021-00013-01. 2.3.

Fundamentos de la solicitud La parte accionante consideró que la accionada trasgredió sus garantías constitucionales, pues incurrió en la sentencia del 22 de marzo de 2024, en los defectos: (i) sustantivo, (ii) fáctico y (iii) de desconocimiento del precedente judicial. Frente al defecto sustantivo, precisó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, realizó una interpretación indebida del artículo 33 del Acuerdo 040 del 13 de noviembre de 1991 que regula el régimen prestacional aplicable a los servidores de la SIC, en tanto le otorgó al concepto de reserva especial del ahorro la naturaleza de asignación básica para determinar que este emolumento debía incluirse para liquidar la prima de dependientes, sin tener en cuenta que «la Reserva Especial del Ahorro constituye salario y no asignación básica».

En lo que respecta al defecto fáctico, mencionó que la autoridad judicial accionada omitió valorar adecuadamente los soportes de pagos y certificaciones de liquidación de emolumentos reclamados por Juan Alberto Arias Prieto, con los que se demostraba que el INM realizó la liquidación y el pago de las primas semestrales, tal y como lo establece el artículo 59 del Acuerdo 040 de 1991, es decir, con inclusión de la reserva especial del ahorro.

En cuanto al desconocimiento del precedente, afirmó que el accionado no tuvo en cuenta providencias del mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, en las que se desestimó la inclusión de la reserva especial del ahorro para liquidar la prima de dependientes a favor de los empleados de carrera de la SIC, incorporados al INM, en atención a su naturaleza salarial; y, a su vez, desconoció que la primas semestrales de junio y diciembre se han pagado adecuadamente por la entidad, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B7, que declaró la nulidad parcial del parágrafo segundo del artículo 1° del Decreto 4887 del 23 de diciembre de 20118. 6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 15 de septiembre 2022, radicado: 11001333501420150014201.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 18 de abril 2023, radicado: 11001-33-35-012-2020-00355-01. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 13 de Julio de 2023, radicado: 11001-33-35-021-2021-00001-01. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 28 de noviembre de 2023. radicado: 11001-33-35-014-2015-00489-01. 7 Radicado 11001-03-24-000-2014-00032-00 (N.I. 3007-2014). 8 Por el cual se modifica la planta de personal de la Superintendencia de Industria y Comercio. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.4.

Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante auto de 22 de julio de 20249, admitió la demanda; ordenó la notificación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B; y dispuso comunicar el escrito de tutela al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá y a Juan Alberto Arias Prieto10, en calidad de terceros interesados. 2.5.

Intervenciones 2.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B11 realizó un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e informó que las razones que sirvieron de fundamento a la providencia cuestionada en sede de tutela están consignadas en la parte motiva de la decisión. 2.5.2.

El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá y los terceros con interés guardaron silencio12. 2.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera13, con sentencia del 9 de agosto de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, porque los argumentos presentados por la tutelante, si bien plantearon la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, están sustentados en un debate estrictamente legal y probatorio.

Agregó que los supuestos de vulneración del derecho al debido proceso, planteados por la parte actora, no se evidencian en el caso objeto de estudio, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho se adelantó ante el juez competente, con el respeto de las formas propias del medio de control judicial, y se garantizó el derecho a presentar y controvertir las pruebas allegadas.

Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la intervención del juez constitucional. 2.7. Escrito de impugnación El Instituto Nacional de Metrología impugnó14 la decisión del Consejo de Estado, Sección Primera, para lo cual argumentó que el requisito de relevancia constitucional se encuentra superado, toda vez que su derecho fundamental al debido proceso resultó afectado al ordenar la autoridad judicial accionada la reliquidación prestacional incluyendo emolumentos a los que el demandante no tenía derecho. 9 índice 4 de SAMAI, documento: «16Auto que admite» del expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000- 2024-03706-00. 10 Índices 7 y 12 de SAMAI expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-03706-00. 11 Índice 13 de SAMAI documento: «25RECIBE PRUEBAS_20243706pdf(.pdf) NroActua 13» del expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-03706-00. 12 Índice 9 de SAMAI. 13 Índice 16 de SAMAI. 14 índice 20 de SAMAI del expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2024-03706-00. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Adujo que, en casos similares, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre la reserva especial del ahorro para liquidar las prestaciones de los servidores de la SIC incorporados al INM, y concluyó que la entidad ha calculado y pagado las prestaciones de sus empleados adecuadamente, con base en el salario del cargo que ocupan por derecho de carrera y la reserva especial del ahorro, para las primas semestrales.

Resaltó que Juan Alberto Arias Prieto se incorporó desde la SIC al INM desde el 1 de marzo de 2012 para ejercer el cargo de Profesional Universitario, código 2044, grado 09, con derechos de carrera, y durante el tiempo en que estuvo vinculado al INM se le nombró bajo la figura del encargo en el empleo de profesional especializado, código 2028, grado 15, de la planta global del INM desde el 4 de abril de 2013, por lo que sus beneficios salariales y prestacionales se pagaron según el Acuerdo 040 de 1991 y el Decreto 4887 de 2011.

Consideró que la decisión impugnada no realizó un estudio de fondo del asunto, que le permitiera constatar que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió efectuar una debida valoración probatoria del caso, acorde con las circunstancias fácticas acreditadas en el proceso ordinario, la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como los demás antecedentes jurisprudenciales del mismo tribunal sobre la materia.

Por lo anterior, solicitó que se revoque el fallo impugnado y se acceda a la pretensión de amparo. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 9 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 3.2.

Legitimación en la causa 3.2.1. La legitimación en la causa por activa del Instituto Nacional de Metrología, INM se encuentra acreditada, por cuanto actuó como parte demandada en el proceso ordinario en el que fue expedida la sentencia de segunda instancia que acusó de desconocer sus derechos fundamentales. 3.2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la medida en que fue la autoridad que emitió la providencia que, afirmó el tutelante, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado15 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional16.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales17 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales.

En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, una de las siguientes causales o defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución18.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 3.3.1. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional19 ha sentado jurisprudencia sobre el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Así pues, la jurisprudencia constitucional20 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»21 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»22; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y, iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las que la providencia judicial afectó graves derechos fundamentales.

En el caso particular, la cuestión es relevante, ya que la parte accionante, más allá de indicar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, expuso que en el fallo tutelado se configuraron vicios relacionados con la interpretación de la normativa aplicable y la ausencia de valoración probatoria, concretamente la certificación de pagos expedida por la oficina de talento humano de la entidad, determinante para la decisión. Así, resulta notorio que el yerro fáctico en el que adujo incurrió la decisión judicial objeto de tutela, lejos de estar enmarcado en un supuesto de legalidad, podría incidir sustancialmente en la definición de la controversia. 3.3.2.

La entidad accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para proteger su derecho fundamental al debido proceso, pues agotó las instancias respectivas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de decisión objeto de tutela. 3.3.3. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se notificó a las partes por correo electrónico el 3 de abril de 202423, y la demanda de tutela se presentó el 18 de julio de 202424dentro de un plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia Constitucional25 y el Consejo de Estado26 como razonable. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 23 Índice 21 SAMAI, documento denominado: «Soporte notificación SENTENCIA» - expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 11001334205120210001301, Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 24 índice 1 de SAMAI. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-466 de 2022. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.3.4.

La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos en que sustentó la afectación de sus derechos fundamentales. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió en un trámite de tutela. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 3.4.

Problema jurídico La Sala deberá definir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la sentencia del 22 de marzo de 2024 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Instituto Nacional de Metrología. Para el efecto se estudiará: (i) generalidades de los defectos invocados, y (ii) el caso en concreto. 3.5.

Las causales específicas de procedibilidad La parte actora en el escrito de tutela consideró que la accionada transgredieron sus garantías constitucionales, porque incurrieron en los defectos: (i) fáctico, (ii) sustantivo, y (iii) desconocimiento del precedente. 3.5.1 El defecto fáctico De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»27.

Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»28 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»29.

Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»30.

En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: 27 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 28 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso31.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial32, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»33.

Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.

El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.

El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas. 3.5.2. El defecto sustantivo Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado34. 31 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 32 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 33 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 34 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón a que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]35.

En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)36. 3.5.3 El desconocimiento del precedente judicial El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República deben garantizar el respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues estas decisiones garantizan la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

La Corte Constitucional37 ha considerado que el precedente se define como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo». Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases a saber: «(i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el 35 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006. 36 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 37 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia38.» Así, el precedente horizontal supone que, en principio, un juez individual o colegiado no puede separarse del fijado en sus propias sentencias, por lo que su carácter vinculante se deriva del respeto por la línea argumentativa y decisoria que ha establecido previamente en sus providencias, en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima e igualdad39, lo cual no impide que los jueces según al asunto sometido a su conocimiento puedan exponer de forma clara, suficiente, y razonable los argumentos que justifican separarse del sentido de sus decisiones previamente proferidas.

Por su parte, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, comoquiera que debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. En este orden, toda decisión previa adoptada por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que se dirija a resolver un problema jurídico originado con similares circunstancias fácticas y jurídicas, al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad, especialmente, el contenido de la ratio decidendi, «ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»40, salvo que existen razones jurídicas particulares que impongan modificarlo.

Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el desconocimiento del precedente consiste en aquella circunstancia por la que una autoridad judicial modifica su posición frente a determinado asunto, o se separa del criterio establecido por su superior jerárquico, sin cumplir con la carga argumentativa correspondiente en esos casos, ya que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, relacionados con el respeto del precedente.

Por ello, la Corte Constitucional41 ha referido que un cambio de la postura jurisprudencial resulta viable siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así pues, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 38 Corte Constitucional, sentencia T-460 de 2016. 39 Corte Constitucional, sentencia T-489 de 2013. 40 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 41 Corte Constitucional, sentencia T- 446 de 2013. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.6.

El caso concreto El Instituto Nacional de Metrología impugnó la sentencia del 9 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, al considerar que no efectuó una valoración de fondo sobre los defectos en los que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la providencia del 22 de marzo de 2024, en la que ordenó la reliquidación de la prima de dependientes y las primas semestrales de junio y diciembre, devengadas por Luis Alberto Arias Prieto, con la inclusión de la reserva especial del ahorro.

La entidad afirmó que, el juez del proceso ordinario incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 33 del Acuerdo 040 de 199142 porque concluyó que la reserva especial del ahorro tiene naturaleza de asignación básica y, por lo tanto, constituye factor para liquidar la prima de dependientes, sin tener en cuenta que «la Reserva Especial del Ahorro constituye salario y no asignación básica».

El instituto tutelante manifestó que el tribunal accionado desconoció el precedente horizontal, al no considerar las providencias de la misma autoridad judicial en las que se desestimó la inclusión de la reserva especial del ahorro para liquidar la prima de dependientes, y reconocieron los pagos del instituto respecto de las primas semestrales de junio y diciembre, y de los dependientes de los empleados de carrera de la SIC, incorporados al INM.

De igual manera, el accionante expresó que se configuró un defecto fáctico por falta de valoración probatoria porque la sentencia objeto de tutela no se pronunció sobre el alcance de la certificación expedida el 17 de abril de 2020 por el coordinador de Gestión de Talento Humano del Instituto Nacional de Metrología, con la que, en su criterio, se demostró que la entidad liquidó las primas semestrales, incluyendo la reserva especial del ahorro en los pagos efectuados a Luis Alberto Arias Prieto, en cumplimiento de lo que establece el artículo 5943 del Acuerdo 040 de 1991. 42 Normativa a través de la cual se establecen las prestaciones sociales, económicas y médico-asistenciales a su cargo de La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, CORPORANÓNIMAS.

En este sentido, se aclara que el artículo 2° del Decreto 2156 de 1992 «por el cual se reestructura la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, CORPORANÓNIMAS», define el objeto de la corporación en los siguientes términos: «La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, CORPORANÓNIMAS, como entidad de previsión social, tendrá a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, económicas y médico asistenciales consagradas en las normas vigentes para los empleados públicos de las Superintendencias de Industria y Comercio, de Sociedades y Valores, de la misma Corporación, en la forma que disponga sus estatutos y reglamentos internos, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias». [Negrilla y subrayado fuera de texto original] 43 «ARTICULO 59.

PRIMAS Y RECONOCIMIENTOS. - Corporanónimas reconocerá y pagará las primas y demás reconocimientos determinados por la ley.

PARAGRAFO 1. - Corporanónimas reconocerá a sus afiliados forzosos una prima semestral equivalen te a un mes del sueldo que tuvieren el 30 de junio y el 31 de diciembre respectivamente, pagaderas dentro de los quince (15) primeros días de Junio y Diciembre de cada año. Para la liquidación de estas primas se tendrá en cuenta además del salario la prima de antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, la prima de alimentación y transporte, bonificación por servicios prestados y la reserva especial del ahorro.

Cuando el afiliado forzoso no hubiere servido durante el semestre completo, tendrá derecho a la mencionada prima en pro porción al tiempo servido a razón de una sexta parte por cada mes o fracción de mes laborado. […]». 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3.6.1.

El defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente propuesto por la actora Para examinar el defecto sustantivo por la indebida interpretación de las normas y el desconocimiento del precedente judicial formulado por el tutelante, esta subsección estima necesario precisar los fundamentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la decisión objeto de tutela, para luego exponer las consideraciones de la Sala sobre el asunto.

Fundamentos de la sentencia objeto de tutela Al respecto, la autoridad judicial accionada en la sentencia del 22 de marzo de 2024 concluyó que Juan Alberto Arias Prieto tiene derecho a que se reajusten, únicamente, dos de los «factores salariales44» reclamados, esto es, las primas semestrales de junio y diciembre y la prima por dependientes.

En consecuencia, condenó al Instituto Nacional de Metrología a pagar a favor del demandante la reliquidación de dichas primas incluyendo la mencionada reserva especial del ahorro, desde el 10 de marzo de 2017, por prescripción trienal. Para lo anterior, el tribunal analizó la naturaleza del concepto denominado «reserva especial del ahorro», de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 del Acuerdo 040 de 1991 de cuyo contenido infirió que se trata de una prestación económica de pago mensual a los afiliados forzosos de «CORPORANÓNIMAS», en un porcentaje equivalente al sesenta y cinco por ciento (65%) de lo devengado por concepto de sueldo básico, prima de antigüedad, prima técnica y gastos de representación. En este sentido, la autoridad accionada indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda45 en distintas providencias analizó el alcance de dicha norma, y consideró que la reserva especial del ahorro constituye «salario», pues al retribuir directamente la prestación del servicio de los empleados de las superintendencias, no puede ser confundido con una prestación social.

Más adelante, el tribunal aclaró la diferencia entre los conceptos de salario y asignación básica o sueldo, a partir de una interpretación integradora entre la Ley 83 de 1931, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado46 del 18 de julio de 2002, para deducir lo siguiente: […] el salario, es una noción: amplia que para el sector público comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

Así, no todo lo devengado por el trabajador en forma habitual constituye asignación básica sino salario y en ese mismo sentido se puede concluir que la Reserva Especial del Ahorro constituye 44 Así las denominó el tribunal. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado Interno No. 13910, sentencia del 26 de marzo de 1998. Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado S-822 sentencia del 14 de marzo de 2000. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicado No. 1393 del 18 de julio de 2002. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca salario y forma parte de la asignación básica devengada por los empleados que estuvieron afiliados a «Corporanónimas» [negrilla fuera del texto original].

Conforme este contexto normativo, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, citados, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca procedió a determinar el alcance de la reserva especial del ahorro, para liquidar las prestaciones reclamadas por el señor Juan Alberto Arias Prieto.

En consecuencia, examinó la regulación establecida para: (i) la bonificación especial de recreación47; (ii) la prima de actividad48; (iii) la bonificación por servicios prestados49; (iv) las vacaciones y prima de vacaciones50; (v) la prima de navidad51, y (vi) las cesantías52; lo cual le permitió concluir que estas prestaciones se liquidan con fundamento en la asignación básica o sueldo básico; por tanto, no debían ser liquidadas con la inclusión de la reserva especial del ahorro, dado que este último concepto tiene la connotación de salario.

En lo que respecta a la prima de dependentes53, el tribunal afirmó que según el artículo 33 del Acuerdo 040 de 1991 dicha prestación es «devengada por los empleados afiliados a Corporanónimas, en cuantía del 15% del sueldo básico, y tal como se explicó, la reserva especial del ahorro constituye el 65% del sueldo básico, por lo tanto, debe ser tenida en cuenta para liquidar la prima por dependientes» [Negrilla fuera de texto original].

Por lo anterior, consideró que Juan Alberto Arias Prieto tenía derecho a que la prima de dependientes, que devengaba, se liquidara con la inclusión de la reserva especial del ahorro. Las consideraciones de la Sala sobre el defecto sustantivo Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo, la Sala debe precisar que la prima de dependientes, como se indicó en la providencia cuestionada, fue creada en el artículo 33 del Acuerdo 040 de 1991 como un reconocimiento prestacional a favor de los empleados de las superintendencias que acrediten tener beneficiarios que dependan económicamente de ellos, en los siguientes términos: Artículo 33.

Prima por dependientes. Los afiliados forzosos que adscriban beneficiarios que les dependan económicamente y que cumplan con lo dispuesto en el artículo 15 y siguientes de este Reglamento, tendrán derecho a recibir mensualmente una prima por dependientes en cuantía equivalente al quince por ciento (15%) del sueldo básico». 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca La anterior norma, indica expresamente que la prima de dependientes corresponde al 15% del sueldo básico, es decir, la remuneración ordinaria que recibe mensualmente el empleado público y que fija Gobierno Nacional a través de sus decretos anuales, sin incluir otros emolumentos salariales, como se define en el numeral 1.254 del artículo 1° del Decreto 190 de 2003 «Por el cual se reglamenta la Ley 790 de 2002».

Sin embargo, el tribunal accionado al analizar la situación concreta de Juan Alberto Arias Prieto ordenó la reliquidación de la prima de dependientes con la inclusión de la reserva especial del ahorro, que como quedo visto, constituye salario y no asignación básica, concepto este último que de acuerdo con el artículo 33 citado, constituye la base de liquidación de la prima en comento.

Sobre el particular, se debe resaltar que la providencia objeto de tutela, al estudiar los conceptos de prima de actividad, bonificación por servicios prestados, vacaciones y prima de vacaciones, prima de navidad, desestimó la inclusión de la reserva especial del ahorro para liquidar dichos emolumentos, bajo la consideración que las normas que regulan estas prestaciones disponen que se tendrá en cuenta la «asignación básica» o «sueldo básico mensual» y concluyó que: «[…] la asignación básica es diferente al salario, y la Reserva Especial del Ahorro constituye salario y no asignación básica».

En este orden de ideas, se observa que las consideraciones expuestas por el tribunal accionado respecto del alcance de la reserva especial del ahorro para liquidar la prima de dependientes a favor del señor Juan Alberto Arias Prieto, parten de una interpretación particular que le otorga efectos distintos a la premisa expresamente consignada en el artículo 33 del Acuerdo 040 de 1991, pues realiza una exégesis que se aparta de los postulados normativos y jurisprudenciales desarrollados en el ordenamiento jurídico sobre la materia, e incluso por la misma sentencia objeto de tutela.

Cabe recordar que el defecto sustantivo se configura cuando «la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o «la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes»55 o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial»56.

Así las cosas, la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, en la medida en que no realizó una adecuada interpretación del supuesto fáctico descrito en el artículo 33 del Acuerdo 040 de 1991, para determinar el alcance de la 54 «1.2 Asignación básica: Remuneración fija u ordinaria que recibe mensualmente el empleado público sin incluir otros factores de salario y que, por ley, es la que corresponde a cada empleo según la denominación y grado dentro del sistema de nomenclatura y clasificación de empleos». 55 Corte Constitucional, sentencia T-125 de 2012. 56 Corte Constitucional, Sentencias T-1101 de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca reserva especial del ahorro a efectos liquidar la prima de dependientes solicitada por Juan Alberto Arias Prieto.

Las consideraciones de la Sala sobre el desconocimiento del precedente La parte actora mencionó que algunos pronunciamientos57 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsecciones A, D y F58 con similitud de supuestos fácticos y jurídicos han considerado que «[…] es el propio Acuerdo 040 de 1991 el que determina que el sueldo básico es un emolumento que no involucra la reserva especial del ahorro, pues, […], justamente el primero es uno de los factores para liquidar la segunda.».

En tal virtud, precisó que la prima de dependientes «se paga en el equivalente al quince (15%) del sueldo básico, esto es, a la remuneración asignada al empleo, sin incluir lo que se percibe a título de salario, por lo que la reserva especial del ahorro no puede ser incluida.». Lo anterior, impone aclarar que, las discrepancias existentes entre las sentencias a las que se hizo referencia en el párrafo precedente, dictadas por distintas subsecciones de una misma corporación judicial sobre un mismo tema, no permiten inferir la existencia de un desconocimiento del precedente jurisprudencial en virtud de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, que le asiste a las autoridades judiciales para pronunciarse en los asuntos sometidos a su conocimiento. 3.6.3.

El defecto fáctico propuesto por la actora Para la parte actora, se configuró un defecto fáctico porque el tribunal omitió valorar la certificación expedida el 17 de abril de 2020 por el coordinador de Gestión de Talento Humano del Instituto Nacional de Metrología, con la que se demostraba que la entidad liquidó las primas semestrales, incluyendo la reserva especial del ahorro en los pagos a Luis Alberto Arias Prieto, por lo que tal documento exigía un ejercicio consciente y razonable de valoración de parte de la autoridad judicial accionada.

Al respecto se debe mencionar que el instituto Nacional de Metrología, con el escrito de contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, allegó una certificación59 expedida el 17 de abril de 2021 por el Coordinador de Gestión del Talento Humano de la entidad, en la que consta lo siguiente: Que el señor JUAN ALBERTO ARIAS PRIETO, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.109.099, presta sus servicios en el Instituto Nacional de Metrología – INM desde el 01 de marzo de 2012, por incorporación de funcionarios de la Superintendencia de Industria y Comercio SIC según Decreto 4887 de 2011; ostenta derechos de carrera en el cargo de Profesional Universitario código 2044 grado 09 y en la actualidad ocupa en calidad de encargo de la planta de personal del INM el cargo de Profesional Especializado código 2028 grado 15 de la Subdirección 57 Índice 18 de SAMAI, expediente de tutela 11001-03-15-000-2024-03706-00. 58 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, Sentencia del 18 de abril de 2023, radicado N° 11001-33-35-012-2020-00335-01, Demandante: Luis Carlos Castro Camacho, Demandado: Instituto Nacional de Metrología, M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta, radicado N° 11001-33-35-014-2015-00489- 01, Demandante: Alexander Martínez López, Demandado: Instituto Nacional de Metrología, M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta. 59 Índice 13 de SAMAI, documento denominado: «29RECIBE PRUEBAS_11001334205120210001(.zip) NroActua 13», expediente de tutela 11001-03-15-000-2024-03706-00. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Metrología Física del INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA –INM.

El citado funcionario ha devengado, en el ejercicio del cargo ocupado en encargo, las siguientes sumas desde el mes de febrero del año 2017: […] En este documento, se relacionaron los emolumentos devengados durante los años 2017 a 2020, y se discriminaron las sumas pagadas a Juan Alberto Arias Prieto, por concepto de: asignación básica mensual, encargo, reserva especial del ahorro, retroactivo, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, prima de actividad, prima semestral de junio y diciembre, prima de navidad, bonificación por servicios y prima de dependientes.

El carácter relevante de la certificación fue un argumento que expuso el Instituto Nacional de Metrología, en la contestación de la demanda, y le informó al juez de conocimiento que la constancia permitía deducir que la entidad pagó los salarios y prestaciones a Juan Alberto Arias Prieto con fundamento en el régimen salarial y prestacional de la Superintendencia de Industria y Comercio, incluyendo la reserva especial del ahorro, que no solo se reconocía como parte del salario, sino que se tomó para liquidar las primas semestrales de junio y diciembre.

Así pues, al examinar las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que el mencionado documento fue allegado oportunamente por la parte demandada, lo cual le permitió al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, en la sentencia del 21 de abril de 2022, referir lo percibido por el demandante, pero sin hacer el análisis pertinente para constar la inclusión o no de la reserva especial del ahorro en las primas de dependiente y semestrales que como argumento de defensa planteó la entidad.

Por el contrario, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el fallo del 22 de marzo de 2024, dentro del acápite de elementos probatorios relacionó la certificación del 17 de abril de 2020 allegada por el Instituto Nacional de Metrología, únicamente, para identificar los conceptos laborales percibidos por Juan Alberto Arias Prieto, entre estas, las primas de junio y diciembre.

A partir de lo anterior, el tribunal en el texto de la providencia concluyó que este emolumento60 «fue efectivamente devengado por el actor» y, en consecuencia, «se debe reajustar por parte de la entidad demandada dicho factor teniendo en cuenta la tan mencionada reserva especial del ahorro». Sin embargo, esta Sala considera, que la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada para determinar el reconocimiento del derecho reclamado por el demandante se soportó en un insuficiente análisis probatorio, toda vez que en ninguno de los apartes de la providencia objeto de tutela, realizó un juicio de valoración de la totalidad de los elementos de prueba allegados al proceso ordinario, para definir las razones fácticas que justificaran la aplicación de la consecuencia jurídica del supuesto de hecho descrito en el parágrafo del artículo 59 del Acuerdo 040 de 1991, a favor del señor Arias Prieto.

En este sentido, se advierte, que los argumentos desarrollados en la providencia cuestionada, en modo alguno refieren un análisis claro, preciso y completo de la 60 Reserva especial del ahorro. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca certificación de 17 de abril de 2021 suscrita por el Coordinador de Gestión del Talento Humano, y que constituyó el fundamento de la defensa de la entidad pues, con dicho documento pretendía demostrar que lo reclamado por el demandante le había sido reconocido y pagado y, en ese orden, la demanda carecía de sustento.

Lo anterior si se tiene en cuenta que, prima facie, la certificación del 17 de abril de 2021 no solo se limitaba a relacionar los conceptos laborales devengados por Juan Alberto Arias Prieto durante los años 2017 a 2020, sino que, además, mostraba las sumas pagadas al demandante por conceptos de asignación básica mensual, reserva especial del ahorro, primas semestrales de junio y diciembre y la bonificación por servicios prestados, cuyos valores resultaban determinantes para constatar, si efectivamente, el Instituto Nacional de Metrología pagó correctamente las prestaciones reclamadas por el actor.

Así las cosas, para esta Sala, la certificación del 17 de abril de 2021 merecía un mayor análisis del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, para aclarar el alcance de los hechos y pretensiones aducidos por Juan Alberto Arias Prieto, y por la entidad demandada para definir la prosperidad o no del reconocimiento y pago del derecho laboral reclamado.

No obstante, la autoridad judicial omitió la valoración de contenido de dicho documento, y se limitó a describir el texto de la norma (Acuerdo 040 de 1991), para concretar el derecho a favor del demandante, sin siquiera, examinar el proceder del área de Talento Humano del Instituto Nacional de Metrología, frente al pago de las prestaciones laborales del demandante.

Dicho esto, la Sala estima pertinente recordar que una de las modalidades en las que se manifiesta el defecto fáctico, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional, es por la no valoración del material probatorio allegado al proceso judicial «[…] Esta hipótesis tiene lugar, cuando la autoridad judicial a pesar de que en el respectivo proceso existen elementos probatorios, “omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente”» 61.

En ese orden, esta Sala considera que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una falta de valoración probatoria, y en consecuencia, vulneró el derecho al debido proceso de la tutelante, por cuanto omitió analizar el contenido de la certificación del 17 de abril de 2020, allegada, oportunamente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y con la cual la entidad demandada, hoy actora, pretendió demostrar el pago de lo reclamado y la legalidad del acto administrativo demandado.

IV. CONCLUSIÓN Por las razones anotadas, la Sala concluye que la providencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de un 61 Corte Constitucional, sentencia Su-453 de 2019. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca lado, efectuó una interpretación ajena al supuesto de hecho descrito en el artículo 33 del Acuerdo 040 de 1991, para determinar el alcance de la reserva especial del ahorro para liquidar la prima de dependientes reclamada por Juan Alberto Arias Prieto, y de otro, omitió valorar la certificación del 17 de abril de 2020 allegada por el Instituto Nacional de Metrología, al proceso ordinario.

En virtud de lo anterior, la Subsección revocará la sentencia del 9 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, en su lugar, amparará el derecho fundamental al debido proceso del Instituto Nacional de Metrología; y dejará sin efectos la sentencia del 22 de marzo de 2024 que revocó la providencia del 21 de abril de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá. En consecuencia, se ordenará a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que emita una nueva providencia, en la que decida la apelación interpuesta por la parte demandante dentro del expediente con radicado 11001-33-42-051-2021-00013-01, y valore en su integridad el contenido de la certificación expedida el 17 de abril de 2021 por el Coordinador de Gestión del Talento Humano del Instituto Nacional de Metrología, INM.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso del Instituto Nacional de Metrología, INM, por los motivos expuestos en esta decisión.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente con radicado núm. 11001-33-42-051-2021-00013-01, en atención a las razones expresadas en esta decisión.

TERCERO: ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-03706-01 Accionante: Instituto Nacional de Metrología - INM Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JLAS/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx