Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 05001 33 33 011 2019 00113 01 (2208-2025) Demandante: Lorena Mora Muñoz Demandada: E.S.E. Hospital General de Medellín – Luz Castro de Gutiérrez Tema: Resuelve recurso de súplica.
Se resuelve el recurso de súplica interpuesto por la demandante contra la decisión por medio de la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado contra la sentencia del 24 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. AUTO SUPLICADO El Despacho sustanciador, por auto del 21 de agosto de 2025, rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Lorena Mora Muñoz contra la sentencia del 24 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Como sustento de la decisión señaló que las reglas establecidas en la sentencia de unificación invocada como desconocidas fueron creadas en el marco de un proceso de una persona que acreditó plenamente una relación encubierta, mediante la prueba concurrente de los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, pero que en el caso concreto se advierte que la parte demandante no logró demostrar de manera concluyente dichos elementos, en especial la subordinación directa frente a la entidad demandada.
Que la sentencia de unificación invocada no es aplicable al caso concreto, pues no existe una situación fáctica similar entre este caso y el decidido en el fallo del 9 de septiembre de 2021, la controversia que plantea la recurrente gira en torno a que considera que en el proceso existen las pruebas que permiten advertir la existencia del elemento de la subordinación, mientras que las reglas de la sentencia de unificación se refieren a otros asuntos.
SUSTENTACIÓN DEL RECURSO La demandante interpuso recurso de súplica, en el que manifestó que se debió inadmitir el recurso por parte del Despacho y solicitar a la parte actora cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos por la ley, so pena de ser rechazado, conforme Radicado: 05001-33-33-011-2019-00113-01 (2208-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 las disposiciones del artículo 265 del CPACA.
Que existen situaciones fácticas y jurídicas de la providencia recurrida y la de unificación invocada, que permiten evidenciar que es perfectamente aplicable al caso concreto, pues en ambos casos la temática es el contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad y por tal razón las reglas que trae la sentencia de unificación son aplicables al caso bajo análisis.
Que la Sala de decisión tiene una tesis equivocada que contradice una línea jurisprudencial consolidada no solo de la alta Corporación de lo Contencioso Administrativo sino también de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia, la cual tiene que ver con que la subordinación puede ser directa o indirecta, máxime cuando los terceros contratistas actúan como simples intermediarios, como en el presente caso.
Que, revisadas las motivaciones de la sentencia de unificación, no se encuentran las exigencias que reclama la Sala, esto es, que los contratos tienen que ser celebrados directamente por el recurrente, especialmente cuanto en dicha providencia se resolvió un caso de contratación indirecta, razón por la cual se está ante un recurso mal rechazado.
Que la Sala advierte que en este caso no se demostró el elemento subordinación, y por tal motivo la sentencia de unificación no es aplicable al caso concreto; sin embargo, si el Tribunal hubiera reconocido dicho elemento, es claro que el demandante no estuviese interponiendo el presente recurso. Que resulta claro que el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió una sentencia contrariando las reglas de unificación, desconociendo una clara y consolidada línea jurisprudencial por lo que este recurso resulta pertinente a efectos de corregir los yerros en que incurrió la segunda instancia. CONSIDERACIONES Corresponde a la Subsección estudiar, en sede de súplica, la decisión que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Lorena Mora Muñoz contra la sentencia del 24 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Para abordar los argumentos presentados en el recurso, resulta necesario citar lo dispuesto en los artículos 256 y 258 del CPACA, que preceptúan: «[…]
ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. […]
ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se Radicado: 05001-33-33-011-2019-00113-01 (2208-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la sentencia recurrida; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
Se destaca que este recurso extraordinario tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, razón por la cual el legislador consagró, como única causal de procedencia, que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una de unificación del Consejo de Estado. Así, de no encontrarse acreditado el anterior supuesto, resulta consecuente que el medio de impugnación no pueda admitirse.
En el presente caso, se indicó que la sentencia impugnada contraría la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 9 de septiembre de 2021. Tal sentencia, en su parte resolutiva dispuso: «[…]
PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. […]» Frente al caso ahora analizado, se advierte que la solicitante tuvo un entendimiento erróneo de la finalidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, puesto que los argumentos de inconformidad con lo decidido en la sentencia de segunda instancia tienen más que ver con sus diferencias interpretativas, que con verdaderos motivos que evidencien que el Tribunal decidió el caso en oposición o contrariedad con las reglas de derecho que se establecieron en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021.
Si bien entre los casos resueltos en la sentencia de unificación y este hay diferencias Radicado: 05001-33-33-011-2019-00113-01 (2208-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en los planos subjetivo, fáctico y jurídico, lo cierto es que los criterios interpretativos que se acogieron en los primeros sí guardan identidad de causa y objeto con este, pues recuérdese que las reglas jurisprudenciales allí expuestas, hacen referencia a los casos en los que se encuentre acreditada la relación laboral encubierta que se pretende desentrañar y que dé lugar al reconocimiento de prestaciones mediante las reglas allí expuestas.
Por tal razón, los argumentos referentes a la falta de prueba respecto del elemento de la subordinación obedecen a un tema probatorio y no a la indebida aplicación de las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación aludida para las cuales es necesario que se cumplan los presupuestos para la configuración del fenómeno de la realidad sobre las formas y que en el presente caso no ocurrió. Es así, como la inconformidad planteada por la demandante como sustentación del recurso extraordinario está relacionado con el análisis de los elementos probatorios llevado a cabo por parte del Tribunal; esto es, sus argumentos están más relacionados con una diferencia frente a la valoración realizada por la segunda instancia, que con la contradicción u oposición de las reglas jurisprudenciales en la sentencia de unificación. El recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.
Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante debido a los cuestionamientos alegados en relación con las pruebas del proceso. Siendo así, es evidente que por vía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no es posible estudiar los planteamientos de reproche bajo la óptica de una tercera instancia, sino que se sujeta a los fines propuestos de manera específica en los artículos 256 y siguientes del CPACA.
Se considera que el planteamiento de la actora desconoce la finalidad del recurso extraordinario porque, básicamente, se trata de argumentos de reproche frente a lo resuelto por el Tribunal, como si se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas dentro del proceso y no fueron argumentos que atacaran la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia respecto a reglas jurisprudenciales unificadas.
Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, era procedente el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior, en consideración a que se está frente a un escenario procesal excepcional y extraordinario, que exige el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para su procedencia. Finalmente, en cuanto a la condena en costas impuesta a la recurrente, la Subsección considera que deberá revocarse esa decisión pues, aun cuando el Radicado: 05001-33-33-011-2019-00113-01 (2208-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 parágrafo del artículo 265 de la Ley 1437 de 2011 dispone que habrá lugar a estas cuando el recurso se rechace de plano, toda vez que la entidad no realizó actuación alguna en el trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, estas no están causadas ni comprobadas, porque no se trabó la litis.
En conclusión, se encuentra que las consideraciones expuestas en el auto del 21 de agosto de 2025 resultan coherentes y ajustadas y, por lo tanto, se confirmará la providencia recurrida; a excepción de la condena en costas, la cual se revocará. En mérito de lo expuesto se RESUELVE Primero. REVOCAR el ordinal segundo de la parte resolutiva del auto del 21 de agosto de 2025.
En su lugar, se dispone no condenar en costas a la recurrente. Segundo. CONFIRMAR, en todo lo demás, el auto suplicado del 21 de agosto de 2025, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Lorena Mora Muñoz contra la sentencia del 24 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría dar cumplimiento al ordinal tercero del auto del 21 de agosto de 2025. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente