17001233300020160066202 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema: condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces el 30 de julio de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo, en condición de juez de la República, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 2 de marzo de 2014; la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual, y la inclusión de la prima como factor salarial.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 5 de septiembre de 20161, el señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan2. 1 Samai, índice 02, documento ED_20160662PAGINAS1(.PDF), pág. 30. 2 Samai, índice 02, documento ED_20160662PAGINAS1(.PDF), págs. 2 a 30.

Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMZR 15-129 del 5 de febrero de 2015, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales negó al señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo, el pago de las diferencias salariales y prestacionales entre las sumas que le fueron canceladas y las que le corresponden, por el periodo comprendido del 1 de enero de 1993 al 2 de marzo de 2014, teniendo en cuenta la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como factor salarial.

(ii) Declarar la nulidad de la Resolución 3507 del 27 de abril de 2016, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, confirmó el anterior acto administrativo, al resolver el recurso de apelación interpuesto. (iii) Ordenar a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a favor del accionante la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, del 1 de enero de 1993 al 2 de marzo de 2014, lapso en el que el señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo, laboró como juez de la República; además de la reliquidación del salario básico, las prestaciones sociales, teniendo como base para la liquidación el 100% del sueldo básico mensual, con la inclusión del 30% de la asignación básica como prima especial.

(iv) Condenar a la entidad accionada a pagar las diferencias que resulten desde el 1 de enero de 1993 hasta el 2 de marzo de 2014, por concepto de salario y prestaciones —primas de vacaciones, navidad, servicios, extralegales, bonificación por servicios, cesantías e intereses a las cesantías—. (v) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas; pague los intereses moratorios a que haya lugar; y de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

(vi) Condenar en costas y agencias en derecho a la parte accionada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) El señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo prestó servicios como juez de la República del 7 de diciembre de 1989 al 2 de marzo de 2014. (ii) Desde el 1 de enero de 1993 hasta el retiro del servicio la entidad le redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, desconociéndose si omitió incluir como factor salarial de las prestaciones sociales el 30% correspondiente a la prima especial de servicios.

(iii) El 21 de enero de 2015 le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales la reliquidación del salario y de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que corresponde a la prima especial. (iv) Mediante la Resolución DESAJMZR 15-129 del 5 de febrero de 2015 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, se negó la solicitud de reliquidación del salario y las prestaciones.

Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58 y 228; Ley 4 de 1992, artículos 2, 12 parágrafo y 14; y Decretos 1042 de 1978, artículo 42; y 717, artículo 12. 4. Afirmó que la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta el 2 de marzo de 2014, en lugar de efectuar a favor del demandante el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica como factor salarial, en igual porcentaje.

Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones sobre el 70% del salario básico, y no en un 100% como correspondía, desconociendo con ello las disposiciones legales. 5. Relató que la Sala de Conjueces de esta corporación, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, señaló que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador al interpretar y aplicar de manera errónea el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Además, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la asignación mensual que recibe el servidor público; y, por lo tanto, tiene carácter salarial. 6. Manifestó que el accionante tiene un derecho adquirido creado a la luz de la Ley 4 de 1992 y, por ende, debe reconocerse y liquidarse en debida forma la prima especial de servicios prevista en tal norma. 7.

Sostuvo que los actos administrativos acusados se profirieron con violación de las normas en las cuales debieron fundarse y falsa motivación, porque no tuvieron en cuenta que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios es un valor adicional al salario, por lo que no era viable tomar un 30% de la remuneración mensual para considerarlo prima. 2.2.

Contestación de la demanda 8. La entidad accionada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «ausencia de causa petendi; inexistencia del derecho reclamado; cobro de lo no debido; cosa juzgada constitucional; y prescripción trienal». Adujo que la prima especial de servicios, por mandato expreso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no tiene carácter salarial3. 9.

Resaltó que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos en los años 1993 a 2007, a través de los cuales se reglamentó la prima especial de servicios; pero, no se pronunció acerca de las disposiciones contenidas en los decretos posteriores, esto es, de 2008 a 2014, por lo que son de obligatorio cumplimiento. 3 Samai, índice 02, documento ED_20160662PAGINAS10(.PDF), págs. 33 a 40.

Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. En el mencionado fallo, se concluyó que la prima especial de servicios debe reconocerse como una retribución adicional en el equivalente al 30% del valor fijado en los decretos anuales por el Gobierno nacional como salario básico, para los cargos beneficiarios de esta; sin haberse pronunciado sobre su carácter salarial. 11.

Señaló que, por lo anterior, la prima especial no puede tenerse en cuenta como factor para la liquidación y pago de las primas, vacaciones, bonificaciones y cesantías e intereses de las cesantías. 12. Relató que, conforme con el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el fallo del 29 de abril de 2014 no era un título constitutivo del gasto; razón por la cual no era posible que la administración judicial aplicara de oficio la sentencia, o modificara con fundamento en ella la forma cómo se liquida la prima especial y las prestaciones sociales. 13.

Afirmó que no es posible autorizar el reconocimiento y pago de las sumas reclamadas por la parte accionante, toda vez que no se cuenta con sentencia judicial ejecutoriada que reconozca los derechos con carácter particular y que, por lo tanto, haya un respaldo presupuestal para ello. 2.3. Sentencia de primera instancia 14. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 30 de julio de 20204, resolvió lo siguiente: […]

TERCERO. CONDENAR a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE LA RAMA JUDICIAL, y en consecuencia ordenarle el reconocimiento y pago a favor de la demandante (sic) del valor no pagado, por concepto de prima especial de servicios equivalente al 30% del total del sueldo básico, devengado por ella (sic), durante el periodo comprendido entre el 21 de enero de 2012, por prescripción trienal hasta el 2 de marzo de 2014.

CUARTO. DECLARAR que la prima especial de servicios que se reclama no constituye factor salarial y en consecuencia se NIEGA las pretensiones, que reclamaban su reconocimiento y la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la prima, por el periodo comprendido entre el 21 de enero de 2012 por prescripción trienal hasta el día 2 de marzo de 2014.

QUINTO. CONDENAR a la demandada y a favor de la demandante (sic) al pago COSTAS (sic); i). GASTOS PROCESALES para un total de DIEZ MIL TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($10.368) y, NO CONDENAR a la demandada al pago de ii). AGENCIAS EN DERECHO, conforme se dijo en la parte considerativa de la demanda (sic). […]. 15. Señaló que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 dispuso expresamente que la prima especial de servicios no tenía carácter salarial; no obstante, tal norma fue modificada por la Ley 332 de 1996, que estableció que la referida prima constituiría 4 Samai, índice 02, documento ED_20160662PAGINAS15(.PDF), págs. 43 a 52, y documento ED_20160662PAGINAS20(.PDF), págs. 1 a 29.

Adujo que en la sentencia dictada el 29 de abril de 2014 por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se determinó que la prima especial de servicios fue creada por el legislador como una contraprestación que debería ser sumada al sueldo de los funcionarios beneficiados con esta y no, como lo viene aplicando la entidad accionada, extrayendo el equivalente a la prima especial de servicios de un 30%, del mismo sueldo de los funcionarios. 17.

Sostuvo que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el demandante laboró al servicio de la Rama Judicial en el cargo de juez de la República, del 7 de diciembre de 1989 al 2 de marzo de 2014, y que de su propio salario fue sustraído el valor de la prima especial. Por consiguiente, tiene derecho al reconocimiento de dicho emolumento.

Sin embargo, como la prima especial no tiene el carácter de factor salarial, se niega la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de esta. 18. Resaltó que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, se definió que para declarar el fenómeno de la prescripción se requiere, en primer lugar, que el derecho sea exigible; razón por la cual es necesario conocer el momento en el que se consolidó; a su vez, se debe tener claridad en cuanto al instante en el que se interrumpió la prescripción para, desde entonces, contar 3 años hacia atrás y reconocer como pendiente por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Dicha providencia concluyó, además, que la constitución del derecho a la prima especial de servicios se predica a partir de la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. 19.

Aclaró que el anterior fallo modificó la consideración expuesta en la providencia del 29 de abril de 2014, en el sentido de precisar que la contabilización del término de prescripción debe atender lo previsto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y no la fecha en que cobró ejecutoria la sentencia del 2014. 20. Indicó que, en atención al anterior precedente, como la reclamación administrativa, en el asunto particular, se presentó el 21 de enero de 2015, la prescripción se configuró respecto de los derechos reclamados antes del 21 de enero de 2012. 21.

Precisó que se condenaría en costas a la parte demandada, por concepto de gastos procesales, puesto que se evidenció que fue necesario enviar por correo certificado los traslados de la demanda, por valor de $10.368, de conformidad con el numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

Sin embargo, como no se acreditó que la entidad accionada haya actuado con mala fe o maniobras dilatorias dentro del trámite judicial, no habría lugar a emitir condena por las agencias en derecho. Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4.

Recurso de apelación La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones5. 22. Manifestó que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un incremento del salario básico y solo constituye factor salarial para efectos pensionales, por lo tanto, no puede tenerse en cuenta para liquidar las prestaciones sociales (primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, etc.). 23.

Indicó que la norma en mención en estudio de constitucionalidad fue declarada exequible por la Corte Constitucional, por lo que «tal pronunciamiento se constituye como cosa juzgada constitucional». 24. Resaltó que la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno nacional. 25.

Solicitó que se revoque la condena en costas y, por ende, no se obligue a la entidad al reconocimiento de los gastos procesales. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 26. Mediante auto del 31 de marzo de 2022, los entonces magistrados integrantes de esta Subsección presentaron manifestación de impedimento, con sustento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de funcionarios de la Rama Judicial6. 27.

A través de auto del 25 de agosto de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación declaró fundado el impedimento manifestado. A su vez, los magistrados que conformaban esa Sala se manifestaron impedidos para conocer el asunto, por la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP7. 28. Por medio de auto del 28 de marzo de 2023, dos conjueces de la Sección Segunda de esta corporación, declararon fundado el impedimento propuesto.

En consecuencia, se ordenó que una vez ejecutoriada la providencia el expediente pasara al despacho8. 29. Mediante auto del 6 de diciembre de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con el artículo 247 de la Ley 1437 de 20119. 30. A través de auto del 6 de junio de 2024, se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para presentar alegatos finales, y luego de vencido este, al Ministerio Público para rendir concepto10. 5 Samai, índice 02, documento ED_20160662PAGINAS20(.PDF), págs. 34 a 35. 6 Samai, índice 04. 7 Samai, índice 09. 8 Samai, índice 18. 9 Samai, índice 32. 10 Samai, índice 38.

Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31. En este escenario, se estima pertinente precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 32.

La mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber10: i. Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal; ii. no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; iii. no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 2.6.

Alegatos de conclusión 2.6.1. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reiteró los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda, relacionados con que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no constituye factor salarial y, por ende, no puede, como lo dispuso el Tribunal, ordenarse la liquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la prima11. 33.

Solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda. 2.6.2. La parte accionante no se pronunció. 2.7. Concepto del Ministerio Público 34. La Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado al rendir concepto pidió que se confirme la sentencia de primera instancia, toda vez que el carácter de factor no salarial de la prima especial fue aplicado debidamente por el Tribunal, siguiendo el precedente contenido en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado12.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 35. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera 11 Samai, índice 42, documento 39_MemorialWeb_Alegatos-Alegatosdeconclusion(.pdf). 12 Samai índice 43.

Problemas jurídicos 36. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 37. ¿Los argumentos expuestos por la entidad accionada frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, son suficientes para revocar la orden de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios? 38.

¿El mencionado Tribunal debía analizar la conducta de la parte vencida en juicio para disponer sobre la condena en costas? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 3.3.1. De la condena en costas 39. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el concepto de las costas procesales está asociado a «todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprend[e] los denominados gastos o expensas del proceso»13.

En el CPACA corresponden a los «gastos ordinarios […] y [a] otros como son los necesarios para [el] traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.»14. 40. Respecto de su imposición, la jurisprudencia ha identificado dos criterios a partir de la regulación normativa, a saber, el objetivo-valorativo y el subjetivo.

Para ello, se debe tener en cuenta el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP].

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.3.1.1. Del «criterio subjetivo» en la condena en costas 41. De la lectura de la norma citada, se ha considerado que la expresión «disponer» hace referencia a «deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse»15 —de acuerdo con la Real Academia Española—.

En ese orden, «disponer» en la sentencia «sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2025, rad. núm. 05001-23-33-000-2021-01292-02 (3768-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 14 Ibidem. 15 https://dle.rae.es/disponer.

Por esta razón, se ha indicado que, de conformidad con el artículo citado, la condena no es «automática» u «objetiva» en relación con la parte vencida en el proceso17, puesto que se ha considerado necesario el análisis de otros factores, tales como «temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no»18. 43.

Por lo anterior, se ha concluido que la imposición de la referida condena, en materia contenciosa-administrativa, requiere un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes19. En ese sentido, antes de su imposición, el juez debe verificar diferentes factores, tales como la temeridad o mala fe de las partes.

Al respecto, esta Subsección20 ha precisado lo siguiente: [El] juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)21. 3.3.1.2.

Del «criterio objetivo valorativo» en la condena en costas 44. En contraposición a la postura descrita, se encuentra la perspectiva objetivo– valorativa, según la cual la parte vencida debe asumir las costas procesales (componente objetivo), siempre y cuando se hayan causado (elemento valorativo), independientemente de la conducta de los sujetos procesales durante la actuación. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2024, rad. núm. 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 En igual sentido, se pueden consultar las siguientes providencias, proferidas con posterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2025, rad. núm. 08001-23-33-000-2016-00419-01 (0145-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;

(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 febrero de 2025, rad. núm. 76001-33-33-004-2019-00626-01 (5758-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, rad. núm. 76001-23-33-000-2018-00791-01 (0251-2023) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y (iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2025, rad. núm. 15001-2333-000-2017-00604-01 (0552-2021), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; entre otras. 21 Ibidem.

Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45. Para tal efecto, se considera que en el Decreto 01 de 1984 se dispuso que en todos los procesos habría condena en costas (criterio objetivo); posteriormente, la Ley 446 de 1998 introdujo como modificación, que el juez debía tener en cuenta la conducta asumida por las partes (criterio subjetivo).

No obstante, en el año 2011, el legislador dejó de referirse al elemento subjetivo «conducta asumida por las partes», para implementar un criterio objetivo-valorativo, con salvedad de los procesos en los que se ventile un interés público. Finalmente, en el año 2021, la Ley 2080 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, según el cual la condena en costas procede en los casos en los que se presentó la demanda con «manifiesta carencia de fundamento legal». 46.

Asimismo, desde esta perspectiva se considera que la adición del inciso segundo al artículo 188 del CPACA (por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) no implica una variación al régimen de las costas previsto por el legislador de 2011. Lo anterior, porque el inciso primero de esa disposición no fue objeto de modificación o adición y, en tal sentido, el criterio objetivo-valorativo22 para su imposición (adoptado desde el año 2011) se mantiene vigente y, bajo ese entendido, el juez siempre «dispondrá» sobre las costas, de acuerdo con los supuestos previstos en el artículo 365 del CGP, sin que haya lugar a valorar la conducta procesal de la parte a la cual se impone la condena, dado que el CPACA y, a su turno, el CGP no exigen tal condicionamiento23. 47.

En ese orden de ideas, se ha considerado que el criterio es objetivo-valorativo, objetivo, porque en la sentencia «se dispondrá» sobre la condena en costas de acuerdo con las reglas del CGP, es decir, en contra de la parte vencida. Valorativo, por cuanto «se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes»24. 3.3.1.3.

Del criterio mayoritario de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 48. Frente a la discusión existente sobre las referidas alternativas interpretativas, que no es pacífica al interior del Consejo de Estado, esta Subsección ha acogido de 22 En sentencia de 23 de julio de 2020, Rad. 11001032500020170007300 (0301-2017), M.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación explicó que, en materia de condena en costas, el CPACA adoptó un criterio objetivo-valorativo para su imposición. Se dijo en esa oportunidad que: // «a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» — CCA— a uno «objetivo valorativo» —CPACA—. // b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. // c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […]». Sobre esta temática también puede verse el auto de 7 de abril de 2016. Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), proferido por la misma Subsección de esta corporación. 23 En este mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: i) Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2024 rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01093-01; ii) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2024, rad. núm. 52001-23-33-000-2015-00128-01 (66.988); y iii) Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2023, rad. núm. 19001-23-33-000-2020-00018-01 (26447). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, rad. núm. 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19).

Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 forma mayoritaria, más no unánime (debido a la posición de la magistrada ponente25), el criterio subjetivo que, como se indicó, consiste en que para decretar la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe; perspectiva de análisis a partir de la cual se resolverá el problema planteado en esta oportunidad. 3.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 3.4.1. Resolución del primer problema jurídico 49. En sentencia proferida el 30 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia. En tal sentido, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad accionada reconocer y pagar a favor del demandante el valor no cancelado por concepto de prima especial de servicios, equivalente al 30% de la asignación básica, por el periodo comprendido del 21 de enero de 2012 al 2 de marzo de 2014, por cuanto operó la prescripción trienal. 50.

Asimismo, declaró que la prima especial de servicios no constituía factor salarial y, en consecuencia, se negaron las pretensiones relativas a la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la referida prima. 51. Según se indicó en los antecedentes de la presente sentencia, la anterior decisión solo fue apelada por la entidad accionada, lo que implica que el recurso debía circunscribirse a los argumentos del fallo que le fueron desfavorables. 52.

No obstante, efectuada la lectura integral del recurso interpuesto, se advierte que no se aducen las razones por las cuales la entidad demandada se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal en primera instancia, respecto al reconocimiento y pago de la prima especial a favor del accionante, como única pretensión a la que se accedió. En punto, se limitó a hacer consideraciones generales en cuanto a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que prevé dicho emolumento; además de resaltar que tal norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional. 53.

Al respecto, se observa que la entidad recurrente discutió que la prima especial 25 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 no tiene el carácter de factor salarial, «para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, etc.». 54.

Así, se advierte que el recurso interpuesto no es congruente con el fallo de primera instancia, en la medida que el Tribunal declaró precisamente que la prima especial no constituye factor salarial y, por ende, negó la reliquidación de las prestaciones sociales del accionante con fundamento en aquella. Lo anterior impide a la Sala inferir el desacuerdo de la entidad con la decisión de primera instancia en lo ateniente del derecho del demandante a ser acreedor de la prima especial; máxime cuando sus argumentos se dirigen a cuestionar una decisión que no se adoptó. 55.

En este orden de ideas, se concluye que la inconformidad de la parte recurrente relacionada con la reliquidación de las prestaciones sociales, no confronta de manera directa las razones que fundamentan la decisión de primera instancia respecto al derecho a la prima especial de servicios. 56. Así las cosas, no hay lugar a revocar la decisión del juez de primera instancia. 3.4.2.

Sobre la procedencia del pago de los aportes a Seguridad Social en Pensiones 57. Finalmente, la Sala ordenará a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, correspondientes al reconocimiento de la prima especial de servicios, a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable23 e imprescriptible24. 58.

Al respecto, se aclara que el reconocimiento de aportes se ordena desde la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, en la medida en que, a partir de ella, se consideró que la prima especial de servicios es factor de cotización únicamente para efectos pensionales. 3.4.3. De la condena en costas en primera instancia 59. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, decidió condenar en costas a la parte accionada, por concepto de gastos procesales, toda vez que se probó que fue necesario enviar por correo certificado los traslados de la demanda, por valor de $10.368, de conformidad con el numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 60.

Inconforme con la decisión, la entidad recurrente solicitó que se revocara la condena en costas. 61. Al respecto, se recuerda que según se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de la presente sentencia, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria el criterio subjetivo en la condena en costas. Por tal razón, se estima que, para decretar la referida condena en primera instancia, el Tribunal debió analizar la conducta de la parte vencida, con el fin de determinar si actuó de forma temeraria o de Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 mala fe. 62.

Así, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente y de las actuaciones procesales, la Sala no advierte que la parte demandada hubiese obrado de mala fe o con temeridad, en tanto no se observa conducta alguna o circunstancia irregular que afectara el trámite procesal. Por el contrario, se observa que la entidad actuó en ejercicio de su derecho de defensa y de contradicción, sin realizar acciones dilatorias o encaminadas a afectar u obstruir el curso del proceso. 63.

Por consiguiente, como no hay actuaciones ni pruebas dentro del expediente que demuestren un actuar temerario o contrario a la buena fe, no había lugar a condenar en costas en primera instancia. En consecuencia, se revocará el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo apelado y no se condenará en costas en primera instancia. 3.5.

Conclusión de la decisión 64. Se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, toda vez que los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada no son suficientes para revocar la decisión del Tribunal, en cuanto al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios. 65. De otro lado, se revocará el numeral quinto de la sentencia impugnada, mediante el cual se condenó en costas, toda vez que no se evidenció que la entidad demandada hubiese actuado con temeridad o mala fe en el trámite de primera instancia. En su lugar, se negará la condena en costas impuesta. 66.

A su vez, se adicionará el fallo recurrido, en el sentido de ordenar a la entidad accionada realizar las cotizaciones correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 67. En consecuencia, se confirmará la decisión impugnada, en todo lo demás. 4. Costas 68. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 30 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual se Radicación: 17001-23-33-000-2016-00662-02 (3658-2021) Demandante: Jorge Hernán Piedrahita Gallo Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, por medio del cual se condenó en costas a la entidad accionada, de conformidad con las razones expuestas en precedencia. En su lugar, NEGAR la condena en costas impuesta en primera instancia.

TERCERO: ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial así:

NOVENO. CONDENAR a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a favor del señor Jorge Hernán Piedrahita Gallo, correspondiente al reconocimiento de la prima especial de servicios, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento.

CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx