1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. El accionante pretende discutir la exigibilidad del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, lo cual constituye un asunto de mera legalidad, y utiliza este mecanismo como una tercera instancia para modificar la decisión que le fue desfavorable.

II.

ANTECEDENTES La demanda 2. El 5 de mayo de 2026, la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC), a través del subdirector jurídico, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia1, los cuales considera vulnerados por la sentencia del 12 de diciembre de 2025, dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-33-33-002-2023-00033-01, que revocó el fallo apelado y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

Hechos relevantes 3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la DTSC demandó a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Caldas, a la E.S.E. 1 También consideró desconocido el principio de seguridad jurídica. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 2 Hospital Felipe Suárez de Salamina y a la E.S.E. Hospital Local San Juan de Dios de Pensilvania, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución No. SUB 261617 del 21 de septiembre de 2022 y que la DTSC no era la entidad competente para el pago de la cuota parte pensional causada por la señora María Noelia López Soto2.

Además, a título de restablecimiento del derecho solicitó a Colpensiones redistribuir dicha cuota y condenar al departamento de Caldas y al Ministerio para que reintegren las sumas que haya pagado la DTSC. 4. La demanda se repartió al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales bajo el radicado 17001-33-33-002-2023-00033-00, quién accedió a las pretensiones de la demanda al determinar que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud a 31 de diciembre de 1993 está a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda.

Igualmente, no era responsabilidad de las E.S.E. ya que carecían de personería jurídica para la época de los hechos. En consecuencia, ordenó a Colpensiones expedir un nuevo acto administrativo asignando como obligados de la cuota parte pensional al departamento y al Ministerio. 5. Colpensiones y el departamento de Caldas apelaron. 6.

La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 12 de diciembre de 2025, revocó el fallo apelado y declaró probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad ya que, según el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, este requisito es obligatorio cuando las partes en conflicto son entidades públicas.

Precisó que, si bien las pretensiones encaminadas a cuestionar la legalidad del acto administrativo no son susceptibles de conciliación, las de restablecimiento del derecho, como la redistribución de la cuota parte pensional y la devolución de lo pagado, tienen naturaleza patrimonial y económica, por lo que resultan conciliables. Pretensiones 7.

La parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales, dejar sin efectos la sentencia del 12 de diciembre de 2025 y que se ordenara al Tribunal Administrativo de Caldas que dicte una decisión de reemplazo en la que resuelva de fondo los recursos de apelación, sin aplicar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial al ser un proceso de naturaleza tributaria o parafiscal.

Fundamentos de la demanda de tutela 8. Luego de referir que la acción de tutela cumple todos los requisitos generales de procedibilidad para efectos de cuestionar una providencia judicial, señaló que la sentencia del 12 de diciembre de 2025 adolece de los siguientes defectos: 2 Ya que la señora López Soto laboró en la ESE Hospital Felipe Suárez de Salamina del 19 de julio de 1984 al 25 de agosto de 1989 y en el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania del 26 de agosto de 1989 hasta el 14 de marzo de 1990, equivalente a 2.036 días laborados.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 3 9. Sustantivo. No se efectuó el análisis de procedibilidad atendiendo el marco legal que regula los asuntos susceptibles y no susceptibles de conciliación extrajudicial.

Por un lado, el numeral primero del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 prohíbe taxativamente conciliar conflictos de carácter tributario, además el propio Tribunal reconoció que la cuota parte pensional es una contribución parafiscal —especie del género tributo—, por lo que el litigio está excluido de dicho requisito. Por otro lado, bajo el artículo 161 del CPACA3, la conciliación es puramente facultativa debido a la condición de entidad pública de la DTSC, por tratarse de un asunto laboral y pensional, y por haber solicitado una medida cautelar de carácter patrimonial. 10.

Defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto. Se sacrificó el derecho sustancial en aras de un formalismo desproporcionado, ya que el incumplimiento del requisito de procedibilidad es una causal de inadmisión de la demanda de carácter subsanable, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 y la jurisprudencia, así que, de haberse advertido dicha falencia en primera instancia, la DTSC pudo haberla corregido.

A pesar de ello, el proceso surtió todas sus etapas y no fue sino en la sentencia de segunda instancia que el Tribunal declaró de oficio la excepción, dictando una decisión sorpresiva que lo privó de toda oportunidad de contradecir o subsanar. 11. Desconocimiento del precedente judicial en tres dimensiones. Primero, respecto al precedente vertical de la Corte Constitucional (sentencias C-040 de 1993 y C-711 de 2001) al negar el carácter tributario a pesar de haber reconocido la naturaleza de las cuotas partes pensionales como contribución parafiscal.

Segundo, frente a su propio precedente horizontal, al haber proferido fallos de fondo durante los últimos años en controversias idénticas sobre cuotas partes sin exigir el agotamiento de la conciliación. Tercero, al ignorar la línea jurisprudencial el Consejo de Estado sobre la procedencia del fallo de mérito cuando el proceso ha surtido íntegramente todas sus etapas y el debate versa sobre materia pensional y de seguridad social. 12.

Violación directa de la Constitución. Se desconocieron i) el derecho a la igualdad, por el trato desigual e injustificado respecto de otros procesos de identifica naturaleza resueltos de fondo por el mismo Tribunal; ii) el derecho al debido proceso, al imponer la conciliación como una etapa adicional y obligatoria cuando legalmente es facultativa; iii) los principios de eficacia y economía, toda vez que la decisión generó un debate procesal eterno al no producir efectos de cosa juzgada material, obligando a repetir indefinidamente un proceso que ya surtió todas sus etapas; iv) el derecho de acceso a la administración de justicia, al crear una barrera exigiendo agotar la conciliación como requisito de procedibilidad cuando la ley lo excluyó; y v) la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, al sacrificar una sentencia de mérito en aras de un requisito formal inaplicable.

Trámite en primera instancia 13. Mediante auto del 8 de mayo de 20264, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 4 SAMAI, índice 5 del expediente. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 4 Administrativo de Caldas y vinculó, en calidad de terceros con interés, al ministro de Hacienda y Crédito Público, al presidente de Colpensiones, al gobernador del departamento de Caldas y a los gerentes de la E.S.E Hospital Departamental Felipe Suárez de Salamina y la E.S.E. Hospital Local San Juan de Dios de Pensilvania.

Intervenciones 14. El Tribunal Administrativo de Caldas5, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declare su improcedencia al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional al pretender una revisión de los criterios adoptados en la sentencia bajo la formulación de reproches de naturaleza estrictamente legal e intentar reabrir el debate ya agotado en una providencia judicial, convirtiéndolo en una instancia adicional.

Finalmente, señaló que no se configuran los defectos endilgados y que la decisión adoptada se encuentra debidamente motivada y sustentada en el marco normativo aplicable. 15. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público6 solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela al considerar, en primer lugar, que esta desnaturaliza el mecanismo constitucional al pretender utilizarlo como una tercera instancia para reabrir el debate agotado en la segunda instancia, sin que se configure ninguno de los defectos alegados.

En segundo lugar, hay una falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del Ministerio, toda vez que no expidió los actos administrativos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni participó en los hechos que originaron la demanda. Finalmente, argumentó que no le corresponde asumir el pago de la cuota parte pensional. 16.

El Juzgado Segundo Administrativo de Manizales7 allegó copia digitalizada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-33-33- 002-2023-00033-00/01. 17. La Gobernación de Caldas8 señaló que la sentencia reprochada se ajustó al ordenamiento jurídico vigente así que no incurrió en ninguno de los defectos alegados.

Asimismo, el Tribunal no vulneró derecho fundamental alguno, más bien el accionante está en desacuerdo con la aplicación de la normativa procesal. 18. La E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pensilvania9 indicó que la sentencia del 12 de diciembre de 2025 se ajusta a derecho, por lo que no debe concederse el amparo invocado. Además, la tutela carece de relevancia constitucional al pretender utilizarla como tercera instancia y así reabrir un debate estrictamente legal y procesal ya resuelto.

Finalmente, indicó que el Tribunal acertó al determinar que el 5 SAMAI, índice 13 y 18 del expediente. Documento con certificado 7C903E0FCF75466B 06A363BA3295DD57 51C598BD192A78D6 1A01F8A6279E9DA5. 6 SAMAI, índice 14 y 17 del expediente. Documento con certificado 5EA1EFE9E29F6B4E B79CF2A3276A1EFF 16091D6E8CA039AB 24B79C79BA8A2941. 7 SAMAI, índice 15 del expediente. 8 SAMAI, índice 16 del expediente. 9 SAMAI, índice 19 del expediente.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 5 conflicto no versa sobre la naturaleza tributaria de la cuota parte, sino sobre la responsabilidad prestacional derivada de la historia laboral de una servidora pública. 19.

Colpensiones10 adujo que la autoridad judicial accionada procedió conforme a la ley y la Constitución. Igualmente, la acción de tutela pretende constituirse en una tercera instancia, lo que invadiría la órbita del juez ordinario, así que debe declararse improcedente al no haberse materializado ningún defecto o vulneración de derechos fundamentales.

III. CONSIDERACIONES Competencia 20. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 201911.

Problema jurídico y metodología de la decisión 21. La Sala establecerá si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De superarse, se determinará si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados y si, por consiguiente, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la DTSC.

Análisis de la Sala 22. Legitimación en la causa. La DTSC se encuentra legitimada para interponer la acción de tutela, al ser la titular de los derechos que considera vulnerados, en su condición de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 17001-3333-002-2023-00033-01, en el marco del cual se adoptó la decisión cuestionada. 23.

El requisito de legitimación en la causa por pasiva también se cumple, porque la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas fue la autoridad judicial que profirió la sentencia del 12 de diciembre de 2025, a la que la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales. 24. Inmediatez. En este caso, la Sala considera que se cumple el requisito, toda vez que la providencia cuestionada fue proferida el 12 de diciembre de 2025 y notificada el 16 del mismo mes, y la solicitud de amparo se presentó el 5 de mayo de 2026, término razonable. 10 SAMAI, índice 20 del expediente.

Documento con certificado 2A21279DB9E68E60 0C89D65E69FF0A51 90D7B5C65473D01E 80653176BE2557A5. 11 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 6 25.

La providencia cuestionada no fue proferida en otro proceso de tutela. 26. Subsidiariedad. En el caso concreto, este requisito también está acreditado, pues se agotaron todos los recursos procedentes en el proceso ordinario. 27. Relevancia constitucional. La acción de tutela no es una instancia adicional para discutir aspectos económicos, de mera legalidad o la interpretación legítima de los jueces naturales12.

Este mecanismo solo procede cuando afloran serias dudas sobre la arbitrariedad, capricho o irracionalidad de una decisión judicial. 28. Los argumentos expuestos por la actora no evidencian la vulneración de una garantía fundamental, sino su inconformidad con la aplicación de la normativa procesal aplicable y la conclusión a la que arribó el Tribunal demandado. 29.

Insiste en que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por no atender el marco legal aplicable a los asuntos susceptibles o no de conciliación extrajudicial; procedimental por exceso de ritual manifiesto, al prevalecer las formas procesales sobre el derecho sustancial en un trámite en el que ya se surtieron todas las etapas; desconocimiento del precedente respecto de la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, el precedente horizontal del propio Tribunal y la postura del Consejo de Estado, quien ha instado por la procedencia del fallo de mérito cuando el proceso se ha agotado en su integridad; y, finalmente, una violación directa de la constitución, al vulnerar de manera flagrante los derechos fundamentales incoados. 30.

Sin embargo, la Sala considera que el razonamiento realizado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas no es caprichoso ni arbitrario, y el solo hecho de que el interesado no comparta la tesis acogida en la sentencia censurada no la invalida. 31. En la sentencia cuestionada, el Tribunal explicó con claridad que la Ley 2220 de 2022 era aplicable al caso, pues se trata de una ley especial que regula aspectos puntuales concernientes a la conciliación, además de ser la norma vigente al momento de la presentación de la demanda (1° de febrero de 2023). 32.

Siendo así, le era aplicable el parágrafo del artículo 92, el cual determinó la conciliación como requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes son entidades públicas, ya que tanto la parte demandante (DTSC), como las demandadas (Colpensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Caldas, la ESE Hospital Felipe Suárez de Salamina y la ESE Hospital Local San Juan de Dios de Pensilvania) cumplen con esta naturaleza, de conformidad con el artículo 104 del CPACA. 12 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional determinó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 7 33. Además, si bien la DTSC dirigió pretensiones orientadas a cuestionar la legalidad parcial del acto administrativo demandado, que no es susceptible de conciliación, sí lo es respecto de las pretensiones de restablecimiento del derecho de conformidad con el inciso sexto del artículo 89 de la Ley 2220.

Es decir, al tratarse de pretensiones de carácter económico, son susceptibles de conciliación. 34. Incluso se refirió a la medida cautelar presentada con la demanda y determinó que no era de carácter patrimonial, porque versaba sobre la suspensión provisional de los efectos de la resolución atacada; es decir, su finalidad era privar su ejecutoriedad, por lo que dicha petición no tornó en facultativo el requisito a agotar. 35.

Explicó por qué no era aplicable el numeral primero del artículo 90, que excluyó los conflictos de carácter tributario como asunto susceptible de conciliación. Si bien reconoció la calidad de contribución parafiscal de las cuotas partes pensionales, el Tribunal aclaró que no era un proceso de cobro coactivo ya que se estaba debatiendo su asignación en el trámite de reconocimiento pensional, por lo que era un conflicto laboral y no tributario. 36.

Finalmente, precisó que la admisión de la demanda no impedía realizar un control de legalidad al momento de fallar. De conformidad con los artículos 187 y 207 del CPACA, el juez tiene el deber de evaluar los requisitos de procedibilidad en la sentencia y declarar de oficio cualquier excepción que encuentre probada, como ocurrió en el caso concreto. 37.

Lejos de realizar una interpretación arbitraria y caprichosa, el juez natural efectuó un análisis integral y razonado de la normativa y la jurisprudencia aplicable. En efecto, la autoridad judicial accionada diferenció de manera acertada la naturaleza laboral del asunto sometido a su conocimiento y expuso con claridad las razones por las cuales la accionante debió agotar dicho requisito de procedibilidad antes de acudir a la jurisdicción. 38.

Se advierte que el argumento de la DTSC sobre el desconocimiento del precedente horizontal no aplica para este caso. Las sentencias mencionadas en el escrito de tutela se tramitaron bajo demandas interpuestas antes de que empezara a regir la Ley 2220 de 2022. Esta ley especial cambió las reglas y obligó a las entidades públicas a intentar conciliar, siendo esta la razón por la que no se les solicitó agotar dicho requisito.

Así las cosas, al tratarse de un marco normativo distinto, las situaciones no son idénticas y, por lo tanto, el Tribunal no se apartó de sus propias decisiones. 39. En suma, la controversia planteada por la DTSC, con fundamento en los defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución, busca en realidad convertir la tutela en una tercera instancia. La discusión se reduce a un simple desacuerdo sobre cómo el Tribunal interpretó y aplicó las normas procesales —asunto de mera legalidad—, por lo que el caso carece de relevancia constitucional e impide al juez de tutela intervenir en lo que es propio de la autonomía judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03449-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela de primera instancia 8 40. Conforme a lo razonado, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la DTSC, por incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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