CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 25 de agosto de 2022. Radicación: 20001-23-33-000-2017-00605-01 Nro. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Asunto: Reconocimiento pensión gracia – docente oficial - intereses moratorios frente a la mora en el pago de las pensiones – artículo 141 de la Ley 100 de 1993 FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala2 el recurso de apelación interpuesto por el ente de previsión demandado, y su adhesión presentada por la accionante, contra la sentencia del 23 de enero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora Belitza Isabel Carrillo Dangond demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones ACMG 30912 del 30 de junio de 2006, por medio de la cual la asesora de la gerencia general del grupo docentes de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)3, hoy UGPP, le negó el reconocimiento de la pensión gracia, y AMB 26724 del 17 de junio de 2008, expedida por el gerente general de este ente de previsión, que confirmó el acto administrativo inicial al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra. 1 En adelante UGPP. 2 El expediente ingresó al Despacho el 28 de abril de 2022, según informe secretarial visible en el índice 17 de SAMAI. 3 En lo que sigue CAJANAL.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 2 2. A título de restablecimiento del derecho solicita el reconocimiento de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 4 de enero de 2010, el reajuste y la indexación de los valores que resulten, el pago de los intereses moratorios según el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, que no se ordene descuentos en salud y condenar en costas al ente de previsión demandado.
Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación, la Sala ilustra la situación fáctica de la demanda. 4. La actora nació el 9 de julio de 19494 y laboró como docente por alrededor de 20 años, 11 meses y 24 días de la siguiente manera5: Entidad – Novedad Tipo de acto administrativo Cargo - institución educativa Desde Hasta Secretaría de Educación del Departamento del Cesar - Nombramiento en propiedad Resolución 207 del 9 de junio de 1971 (expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar) Docente de primaria – Escuela Rural Mixta San José de Torcoroma del Municipio de Aguachica 09-06-1971 17-05-1972 Traslado Resolución 181 del 18 de mayo de 1972 Docente primaria – Colegio José Antonio Galán del Municipio de Valledupar 18-05-1972 10-03-1976 Retiro Decreto 114 del 8 de abril de 1976 10-03-1976 Secretaría de Educación del Departamento del Cesar - Nombramiento en propiedad Resolución 2493 del 22 de agosto de 1994 (suscrita por el gobernador y el secretario de educación del Departamento del Cesar, junto con el representante del Docente de primaria – Escuela Mixta Cinco de Enero del Municipio de Valledupar 05-10-1994 23-10-2002 4 Según la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, contenidos en los archivos 32 y 33 del documento con certificado 74625B72B40252A9941CFE40E40B6F2FB02D7D9E599B5184 BE8976C99E3F82AC, visible en el índice 2 de SAMAI. 5 Conforme a los formatos únicos para la expedición de historial laboral del 16 de agosto de 2007 (archivo 35 del documento con certificado 74625B72B40252A9941CFE40E40B6F2FB02D7D9E599B5184 BE8976C99E3F82AC, visible en el índice 2 de SAMAI) y del 2 de mayo de 2016 (archivo 36 ibidem) y certificación del 5 de julio de 2019 (archivo 194 ibidem).
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 3 Ministerio de Educación Nacional)6 Traslado Resolución 3509 del 24 de octubre de 2002 Docente primaria – Colegio Francisco Molina Sánchez del Municipio de Valledupar 24-10-2002 28-12-2010 Retiro Decreto 2993 del 28 de diciembre de 2010 28-12-2010 5.
A través de la Resolución ACMG 30912 del 30 de junio de 20067, la asesora de la gerencia general del grupo docentes de la entonces CAJANAL le negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para tal fin, esto es, 20 años de servicios en la docencia oficial del orden territorial o nacionalizado, acto administrativo que fue confirmado por el gerente general del ente de previsión mediante la Resolución AMB 26724 del 17 de junio de 20088, al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra.
Normas vulneradas y concepto de violación 6. La demandante cimienta sus pretensiones en los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 2 de la Ley 4 de 1976; 3 del Decreto 01 de 1976; 3 del Decreto 2277 de 1979; 1 (parágrafo 1) de la Ley 33 de 1985; y 15 de la Ley 91 de 1989; y la Ley 37 de 1933. 7.
Al respecto, considera que, de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, le asiste el derecho a tal prestación, dado que cumple con los requisitos para el efecto, pues se vinculó a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, laboró como maestra por más de 20 años mediante vinculación territorial, cuenta con más de 50 años de edad y su desempeño fue con idoneidad y buena conducta. 8.
Por lo dicho, afirma que existe mérito para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, le sea concedida la pensión gracia. 6 Contenida en los archivos 38 a 40 del documento con certificado 74625B72B40252A9941CFE40E40B6F2FB02D7D9E599B5184 BE8976C99E3F82AC, visible en el índice 2 de SAMAI. 7 Contenida en los archivos 46 a 53 ibidem. 8 Contenida en los archivos 54 a 59 ibidem.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 4 Contestación de la demanda 9. El ente de previsión demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar que a la actora no le asiste el derecho a la pensión gracia, toda vez que no cuenta con 20 años de servicios en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, siendo imposible tener en cuenta los tiempos laborados del orden nacional, los cuales, en su caso, son los posteriores a 1994. 10.
En este orden de ideas, encuentra que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho, pues la actora no demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley para ser acreedora de la pensión gracia. La sentencia apelada 11. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declara la nulidad de los actos administrativos acusados y ordena a la UGPP, a título de restablecimiento, a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la demandante liquidada con el 75% de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre el 4 de enero de 2009 y el 4 de enero de 2010, a partir de esta última fecha, con los reajustes anuales de ley. 12.
Ello, en consideración a que se acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que existió una vinculación a la docencia con carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se reúnen los 20 años de servicios en tal condición, se acredita más de 50 años de edad y se demuestra honradez, consagración, idoneidad y buena conducta en el desempeño de las funciones. 13.
Por su parte, no se pronuncia con relación a la pretensión tendiente al reconocimiento de los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 14. En cuanto a la condena en costas, establece su improcedencia, toda vez que no se observa una conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación surtida en el proceso.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 5 Recursos de apelación 15. El ente de previsión demandado recurre el fallo de primera instancia con el propósito que sea revocado y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda al estimar que el a quo desconoció que la actora incumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues no acredita 20 años de servicios como docente oficial con carácter territorial o nacionalizado, toda vez que su vida laboral a partir de 1994 se gestó como maestra del orden nacional. 16.
Por su parte, la demandante, quien se adhirió al recurso de apelación interpuesto por la UGPP, manifiesta inconformidad al considerar que el a quo omitió referirse respecto del reconocimiento de los intereses moratorios que dispone el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 17.
El ente de previsión demandado presenta alegatos de cierre en los que reitera los argumentos expuestos en la contestación a la demanda y en el recurso de apelación. 18. La demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la instancia procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problemas jurídicos 19.
De acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no obstante, cuando ambas partes discutan toda la providencia, el superior resolverá sin limitaciones. En esas condiciones, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume a determinar si: ¿en el sub judice se acreditan los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia, especialmente lo que tiene que ver con los 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado? Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 6 20.
Asimismo, establecer si: ¿hay lugar al pago de los intereses moratorios que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993? 21. Para resolver, la Sala analizará el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, los intereses moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y el caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia 22.
La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 19139 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 23.
En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos10: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.». 24. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 9 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela» 10 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 7 25.
De otro lado, resulta relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 192811, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.». 26.
En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga.
Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 27. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 1512 que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal, y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 28.
En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.». 12 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 8 inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión13.». 29. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 30.
Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.».
(Negrillas fuera de texto original). 31. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo 13 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 9 de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 32.
Ahora bien, en relación con los docentes que fueron nombrados con intervención del delegado del FER o del delegado del Ministerio de Educación Nacional, o que sus sueldos son pagados con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones, en sentencia de unificación proferida por la sección segunda el 21 de junio de 201814, se estableció: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los Fondos Educativos Regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal16; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 16 «Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.».
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 10 vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.». 33.
De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. De los intereses moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 34.
Los intereses de mora contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, no son más que una forma de conminar a la entidad previsional encargada de pagar las mesadas pensionales de forma oportuna una vez se reconoce la pensión, con la finalidad de proteger a los pensionados en su calidad de vida, para mantener el poder adquisitivo del valor de su pensión, pues en principio esta es sería la única forma de ingreso para la subsistencia de las personas de la tercera edad, quienes han perdido su fuerza laboral. 35.
Dice el artículo 141 de la Ley 100 de 199317 lo siguiente: «ARTÍCULO 141. INTERESES DE MORA. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la 17 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 11 obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.». (Subraya fuera del texto original). 36. Es preciso indicar, que los apartes subrayados fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, en la que consideró: «Conforme a lo dispuesto, la Corte debe recordar que en este caso los intereses de mora tienen como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, o por razones de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitadas para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia o la de su familia.
Luego, a juicio de la Corte, de no existir el reconocimiento por parte del legislador de los intereses de mora a favor del pensionado se convertirían en irrisorias las mesadas pensionales en caso de un incumplimiento tardío por parte de los organismos de la seguridad social encargados de satisfacer ese tipo de prestaciones sociales, pues la devaluación de la moneda hace que se pierda su capacidad adquisitiva en detrimento de este sector de la población. Así las cosas, en criterio de la Corte, la disposición cuestionada parcialmente, no hace referencia a los pensionados, como lo expresa el actor, sino que ésta dispone, únicamente, que, al momento de producirse la mora, para efectos de su cálculo se reconoce al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, "la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento de que se efectúe el pago".
En consecuencia, para la Corporación, el legislador produjo un cambio en cuanto a la forma como, a partir de la vigencia de la referida disposición, se deben calcular los intereses de mora en caso de un pago atrasado de las mesadas pensionales correspondientes, ya que la legislación vigente hasta el momento en que entró a regir la ley de seguridad social, no era diáfana en la materia.
Recuérdese, que para un sector de la doctrina, las normas vigentes hasta el momento anterior en que entró a regir la Ley 100 de 1993, preveían una indemnización en caso de mora, en el pago de cualquiera de las mesadas pensionales, esto es, las que tuvieran como origen las pensiones de vejez, invalidez por riesgo común y la de sobrevivientes, la que se calculaba por cada día de retraso a un día de salario, según lo disponía el artículo 8º de la ley 10ª de 1972, reglamentada por el artículo 6º del decreto 1672 de 1973.
Pero también, para otro sector de la doctrina, e inclusive para algunos jueces de la República, en ausencia de norma jurídica aplicable a los intereses de mora en materia pensional, acudían por analogía al artículo 1617 del Código Civil Colombiano, en cuanto lo relacionaban con el pago de las pensiones legales, disposición que a la postre fue declarada inexequible por esta Corporación mediante la sentencia C-367 de 1995 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Visto lo anterior, para la Corporación es evidente, que la finalidad de la disposición cuestionada apunta a proteger a los pensionados, teniendo en cuenta que, generalmente, se trata de personas de la tercera edad, cuya fuente de ingresos más importante, la constituye su pensión; luego, llegado el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales, es justo y equitativo, como lo dispuso el legislador, que las entidades de seguridad social, que incurran en mora o se retrasen en el pago de las mismas, reparen los perjuicios que ocasionen o generen a esas personas por causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.».
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 12 37. La disposición analizada, que contempla los intereses moratorios por el retardo en el pago de las pensiones, busca salvaguardar los derechos de las personas de la tercera edad como sujetos de especial protección, para que su mesada pensional, sea recibida de manera oportuna y les permita solventar las necesidades propias de su cotidianidad, que es, la filosofía de la prestación. 38.
Entonces, la indemnización por mora repara los perjuicios que se hubieren podido causar por el retardo en el pago de las mesadas pensionales, y se justifican ante la ocurrencia de fenómenos económicos que alteran la capacidad para atender las necesidades básicas, como lo son la devaluación de la moneda y la inflación. 39. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia18, ha señalado: «El artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró los intereses moratorios como una fórmula para dar respuesta al retardo en la solución de las mesadas pensionales, con el plausible designio de hacer justicia a un sector de la población que se ofrece vulnerable y que encuentra en la pensión, en la generalidad de los casos, su única fuente de ingresos.
Acusan los intereses moratorios un claro y franco carácter de resarcimiento económico frente a la tardanza en el pago de las pensiones, orientados a impedir que éstas devengan en irrisorias por la notoria pérdida del poder adquisitivo de los signos monetarios. No cabe duda de que el retardo o mora se erige en el único supuesto fáctico que desencadena los intereses moratorios.
Ello significa que éstos se causan desde el momento mismo en que ha ocurrido la tardanza en el cubrimiento de las pensiones.». 40. Es importante señalar, que en tal contexto las prestaciones que eventualmente dan lugar a su procedencia, tienen que ver, con aquellas que están previstas en el ordenamiento jurídico para amparar las contingencias a que se puede ver enfrentada una persona, por razones de la edad, de la enfermedad o por la muerte, y que se materializan en las pensiones de jubilación, vejez, invalidez o aquellas que permiten la sustitución por el deceso del causante. 41.
Esta misma posición fue expuesta por la sección segunda, subsección B, en la sentencia del 14 de septiembre de 2017 con radicación 1045-201719. 18 Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 12 mayo 2005, Rad. 22605. 19 Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por Beatriz García contra la UGPP.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 13 42. En suma, se tiene que los intereses moratorios se causan por el retraso en el pago de las mesadas pensionales en consideración al título que las haga exigible, esto es, el acto administrativo de reconocimiento de la prestación que determine el monto y periodicidad de dichos pagos, pues en ese momento nacería la obligación de pagar, y en caso de retardo en el desembolso se causaría la mora.
Caso concreto 43. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae a definir si la actora cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en concreto lo relativo a los 20 años de servicios como docente de carácter territorial o nacionalizado. Así mismo, establecer si hay lugar al pago de los intereses moratorios que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 44.
Para resolver, según los hechos anunciados, se tiene que la accionante nació el 9 de julio de 1949. 45. Asimismo, que a través de la Resolución 207 del 9 de junio de 1971, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar, fue nombrada en propiedad como docente de primaria de la Escuela Rural Mixta San José de Torcoroma del Municipio de Aguachica, cargo del cual tomó posesión el 9 de junio de 1971 y desempeñó hasta el 17 de mayo de 1972, siendo trasladada mediante la Resolución 181 del 18 de mayo de 1972 a la Institución Educativa José Antonio Galán del Municipio de Valledupar, en donde laboró desde esta última fecha al 10 de marzo de 1976, cuando fue retirada por medio del Decreto 114 del 8 de abril de 1976.
Durante dichos periodos acumuló 4 años, 9 meses y 1 día de servicios. 46. De las demás pruebas, se tiene que por medio de la Resolución 2493 del 22 de agosto de 1994, suscrita por el gobernador y el secretario de educación del Departamento del Cesar, junto con el representante del Ministerio de Educación Nacional, se nombró en propiedad a la demandante como profesora de primaria de la Escuela Mixta Cinco de Enero del Municipio de Valledupar entre el 5 de octubre de 1994 al 23 del mismo mes de 2002, para luego ser trasladada por medio de la Resolución 3509 del 24 de octubre de 2002 al Colegio Francisco Molina Sánchez del Municipio de Valledupar, a partir de esta última fecha hasta el 28 de diciembre de 2010, fecha en la que fue retirada mediante el Decreto 2993 Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 14 del 28 de diciembre de 2010, tiempos que resultan en 16 años, 2 meses y 23 días de labores, los cuales sumados a los anteriormente analizados arrojan 20 años, 11 meses y 24 días de servicios. 47.
Sobre los periodos mencionados, ocurridos por virtud de los nombramientos efectuados por autoridades territoriales, como lo son el gobernador y el secretario de educación del Departamento del Cesar, a través de los mencionados actos administrativos, ha de decirse que resultan ser viables para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues la normativa que regula la prestación la concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial sin exigir una calidad de vinculación específica20. 48.
También, que se adecúan al precepto jurisprudencial que se replanteó mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805- 2014, según la cual son viables los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del FER o del Ministerio de Educación Nacional, aun cuando los salarios se paguen con cargo a los recursos del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, rubros que como allí quedó consignado, corresponden a rentas exógenas de las entidades territoriales. 49.
Corolario de lo anterior, es claro que la accionante acredita una edad superior a 50 años, se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 9 de junio de 1971, y prestó sus servicios en la Secretaría del Departamento del Cesar por alrededor de 20 años, 11 meses y 24 días como docente de primaria, tiempo que resulta ser viable para acceder al beneficio de la pensión gracia como ya se analizó. 50.
Otros aspectos a considerar, es que, de un lado, de conformidad con el Oficio del 7 de marzo de 201721, suscrito por la coordinadora del grupo de certificaciones de la subdirección de talento humano del Ministerio de Educación Nacional, no puede predicarse vinculación laboral de la accionante con esta entidad, pues no se ha encontrado registro a su nombre, y de otro, que todos los certificados de tiempo de servicio analizados dejan ver que la actora se desempeñó como docente en de primaria, modalidad de educación regular que 20 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, Exp. 2636-2014, Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve. 21 Contenida en el archivo 42 del documento con certificado 74625B72B40252A9941CFE40E40B6F2FB02D7D9E599B5184 BE8976C99E3F82AC, visible en el índice 2 de SAMAI.
Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 15 antes del proceso de nacionalización dispuesto por la ley, era total responsabilidad de los municipios y departamentos, con lo cual también se descarta de que fueran tiempos nacionales los servidos por aquella. 51.
Cabe mencionar aquí, que la Escuela Rural Mixta San José de Torcoroma del Municipio de Aguachica y las Instituciones Educativas José Antonio Galán, Mixta Cinco de Enero y Francisco Molina Sánchez del Municipio de Valledupar, donde se vinculó a la demandante por virtud de los actos administrativos antes mencionados, son identificados como nacionalizados y pertenecientes a la red de establecimientos educativos de dichos municipios22, con lo cual se confirma la validación de tales tiempos para efectos de la pensión gracia y que fueron debidamente certificados conforme lo antes anotado. 52.
En este orden, se tiene que la actora se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 9 de junio de 1971, y que prestó sus servicios como maestra de carácter territorial por más de 20 años al a la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar. 53. Por ello, la accionante con las mencionadas pruebas demuestra plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente territorial por más de 20 años, con vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en dicha condición, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente23. 54.
Ahora, en lo que atañe al reconocimiento de los intereses moratorios solicitados, debe decirse que la Ley 100 de 1993, en su artículo 141, establece que «(…) en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago», es decir, que su pago procede cuando se presente demora en la cancelación de la mesada pensional (luego de su reconocimiento)24. 22 https://sineb.mineducacion.gov.co/bcol/app?service=direct/0/Home/$DirectLink&sp=IDsede=63942 https://sineb.mineducacion.gov.co/bcol/app?service=direct/0/Home/$DirectLink&sp=IDsede=66057 https://sineb.mineducacion.gov.co/bcol/app?service=direct/0/Home/$DirectLink&sp=IDsede=60283 23 Declaración contenida en la página 18 del documento con certificado 94BD17C0E05885ED B96DEAD374D34EFF 9EC313A03C782858 BD84404C15828E0A, visible en el índice 2 de SAMAI. 24 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 6 de noviembre de 2020. Rad. 05001- Expediente No. 20001-23-33-000-2017-00605-01 No. Interno: 1850-2021 Demandante: Belitza Isabel Carrillo Dangond Demandado: UGPP 16 55. Como se dejó anotado, estos se causan cuando con posterioridad al reconocimiento pensional la entidad de previsión social incurre en mora en el pago de las mesadas pensionales, lo que no ocurre en el presente caso, habida cuenta que dicho reconocimiento se origina en la presente sentencia. 56.
Por lo analizado a lo largo de esta providencia, el fallo que accedió a las pretensiones de la demanda deberá ser confirmado sin consideración adicional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente En comisión de servicios CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 23-33-000-2016-00460-01(4412-18).
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER.