www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 88001 23 33 000 2020 00001 01 (3337–2021) Demandante: Lirva Martínez Watson Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Educación contratada. Vinculación nacional. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirma sentencia que niega pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 24 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que negó las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Lirva Martínez Watson, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 006758 del 28 de febrero de 2019 y RDP 014236 de 8 de mayo del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión en cita, a partir del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios, cuya liquidación deberá efectuarse con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional. Y además deprecó el pago de indemnización moratoria con fundamento en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Lirva Martínez Watson nació el 12 de marzo de 1953 y prestó servicio como docente en la Secretaría de Educación de San Andrés Islas así: - Desde el 17 de febrero de 1975 hasta el 31 de enero de 1976. - Desde el 28 de junio de 1976 hasta el 2 de febrero de 1993. - Desde el 23 de marzo de 1993 en adelante.
Precisó que el 12 de marzo de 2003 se configuró el status pensional, fecha en la cual cumplió 50 años de edad y contaba con más de 20 años de servicio como docente nacionalizado. Relató que el 26 de noviembre de 2018 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa mediante los actos acusados de nulidad. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 2, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989; que se cumplieron con todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda; señaló que la demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión gracia, principalmente el haber estado vinculado como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por veinte años, por lo que considera que los actos administrativos demandados se dictaron acorde a derecho.
Así mismo, adujo que la demandante acreditó tiempos de servicio de carácter nacional, pagados con recursos del situado fiscal, tiempos que no pueden ser tenidos en cuenta para el computo de la pensión gracia. 1.5. Sentencia de primera instancia En decisión de 24 de marzo de 2021 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina negó las pretensiones de la demanda.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Como sustento de lo anterior, indicó que las pruebas allegadas al expediente demostraron que la mayor parte del tiempo laborado por Lirva Martínez Watson como docente fue de vinculación del orden nacional; en ese sentido, expuso que antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 la demandante únicamente acreditaba 11 meses de servicio del orden territorial, por tanto, en consideración de la sentencia C – 489 de 2000, proferida por la Corte Constitucional, no se acreditó el cumplimiento de los requisitos con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, esto es, 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada y 50 años de edad, razón por la cual determinó que no es beneficiaria de la pensión gracia. 1.6.
Recurso de apelación Lirva Martínez Watson, por intermedio de apoderada, presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, pues considera que, en atención a la jurisprudencia que sobre el tema se ha proferido, se acreditó el cumplimiento de todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en tanto cumplió con la edad mínima requerida y prestó servicio docente con una vinculación de naturaleza nacionalizada.
De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios provenían del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, y de acuerdo con ello la vinculación podría ser de naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Lirva Martínez Watson, la UGPP, el agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Lirva Martínez Watson, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 1° de enero de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Así mismo, la Ley 91 de 1989 requiere que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 3 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 La educación contratada En relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 20087, en demanda radicada en contra de CAJANAL, sostuvo lo siguiente: «Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 88001-23-31-000-2004-00042-01 (2387-2006).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 5.
La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7. Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8.
Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]».
La anterior postura fue reiterada por esta Subsección A, en sentencia de 5 de octubre de 2023.8 Lo anterior, quiere decir que los nombramientos de docentes a través de la figura de la educación contratada tienen una vinculación de naturaleza nacional, en la medida que se trataba una intermediación utilizada por el gobierno nacional para 8 Expediente 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) - C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 llegar a zonas apartadas del territorio nacional para suministrar servicios educativos financiada con dineros del orden nacional. 2.4.
Actuación administrativa Lirva Martínez Watson radicó el 26 de noviembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo cual fue negado a través de la Resolución RDP 006758 de 28 de febrero de 20199, así: «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL.» Inconforme con la precitada decisión, la peticionaria interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 014236 de 8 de mayo de 201910 expedida por el director de pensiones de la UGPP. 2.5.
Caso concreto En atención a lo anterior, para efectos de desatar la alzada estima la Sala que se deberá verificar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión, como a continuación se procede. 2.5.1.
Del cumplimiento de los requisitos A. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que Lirva Martínez Watson nació el 12 de marzo de 195311, razón por la cual, el 12 de marzo de 2003 cumplió 50 años de edad. B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que 9 Folios 22 a 27 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI. 10 Folios 31 a 36 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI. 11 Copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 51 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.
C. Tiempo de servicio Se rememora que en torno a exigencia legal gira la controversia, por lo que se pasará a establecer si la actora cumple con el requisito de los 20 años de servicio, como docente nacionalizado o territorial, según lo aduce en el recurso. Pues bien, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - De 17 de febrero de 1975 a 31 de enero de 1976.
En primer lugar, se observa que a través del Decreto 018 de 6 de febrero de 197512 la intendente de San Andrés y Providencia, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la señora Lirva Martínez Watson en la escuela Rubén Darío de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia; de la copia del acto administrativo anexada al expediente se observa lo siguiente: «DECRETO NUMERO 016 de 1.975 (Febrero 6) Por la cual se aprueba la Resolución No. 004 BIS de 1.975 de la Inspección Nal. de Educación. LA INTENDENTE DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA En uso de sus atribuciones legales,
DECRETA: ARTICULO PRIMERO, - Apruébase la Resolución 004 del veintisiete (27) de enero de 1.975, emanada de la Inspección Nal. De Educación. RESOLUCIÓN NUMERO 004 DE 1.975 (Enero 27) Por el cual se aceptan unas renuncias, se hacen unos nombramientos, unos ascensos, unos traslados y se declaran insubsistentes unos nombramientos en el ramo de la educación. El Prefecto Apostólico e Inspector Nacional de Educación Pública de la Intendencia Especial de San Andrés y Providencia, en uso de sus atribuciones que le confiere el artículo 9° del Convenio de Misiones de 1.953,
RESUELVE
[…] ARTICULO 2o. – Nómbranse a los siguientes profesores a partir del día 1o de febrero del año en curso: […] LIRVA MARTINEZ WATSON, para la Escuela Rubén Darío, en reemplazo de ANIS LIVINGSTON, quien pasa a otra escuela, sueldo $3.630.o. JUANA GOMEZ GOMEZ, para el Colegio de la Sagrada Familia, sueldo $3.630.o […] 12 Documento visible a folio 53 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 ARTICULO 6o. – Sométese la presente resolución a la aprobación de la señora Intendente Especial de San Andrés. ARTICULO 7o. – Los nombrados para Providencia Isla deberán tomar posesión de sus cargos ante el señor Alcalde Municipal de esa Isla, y los de San Andrés, ante la señora Intendente de San Andrés y Providencia, previos los requisitos legales.
Dada en San Andrés, Isla, Intendencia Especial de San Andrés y Providencia, a los veintisiete (27) días del mes de enero de mil novecientos setenta y cinco (1.975). – FDO. Monseñor Antonio Ferrándiz Morales, Inspector Nacional de Educación – FDO. Padre Antonio Otalvaro Zapata Secretario. ARTICULO SEGUNDO, - El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición. Dado en San Andrés, Isla a los seis (6) días del mes de febrero de 1.975.»13 En consideración del acto antes transcrito, el 17 de febrero de 197514, la señora Martínez Watson tomó posesión ante el Intendente encargado de San Andrés Islas, como docente.
Sobre el mencionado tiempo de servicio, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en certificado de 23 de abril de 2018, indicó que el tiempo de vinculación de la docente Lirva Martínez Watson fue nacionalizado, así: 13 Documento visible a folios 39 a 43 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI. 14 Documento visible a folios 37 y 38 de los anexos de la demanda disponibles en el índice 2 del expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sobre el particular, se observa que en efecto la señora Lirva Martínez Watson prestó servicio docente en San Andrés Isla desde el 17 de febrero de 1975 hasta el 31 de enero de 1976, tiempo que fue certificado por el FOMAG – Secretaría de Educación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina como una vinculación de naturaleza nacionalizada, sin embargo, con el objeto de determinar si lo mencionado está ajustado a la realidad, se entrará a analizar las circunstancias que rodean la prestación del servicio.
Del Decreto 018 de 6 de febrero de 1975, se observa que fue expedido por la Intendencia de San Andrés y Providencia, con el que se da cumplimiento a la Resolución 004 de 27 de enero de 1975, proferida por el Prefecto Apostólico e Inspector Nacional de Educación Pública. Al respecto, se debe recordar que el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían de la iglesia católica, ostentaban indudablemente el carácter de docentes nacionales, pues tal y como se ha mencionado previamente, el tiempo en que la educación fue administrada por las denominaciones católicas, se encontraban sujetas a las disposiciones y directrices expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y financiadas con recursos directos de la Nación.15 Así, se colige que el carácter oficial de la Educación Misional Contratada que se desarrolló en el país desde 1975 hasta el año 2001, así como del cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados cuyos nombramientos provenían de la iglesia católica, son de naturaleza nacional.
En esos términos, dado que los nombramientos de la aquí demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 provienen de la figura de educación 15 Al respecto, véase la sentencia de 7 de septiembre de 2023 con radicado: 19001-23-33-000-2020- 00038-01 (3251-2022). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 contratada a través del Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que se encuentra en la literalidad del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 que determinó que el personal nacional corresponde a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.
Por tanto, el periodo comprendido entre el 17 de febrero de 1975 al 31 de enero de 1976, en el cual la señora Lirva Martínez Watson prestó servicio docente en San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no resulta válido para ser tenido en cuenta en el computo para la obtención de la pensión gracia, pues como se explicó previamente, este corresponde a una vinculación de naturaleza nacional. - Del 28 de junio de 1976 al 2 de febrero de 1993.
Ahora bien, en cuanto a la segunda vinculación descrita por la demandante, la cual se desarrolló entre junio de 1976 y febrero de 1993, al expediente se allegó únicamente certificación expedida por el FOMAG – Secretaría de Educación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en donde indicó que el tipo de vinculación fue del orden nacional y contó con las siguientes novedades: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En línea de lo anterior, el gobernador de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en memorial allegado el 22 de octubre de 2020, por medio del cual se dio respuesta a un requerimiento realizado por el tribunal en el trámite de la primera instancia, indicó lo siguiente: «En atención al oficio del asunto Radicado 88-001-23-33-2020-00001-00, me permito informar que la docente pensionada y retirada LIRVA MARTINEZ WATSON, identificada con la cedula de ciudadanía No.39.150.965 de San Andrés, Isla, prestó sus servicios como docente con vinculación Nacional a partir del 28 de junio de 1976 al 02 de febrero 1993 y del 23 de marzo de 1993 al 31 de agosto de 2017, según certificados de tiempo de servicio con números consecutivos 1.131 y 1.132 de fecha 19 de octubre de 2020, adjuntos.
La docente fue de vinculación Nacional y desde su fecha de ingreso los recursos para el pago de los salarios se transferían del Ministerio de Educación Nacional al Fondo Educativo Departamental (Antiguo FER) por situado Fiscal y a partir del ario 2001 con la ley 715 los recursos se asignan por el Sistema General de Participaciones al Departamento Archipiélago.» (negrilla de la Sala) De lo descrito previamente, se concluye que la demandante prestó servicio desde el 28 de junio de 1976 hasta el 2 de febrero de 1993 como docente en la Institución Educativa de la Sagrada Familia en San Andrés, actuación de la cual no se allegó copia del acto administrativo de nombramiento o posesión. No obstante, de las certificaciones allegadas y puestas de presente en los párrafos precedentes, se desprende que la naturaleza de su vinculación fue nacional, circunstancia que no logró desvirtuar la parte demandante, pues no se allegó documentación o material probatorio suficiente para demostrar que se trataba de una vinculación de naturaleza diferente, bien sea, territorial o nacionalizada.
Al respecto, vale la pena poner de presente que quien demanda tenía pleno conocimiento que el motivo que generó el rechazo de la pensión gracia por parte de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 la UGPP, fue la naturaleza de la vinculación docente, pues ante la mencionada entidad se allegaron los mismos certificados laborales que indicaron que el carácter de la vinculación era nacional, sin embargo, la interesada no aportó nuevos elementos de prueba que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente en la modalidad exigida para efectos del reconocimiento de la prestación en comento, es decir, territorial o nacionalizado.
Resulta relevante indicar, que el escrito de apelación se encaminó a controvertir la sentencia de primera instancia por no considerar la prestación del servicio antes de diciembre de 1980 como docente del orden territorial o nacionalizado, sino como nacional, sin que la parte demandante hubiere aportado, como se dijo, material probatorio que respaldara su reclamación. En punto a la carga de la prueba, se tiene que el artículo 167 del Código General del Proceso, prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que era la actora la que tenía la carga de demostrar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, lo cual, se itera, no ocurre, en tanto no demostró haber desempeñado la labor docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 con una vinculación de naturaleza municipal, departamental, distrital o nacionalizada.
En similar sentido, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”16.
Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”17. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.
En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.18 » (Negrilla de la Sala) 16 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018.
MP. José Fernando Reyes.» 17 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 18 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.
En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Así, es claro que la señora Lirva Martínez Watson al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento perseguido, tenía la obligación de aportar el material que consideraba podía corregir la presunta inconsistencia presentada y así la prosperidad de sus pretensiones.
De manera que, en cuanto a la naturaleza de la vinculación acá estudiada, es decir, correspondiente al periodo transcurrido entre el 28 de junio de 1976 y el 2 de febrero de 1993, la Sala considera que la parte demandante no aportó elementos necesarios para demostrar que fueron del orden territorial o nacionalizado y, por tanto, se le da plena validez a las certificaciones allegadas al expediente en donde se indica de manera clara y expresa que el carácter de la vinculación acaecida en junio de 1976 fue del orden nacional, por lo que se encuentra excluida la actora de la prestación deprecada.
Al respecto, la Sección Segunda en sentencia unificación SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 se sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) Sin mayores disquisiciones sobre el particular, no existe duda de que la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 es un requisito sine qua non para la obtención de la pensión gracia, y al no acreditarse la prestación del servicio es claro que no se tiene derecho a lo reclamado, relevándose la Sala de revisar el cumplimiento de los demás requisitos de ley.
Ahora bien, vale la pena aclarar que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no se ajusta a las normas y a la jurisprudencia vigente para el estudio de la pensión gracia, pues no resulta correcto exigir el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en la medida que la norma en mención no determina ese presupuesto dentro de su texto, circunstancia aclarada en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 en que la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».19 La anterior sentencia de unificación jurisprudencial definió que tendría efectos retrospectivos, razón por la cual resulta de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.6.
Conclusión Conforme el análisis anterior, estima la Sala que la señora Lirva Martínez Watson no cumplió con el requisito mínimo de haber contado con una vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por tanto, se confirmará la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2.7.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 24 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del 19 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 88001 23 33 000 2020 00001 01 Demandante: Lirva Martínez Watson www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por la señora Lirva Martínez Watson en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado