Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante MARÍA S. MILLÁN ARANGO Y CÍA. S EN C. EN LIQUIDACIÓN Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas Tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, orgánico y fáctico. Medio de control de reparación directa. Acción civil policiva de lanzamiento por ocupación de hecho. Responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio, error judicial y daño especial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de agosto de 20251, la señora María del Socorro Millán Arango, actuando en calidad de representante legal de la sociedad María S. Millán Arango y Cía. S en C en Liquidación, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de propiedad con ocasión de la sentencia del 7 de febrero de 2025 proferida en el medio de control de reparación directa con radicado 76001-23-33-000-2014-01450- 00/01.
En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se Tutele los Derechos al Debido Proceso, Libre Acceso a la Administración de Justicia, Derecho a la Defensa, Derecho al Reconocimiento del Precedente Jurisprudencial, igualdad y de propiedad privada y otros, vulnerados por el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección A.
SEGUNDO: Que se ordene a la autoridad judicial accionada emitir un nuevo fallo, teniendo en cuenta los precedentes constitucionales, el artículo 90 C.P., y el daño antijurídico probado.
TERCERO: Que, como consecuencia de la anterior decisión, ordene al CONSEJO DE ESTADO revocar la Sentencia de Segunda Instancia, en el sentido de DECLARAR administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable a la GOBERNACION DEL VALLE DEL CAUCA Y AL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI de los daños y perjuicios causados a los demandantes, por falla en el servicio, error judicial, daño especial producidos.
CUARTO: Que se ordene la liquidación de los perjuicios patrimoniales en la forma pedida a favor de la sociedad demandante». 2. Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Tutela radicada a través del correo de la Secretaría General de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
El señor Heriberto Millán Villafañe tuvo la posesión de 44.000 metros cuadrados de un bien inmueble ubicado en la ciudad de Santiago de Cali, Valle del Cauca que adquirió en el año 1996 y que posteriormente fue dividido en el año 2006. Fruto de esa división material del bien, la empresa María S. Millán Arango y Cía. S en C en liquidación, adquirió 22.478 metros cuadrados del mencionado terreno. 2.2.
El 24 de septiembre de 2010 el señor Heriberto Millán Villafañe y la señora María del Socorro Millán Arango como representante legal de la sociedad fueron informados de que el señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan pretendía ingresar al terreno con el fin de vender a terceros derechos sobre el predio, entregando recibos de caja a nombre la Asociación de Proyectos Comunitarios ASOPROC.
Hechos relacionados con el procedimiento de querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho 2.3. El 5 de noviembre de 2010 la sociedad actora presentó ante la Secretaría de Gobierno de Santiago de Cali una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho en contra del señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan. El 14 de abril de 2011 se llevó a cabo la inspección del predio y se encontraron edificadas unas casas, construyéndose otras y con proyecto en relación con inmuebles adicionales, todas vendidas sin autorización alguna por el querellado Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan. 2.4.
Se presentó denuncia penal contra el mencionado señor por la invasión del predio de propiedad de la sociedad actora, investigación que fue archivada por la Fiscalía General de la Nación. 2.5. El señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan presentó solicitud de nulidad de la querella el 12 de septiembre de 2011 al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad ya que los hechos habían ocurrido el 24 de septiembre de 2010 y la querella se había instaurado ante la Secretaría de Gobierno de Cali el 23 de noviembre de 2010, esto es, 60 días después de los hechos, superando el término de 30 días señalados en la norma.
El inspector municipal de 1ª Categoría de «Los Mangos» negó la solicitud de nulidad mediante auto del 24 de octubre de 2011; además consideró pertinente ordenar la suspensión de las actividades de construcción llevadas a cabo en el predio e informó a la policía para que se evitara el ingreso de nuevas personas al inmueble. 2.6. Contra esa decisión el querellado presentó recurso de reposición y en subsidio apelación. Por auto del 9 de noviembre de 2011 se resolvió el recurso de reposición confirmando la negativa frente a la solicitud de nulidad y, por auto del 28 de diciembre de 2011 se concedió el recurso de apelación. Mediante la Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 la Secretaría Jurídica de la Gobernación del Valle del Cauca resolvió el recurso de apelación y revocó la decisión recurrida con fundamento en que el conocimiento de los hechos fue el 24 de septiembre de 2010 y la acción se promovió el 5 de noviembre de 2010, esto es, pasados 30 días calendario como término establecido para presentar ese tipo de acciones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos relacionados con el medio de control de reparación directa 76001-23- 33-000-2014-01450-00/01 2.7. La sociedad María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación, en ejercicio del medio de control de reparación directa, demandó al municipio de Santiago de Cali y al departamento del Valle del Cauca con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados por lo siguiente: (i) Por la omisión, retardo y daño antijurídico por falla en el servicio al haber pretermitido y extralimitado sus funciones y no haber ejercido en debida forma el código policivo al declarar la caducidad dentro del proceso policivo mediante la Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012.
(ii) Por el daño antijurídico al haber actuado la gobernación del Valle del Cauca pretermitiendo lo establecido en las sentencias de la Corte Constitucional C 241 de 2010 y T 848 de 1999. (iii) Por no ejercer en la debida oportunidad legal la vigilancia y el control de la Asociación de Proyectos Comunitarios ASOPROC que llevó a que de manera negligente el municipio de Santiago de Cali realizara la suspensión de las obras ilegales por parte de una entidad vigilada por la subdirección de Desarrollo Urbanístico.
En consecuencia, pidió que se condenara a las entidades territoriales demandadas al pago solidario a favor de la sociedad demandante de los perjuicios materiales causados por el daño antijurídico por concepto de daño emergente y lucro cesante, al ser despojada de la posesión real y efectiva del predio como resultado de una decisión ilegal e irregular, contraria a la Constitución Política y a las normas del proceso policivo. 2.8.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en primera instancia, mediante sentencia del 29 de enero de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo el tribunal que la parte demandante no podía pretender que el Estado los indemnizara por no haber logrado la reparación integral del daño al interior del proceso civil policivo por cuanto lo que había ocurrido en dicho proceso no había sido la causa de los perjuicios cuya indemnización reclamaban.
En ese sentido, precisó que la reclamación de los daños sufridos como consecuencia de los hechos que eran reivindicar la propiedad podía hacerse ante la jurisdicción civil que contaba con términos de prescripción más amplios y donde podía hacerse el reclamo no solo frente al causante material del daño sino también con respecto a todas las personas que debían ser llamadas a responder.
Igualmente se refirió a la posibilidad de hacer esta petición en el proceso penal respectivo mediante la constitución de parte civil, en el que el derecho a la indemnización dependía de que se profiriera sentencia de condena contra el sindicado. Agregó que a pesar de que se hubiera podido perder la oportunidad de recuperar la tenencia del bien a través de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, lo cierto es que la parte demandante contaba con otra vía judicial idónea para reclamar el dominio del predio que era el daño que alegaba, concretamente la acción civil reivindicatoria anteriormente descrita y con la que aún contaba para recuperar el bien, de manera que a juicio del tribunal, el daño antijurídico no se había materializado. 2.9.
La decisión se apeló por la parte demandante, hoy accionante. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.10. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en sentencia del 7 de febrero de 2025 (notificada a las partes por correo electrónico el 26 de febrero de 2025), confirmó la decisión del tribunal.
El análisis del a quem partió de la Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 «por medio de la cual se resuelve recurso de apelación contra el auto sin número de fecha octubre 24 de 2011 proferido por la inspección de policía 1º categoría municipal “Los Mangos”» pues sostuvo que al declararse la caducidad de la acción civil se impidió la continuación del trámite policivo iniciado con miras a recuperar los derechos de posesión sobre el inmueble.
Al respecto consideró que la caducidad de la acción policiva se contó desde el 24 de septiembre de 2010 que fue el momento en el que la sociedad querellante tuvo conocimiento de la perturbación, hasta el 5 de noviembre de 2010 cuando se presentó la querella; pero que ese conteo estaba errado ya que conforme con lo dispuesto en la Ordenanza 145A de 2002 (Código Departamental de Policía y Convivencia Ciudadana del Valle del Cauca), la contabilización del término debía ser en días hábiles y que el conteo se había hecho como si se tratara de días calendario, de modo que haciendo el cómputo de manera correcta solo habían transcurrido 28 días hábiles.
En ese sentido sostuvo que ese error jurisdiccional no tenía los efectos causales que la parte recurrente pretendía derivar, ya que de ello no se concluía que el proceso policivo iba a culminar necesariamente con una orden de lanzamiento por ocupación de hecho a su favor. Afirmó que el juez de la querella era el inspector de primera categoría municipal «Los Mangos» y que no podían usurparse tales competencias ni definir una acción policiva que nunca se resolvió de fondo por la declaratoria errónea de la caducidad.
En esa medida advirtió que no se había emitido una orden definitiva de lanzamiento de las personas que ocupaban el predio, solo una inspección ocular producto de la cual se ordenó en su momento la suspensión de las construcciones pero que esto estuvo condicionado incluso a que se tomara una decisión definitiva al respecto. De acuerdo con lo anterior, consideró la Sección Tercera de esta corporación que la sentencia de primera instancia era acertada al considerar que la recuperación de la tenencia y posesión del bien mediante el proceso policivo era una eventualidad al desconocerse lo que hubiera podido ocurrir si el trámite hubiera proseguido y, en ese sentido destacó que el juez de la responsabilidad administrativa no podía asumir el rol de juzgador de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho como lo pretendía la parte apelante.
Luego de analizar diversos aspectos que llevaban a concluir sobre la incertidumbre de la decisión que se hubiera podido proferir en el procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación, insistió en que al no haber una orden definitiva de lanzamiento ni haberse fijado fecha para la diligencia, no podía asimilarse el tema a casos en que se había declarado la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio, defectuoso funcionamiento de administración de justicia o error judicial.
Uno de los puntos que dijo, no podían ser ignorados, tienen que ver con la existencia de unos contratos de promesa de compraventa celebrados entre el señor Cuaran Canacuan y el señor Heriberto Millán Villafañe (q.e.p.d.) sobre el bien inmueble objeto de controversia, cuyas cláusulas permitían entender que iba a estar destinado a la construcción de la urbanización Líderes IV e incluso que el señor Millán Villafañe había obtenido sumas de dinero a raíz de tales negocios.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con estos contratos de promesa de compraventa señaló que el cumplimiento o no de estos no eran del resorte de esta corporación, máxime cuando en las respectivas minutas se pactó una cláusula compromisoria en la que se otorgaba la competencia a un tribunal de arbitramento para dirimir cualquier tipo de controversia.
Ahora bien, atendiendo al principio de iura novit curia analizó el caso desde un posible daño especial, procedente en casos donde podía entenderse que se había perdido de manera definitiva un bien inmueble en el transcurso de un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho y, concluyó que en el caso concreto no se comprobó que la población que se asentó en los respectivos predios fueran sujetos de especial protección constitucional.
De hecho, destacó que esas personas pagaron un dinero a la Asociación de Proyectos Comunitarios para obtener un lote y que no estaba demostrado que existieran órdenes administrativas o judiciales que habilitaran la permanencia de estas personas en el terreno como consecuencia de la vulneración de sus derechos fundamentales. Finalmente precisó que la parte actora no estaba relevada de acudir al proceso reivindicatorio con el fin de lograr la recuperación de la posesión sobre el bien de su propiedad al no demostrarse ninguna razón que tornara en impracticable el desalojo, de hecho, destacó que en la misma Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 se advirtiera la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria en defensa de sus intereses de modo que ante la existencia de una vía procesal alterna se desvirtuaba la certeza del daño alegado por la parte demandante. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora consideró que la sentencia del 7 de febrero de 2025 emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en el medio de control de reparación directa, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente, orgánico y fáctico. 3.1. Defecto sustantivo. Dijo que se dejaron de aplicar los mandatos de solidaridad, vigencia de un orden social justo, igualdad, reparación del daño antijurídico, confianza legítima, colaboración armónica entre las entidades públicas y convivencia pacífica, previstos en el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 83, 90 y 113 de la Carta Política.
Que se vulneró el derecho a la propiedad privada ya que pese a tener la titularidad del bien inmueble y acudir al Estado en busca de la protección de sus derechos lo cierto es que perdió de manera definitiva la posesión a causa de la declaratoria ilegal de caducidad. También se refirió a la interpretación y aplicación errada del artículo 90 de la Constitución Política, al condicionar el acceso a la reparación patrimonial del Estado a la previa interposición de una acción civil reivindicatoria, exigencia que no estaba contemplada en el texto constitucional ni en la jurisprudencia de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.
Dijo que el daño antijurídico surgió directamente de la Resolución 1535 de 2012 por la que se declaró la caducidad de la acción policiva en contradicción con las normas aplicables, razón por la que en su criterio supeditar la reparación a una acción distinta negaba la tutela judicial efectiva y el acceso real a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera dijo que se desconocieron los artículos 65, 66, 67 y 69 de la Ley 270 de 1996 al desatender el daño especial por error judicial y que luego de 12 años cuando se emite la sentencia de cierre se indica que la vía es la acción reivindicatoria como medio para recuperar el bien cuando la antijuridicidad de la conducta estuvo con la expedición de la citada Resolución 1535 de 2012.
De las promesas de compraventa dijo que una era del 23 de junio de 2005 y la otra con fecha de autenticación del 2 de junio de 2006, en las que no se indicó fecha para la firma de la escritura pública y que por tal circunstancia fue declarada nula por un juzgado civil del circuito, lo que implicaba que no había lugar al reconocimiento de restituciones mutuas al no haberse entregado el inmueble al momento de la firma de la promesa.
A su vez consideró que tal circunstancia implicaba el desconocimiento en cuanto al alcance de la promesa de compraventa regida por el artículo 1611 del Código Civil subrogado por la Ley 153 de 1887 en el que se indica que este contrato es un derecho u obligación personal que no le daba al promitente comprador derechos sobre el predio ni era título traslaticio de dominio. 3.2.
Defecto por desconocimiento del precedente. Al no tener en cuenta la sentencia C 241 de 2010 en relación con los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho que se regían por el principio de legalidad cuya inobservancia podía ser objeto de reparación del medio de control de reparación por falla en el servicio. Adicionalmente se refirió a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU 157 de 2022 que reiteraba el precedente del Consejo de Estado relativo al daño especial en los procesos de reparación directa como consecuencia de la pérdida material de un inmueble de propiedad de la demandante cuando había empleado todos los medios de protección de sus bienes y ese mismo título de imputación por error judicial en los procesos policivos.
Dijo que se dejó de analizar que el querellado era perturbador al no haber exhibido un justo título que justificara la posesión o tenencia del bien o que mediara una orden de autoridad competente. También manifestó que se dejó de analizar la omisión por parte de la administración en relación con la acción policiva oficiosa contemplada en el artículo 69 de la Ley 9 de 1989 que contempló el lanzamiento por ocupación de hecho de oficio por los alcaldes municipales o por conducto de la personería municipal cuando el propietario o su tenedor no iniciaran la acción referida en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 cuando se verificara la ocupación de asentamientos ilegales o que se estuvieran llevando a cabo o que se verificara que se efectuarían y se atentara o pudieran significar riesgo para la comunidad.
Anunció que existían dos supuestos de responsabilidad, uno del año 2001 y otro de 2012: El primero de ellos, en relación con el defectuoso funcionamiento de administración de justicia como título de imputación que dijo no se analizó en la sentencia, en casos de ocupación de hecho por particulares en el que la administración podía ser responsable cuando en el trámite de un proceso policivo de lanzamiento la autoridad incurría en un error judicial o su actuación era tardía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo supuesto que se presentaba desde el año 2012 era la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad por daño especial que dijo, no se abordó en la sentencia en los casos de ocupación de hecho por parte de los particulares, que ocurría en los eventos en los que no se comprobara la ocurrencia de una falla en el servicio ya que la omisión en la protección de la posesión estaba justificada por razones de interés general o de orden público y social, como la protección de sujetos de especial protección constitucional, la atención a desastres o la garantía a la vida y seguridad de funcionarios públicos. 3.3.
Defecto orgánico. Por cuanto en criterio de la sociedad actora se desconocieron los límites de su competencia al pronunciarse, de manera implícita, sobre la existencia o inexistencia de la posesión de la demandante, derivando tal conclusión de un supuesto fáctico que en ningún momento fue definido por la autoridad de policía competente.
Con ello, dijo que la Sección Tercera, Subsección A de la corporación adoptó una decisión que le correspondía exclusivamente al juez natural en abierta contradicción con el artículo 29 de la Constitución Política y adicionalmente, estimó que la sentencia incurría en un prejuzgamiento frente a las acciones penales promovidas por el perturbador, todo lo cual derivaba en una extralimitación en el ejercicio de la función jurisdiccional y una vulneración del principio de legalidad. 3.4.
Defecto fáctico. Este defecto se fundamentó en que se omitió realizar un examen integral y sistemático de los medios de prueba respecto de las acciones y/o omisiones de las entidades públicas demandadas ya que no tuvo en cuenta, en su decisión que no había acreditación de la posesión sobre el predio en cabeza del querellado, el archivo de la fiscalía por el delito de invasión de tierras debido a la corrupción en Cali, las fotos, la ubicación del predio y la inspección ocular realizada por el a quo que establecía el estado de vulnerabilidad de la población que vivía en el predio, la calidad de sujetos de especial protección constitucional que tenían los habitantes y que adquirieron los lotes engañados.
Manifestó que la Sección Tercera desatendió que la usurpación era realizada por quien justificó la usurpación por medio una promesa que no era un justo título y la indefensión de la sociedad querellante quien había desplegado todos los medios para la recuperación total del inmueble. Adicionalmente señaló que se hizo una indebida inversión de la carga probatoria ya que se trasladó a la accionante la carga de probar una condición de vulnerabilidad ajena a su esfera de acreditación y que cuando se trataba de sujetos de especial protección constitucional como desplazados, comunidades vulnerables, mujeres cabeza de familia, entre otros, la presunción debía ser a favor de su condición y correspondía al Estado desvirtuarla y que interpretó el pago de una suma de dinero a una asociación comunitaria como prueba suficiente para negar la especial protección, valoración que carecía de fundamento lógico y probatorio.
Anotó que en el expediente sólo obraba un recibo del año 2012 y unas devoluciones hechas por Porfirio Cuaran y que el predio tenía una población de más o menos 400 familias, de modo que afirmar que estas personas pagaron un dinero a la Asociación de Proyectos Comunitarios implicaba invertir la carga de la prueba y obligar a la parte demandante a probar que eran personas vulnerables y sujetos de especial protección cuando en el expediente se tenía por probado que el predio estaba ubicado en la comuna 21 de Cali, sector de Aguablanca, Descepas y que según visita técnica el predio no Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contaba con servicios públicos (agua, energía y alcantarillado), ni con licencias de construcción. En ese sentido consideró que era obligación de la autoridad judicial accionada decretar y practicar de oficio una inspección judicial que le permitiera entender la magnitud de la problemática social del sector.
De otra parte consideró arbitrario tergiversar el valor probatorio de la carta del 21 de noviembre de 2008 dirigida a la Asociación de Proyectos Comunitarios- Porfirio Cuaran y Oscar Palomar Villanueva, en el sentido de abstenerse de ocupar el bien, en virtud de la citación a la fiscalía ante la denuncia presentada contra el señor Millán (q.e.p.d.), y que no había razón alguna para que el despacho indicara que la manifestación realizada implicaba que el bien había sido ocupado antes de la fecha consignada en la demanda, máxime cuando el inspector consignó otra cosa en la visita del 15 de abril de 2012 al predio.
Sostuvo que la sentencia otorgó relevancia probatoria a las declaraciones del señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan, representante legal de la Asociación de Proyectos Comunitarios, sin haber escuchado a los demás ocupantes irregulares o usurpadores del predio y que construyó su decisión sobre un único testimonio interesado sin contrastarlo con otros medios de convicción que pudieran reflejar la situación real del predio.
Que se desconocieron las gestiones adelantadas ante la alcaldía por el bloqueo de las fichas catastrales sin justificación legal alguna, la solicitud de suspensión de construcciones ilegales, el proceso policivo y la falta de justo título del usurpador del bien. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 29 de agosto de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación de las partes demandante y a la demandada, esto es, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A; dispuso vincular al Distrito Especial de Santiago de Cali y al departamento del Valle del Cauca quienes fueron parte demandada en el proceso ordinario y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca autoridad judicial que emitió la sentencia de primera instancia en el medio de control de reparación directa. 4.2.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por conducto de la magistrada ponente se pronunció e indicó que la decisión adoptada se había emitido conforme con las normas aplicables y el material probatorio que obraba en el expediente y que lo que se buscaba era reabrir el debate estudiado de manera suficiente en las dos instancias.
Indicó que no era cierto que se hubieran ejercido todos los mecanismos judiciales que tenía al alcance la sociedad actora para evitar la pérdida de la posesión del inmueble pues que no estaba relevada de acudir al proceso reivindicatorio. Sostuvo que en la decisión se reconoció que tenía razón en cuanto a la declaratoria errada de la caducidad respecto de la Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 expedida por la Secretaría Jurídica de la Gobernación del Valle del Cauca, pero que de esa decisión no se derivaba el nexo de causalidad con la pérdida de posesión del bien al no haber existido una orden definitiva de lanzamiento.
Explicó que lo que impidió declarar la responsabilidad del Estado en el caso no fue la ausencia de error jurisdiccional sino la falta de comprobación de un nexo causal entre este y el daño alegado en la demanda ya que era imposible Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumir que el proceso policivo iba a culminar con una orden de lanzamiento.
Precisó que no correspondía determinar si el ocupante exhibió o no un título que justificara la posesión o tenencia del bien ya que era una decisión que debía tomar el juez del proceso de lanzamiento, de modo que, el análisis estuvo dirigido únicamente a demostrar la incertidumbre que existía sobre la decisión definitiva que se hubiera podido adoptar de no haberse declarado la caducidad del medio de control.
De la acción policiva a la que se refirió la sociedad actora en la tutela dijo que este no había sido un punto del recurso de apelación, máxime cuando la demanda había centrado la discusión en la caducidad de la acción policiva declarada por la gobernación del Valle del Cauca. Finalmente, dijo que los hechos probados que identificó la parte actora sí fueron tomados en cuenta pero no acreditaron el nexo de causalidad entre el error jurisdiccional y la pérdida de la posesión del bien, que no se declaró el hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad y que sí se abordó el título de imputación de daño especial, solo que no estaban reunidos los presupuestos para su declaratoria al no comprobarse que la medida de desalojo fuera impracticable por razones de interés general, seguridad o por la condición de sujetos de especial condición constitucional de los ocupantes. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, afirmó que la decisión adoptada había tenido en cuenta las normas aplicables al caso, las pruebas documentales allegadas al proceso valoradas individualmente y en conjunto y, conforme con los principios de legalidad, congruencia y autonomía judicial. 4.4. El departamento del Valle del Cauca, por conducto de apoderado indicó que las pretensiones están dirigidas contra la decisión emitida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, y precisó que de acuerdo con lo narrado en el escrito de tutela no había conducta alguna que pudiera ser atribuible a la entidad.
En escrito posterior se dio alcance a la oposición presentada, en el sentido de indicar que no se advertía vulnerado el derecho al debido proceso e indicó las actuaciones en las que intervino en su momento en el proceso ordinario y concluyó que fueron respetadas cada una de las etapas. Respecto del derecho a la igualdad, sostuvo que en ningún momento se impuso restricción o gravamen a la propiedad objeto de la acción de tutela, de manera desproporcionada que conllevara una afectación. 4.5.
El municipio de Santiago de Cali, por intermedio de la Jefe de Oficina de la Unidad de Apoyo a la Gestión de la Secretaría de Seguridad y Justicia del Distrito de Santiago de Cali, presentó escrito de oposición en el que manifestó que dado el carácter policivo del procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, las medidas allí adoptadas subsistían mientras el juez no decidiera otra cosa.
Agregó que el éxito o el fracaso en esa actuación no impedía que el mismo asunto pudiera tramitarse ante el juez civil sobre todo en casos en los que el trámite policivo no fuera eficaz en la protección de la posesión, caso en el que podría adelantar las acciones posesorias contempladas en los artículos 972 1007 del Código Civil. Agregó no tener injerencia en lo pretendido a través de la presente acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Adicionalmente, cuando por vía de tutela se cuestione una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. En estos eventos, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, se exige que la providencia judicial atacada contenga un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente, orgánico y fáctico al proferir la sentencia del 7 de febrero de 2025 en el medio de control de reparación directa (expediente 76001-23-33-000-2014-01450-00/01).
Teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial y que en el proceso ordinario se negaron las pretensiones de la demanda ordinaria en las dos instancias, lo que haría pensar en una posible relevancia constitucional por pretender el uso de la acción de tutela como una instancia adicional, se hace necesario verificar si la acción de tutela supera el examen general de procedibilidad. 4.
Acreditación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. El caso bajo estudio goza de relevancia constitucional en la medida en que se invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de propiedad de la parte actora.
Adicionalmente, no podría entenderse que la tutela se está empleando como una instancia adicional pues, si bien las pretensiones de la demanda se negaron en ambas instancias del medio de control de reparación directa, los argumentos expuestos por el Tribunal difieren de las razones de la decisión de cierre proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, como pasa a explicarse: El fundamento principal de la decisión de primera instancia se hizo consistir en la imposibilidad de una indemnización por parte del Estado a favor de la sociedad actora por no haberse logrado la reparación integral del daño al interior del proceso civil policivo, ya que allí no se generaba la causa de los perjuicios cuya indemnización reclamaba la parte demandante.
También indicó que la sociedad contaba con otras acciones como la ordinaria, e incluso la vía penal a través de la constitución de parte civil, en donde podía solicitar el resarcimiento de los daños sufridos y la consecuente reivindicación de la propiedad del bien inmueble al que hacía alusión en la demanda. Dijo puntualmente la decisión de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca lo siguiente: «Con base en lo anterior, la Sala debe indicar que dado los hechos evidenciados y al atribuir la responsabilidad por la caducidad de la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho y por ello procurando se indemnice los perjuicios consistentes en el valor del inmueble objeto del proceso se considera que se endilga responsabilidad al Estado, por un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. En las condiciones anteriores, los demandantes no pueden pretender que el Estado los indemnice por no haber logrado la reparación integral del daño dentro del proceso civil policivo, pues es evidente que lo ocurrido en dicho proceso no fue la causa de los perjuicios cuya indemnización reclaman.
En este sentido, la reclamación de los daños sufridos como consecuencia de los hechos (reivindicar la propiedad) puede hacerse ante la jurisdicción civil, donde se cuenta con términos de prescripción más amplios; y ante dicha jurisdicción el reclamo puede hacerse no solo frente al causante material del daño sino frente a todas las personas que deben responder por el mismo.
Puede también hacerse dentro del proceso penal mediante la constitución como parte civil, caso en el cual, el derecho a la indemnización depende de que se profiera sentencia de condena contra el sindicado». Por su parte, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A por su parte, asumió el estudio del caso a partir de los reparos expuestos en el recurso de apelación y consideró que lo primero que debía analizar era si la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión por la que se declaró la caducidad de la acción policiva (Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012) efectuó un conteo erróneo del término, para de esta manera, concluir si existía o no un daño cierto que derivara en una responsabilidad del Estado y en consecuencia debiera ordenarse una eventual indemnización. El objeto de análisis en la segunda instancia, fue el siguiente: «[l]a Sala concentrará su atención en la decisión adoptada por la secretaría jurídica de la Gobernación del Valle del Cauca a través de la Resolución No. 1535 del 28 de noviembre de 2012, “por medio de la cual se resuelve recurso de apelación contra el auto sin número de fecha octubre 24 de 2011 proferido por la inspección de Policía 1° categoría municipal Los Mangos”, ya que al declarar la caducidad de la acción civil impidió la continuación del trámite policivo impetrado con el objetivo de recuperar los derechos de posesión sobre el inmueble. […] Así las cosas, es evidente el error jurisdiccional en que incurrió el Departamento del Valle del Cauca al declarar la caducidad del procedimiento policivo, en tanto se observa que la contabilización del término se hizo como si se tratara de días calendario, cuando la norma aplicable señalaba que los términos de días debían entenderse como hábiles.
En este punto, le asiste razón al apelante, por cuanto desde el 24 de septiembre hasta el 5 de noviembre de 2010 solo habían transcurrido 28 días hábiles. A pesar de lo anterior, este error jurisdiccional no tiene los efectos causales que pretende desprender el apelante, toda vez que de ello no se sigue indefectiblemente que el proceso policivo iba a culminar con una orden de lanzamiento por ocupación de hecho en su favor».
A partir de lo anterior, se advierte que la Subsección A de la Sección Tercera, desarrolló un análisis de los motivos por los que no existió certeza acerca de si el procedimiento hubiese culminado con el lanzamiento por ocupación o no y de allí concluir si eventualmente había algún juicio de responsabilidad. Esto permite indicar que, si bien en segunda instancia se llegó a la misma conclusión de negar las pretensiones de la demanda, obedeció a razones diferentes, lo que impiden afirmar que la tutela fue empleada como una instancia adicional para reiterar los argumentos definidos de manera similar en las dos instancias respectivas que se surtieron en el respectivo medio de control.
De la lectura a los fundamentos de la presente acción se advierte que la sociedad actora considera que el estudio efectuado en la sentencia cuestionada adolece de varios defectos que desconoce sus derechos fundamentales, razón por la que se considera relevante estudiarlos de fondo para descartar o confirmar la posible vulneración ius fundamental alegada, con independencia de lo resuelto por el juez de la causa. 4.2.
Por otra parte, la acción de tutela también satisface los demás presupuestos generales de procedibilidad en tanto que: (i) fue interpuesta dentro de un plazo razonable, considerando que la providencia acusada se notificó a través de correo electrónico remitido el 26 de febrero de 2025 y la acción se radicó el 25 de agosto de 2025; (ii) la parte actora no cuenta con otro mecanismo judicial ordinario o extraordinario idóneo para la protección efectiva de sus derechos;
(iii) en el escrito de tutela se describen de manera clara y suficiente los hechos, las pretensiones y los argumentos que la respaldan; y (iv) no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 5. Defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente, orgánico y fáctico Con el propósito de resolver si en el presente caso se configuran los defectos propuestos por la sociedad actora en relación con la sentencia de cierre emitida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, encuentra la Sala, de acuerdo con los argumentos presentados y con fines metodológicos, que el estudio de los defectos que se presentan deba hacerse de manera conjunta.
Lo anterior obedece también a los reparos que hace la parte actora en relación con los fundamentos que tuvo la sentencia cuestionada para no acceder a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización de los perjuicios pretendida por la ocupación del inmueble del que es titular y, que insiste, fue invadido por moradores producto de la venta que en su momento hiciera el señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan sobre ciertos lotes sobre los que existen unas edificaciones.
En ese sentido, pasa la Sala a referirse a los conceptos generales de cada uno de los defectos contra providencia judicial que se proponen y a continuación se hará el análisis del caso concreto de acuerdo con los argumentos propuestos por la sociedad María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación contra la decisión de cierre en el medio de control de reparación directa estudiado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 5.1.
El defecto sustantivo es un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico para decidir un caso concreto, que debe analizarse por el juez de tutela si tiene una incidencia directa en la decisión y lesiona derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando: (i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo, si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales6;
(ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero el juez soslayó su estudio7; (iii) la norma que se empleó es constitucional, pero inaplicable al caso concreto8; (iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión9; (v) la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes10;
(vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional11; (vii) el precedente judicial fue desconocido sin ofrecer explicación razonable12; y (viii) el juez de la causa se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una norma que desconoce de manera flagrante y evidente la Constitución Política, siempre que se solicite la aplicación de esta figura por algunas de las partes13. 5.2.
El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante. Este concepto cobija tanto el precedente vertical, 6 Corte Constitucional.
Sentencia SU 159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-100 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 10 Corte Constitucional. Sentencia T- 790 de 2010.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU- 632 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda), SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre) 13 Corte Constitucional. Sentencia T-047 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que proviene de la autoridad encargada de unificar jurisprudencia en cada jurisdicción, como el precedente horizontal que es el emitido por el mismo funcionario o autoridades del mismo nivel jerárquico y que está cimentado en los principios de igualdad y seguridad jurídica. 5.3.
El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión13; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. La Corte Constitucional ha sido enfática al indicar que la protección constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión. En suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de razonabilidad y trascendencia. Bajo la anterior premisa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, en razón a los principios de autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela en relación con la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter reducido, dado que es en el juicio de valoración probatoria donde adquieren mayor trascendencia estos principios. 5.4.
Finalmente, frente al defecto orgánico la Corte Constitucional14 ha precisado que se presenta «cuando una autoridad judicial profiere una decisión con carencia absoluta de competencia, bien porque la desconoce abiertamente o asume alguna que no le corresponde o porque pierde competencia a lo largo del proceso». 6. Análisis del caso concreto 6.1.
El lanzamiento por ocupación de hecho es un procedimiento administrativo policivo que tiene como finalidad proteger la posesión de un bien inmueble que ha sido ocupado por personas sin autorización del propietario o legítimo poseedor de forma arbitraria; la finalidad que se busca es la restitución del bien a su legítimo tenedor en protección a los derechos de posesión más no de propiedad.
Es importante destacar que pese a ser un procedimiento administrativo, cumple funciones judiciales y que su regulación está dada en los códigos de policía departamentales que se expidan conforme lo autoriza el numeral 8º del artículo 300 de la Constitución Política. 14 Sentencia T-341 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.
En el caso estudiado por la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación advierte la Sala que se partió de una situación concreta y tuvo que ver con el conteo erróneo de la caducidad de la acción policiva en la Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 por parte de la Secretaría Jurídica de la Gobernación del Valle del Cauca. De acuerdo con lo evidenciado por la autoridad judicial accionada, el término para computar los 30 días con los que contaba la parte querellante para acudir a la acción civil de policía conforme lo dispuesto en la norma eran hábiles y que verificado el acto administrativo citado se había hecho el conteo del término como días calendario.
En ese sentido, hecho el cómputo como lo indicaba la normatividad encontró la Sección Tercera, Subsección A de la corporación que entre la fecha en que se tuvo conocimiento de los hechos15 y la interposición de la querella16, habían transcurrido 28 días hábiles por lo que la actuación no estaba afectada por el fenómeno de la caducidad.
Sin embargo, como se anunció en el fallo, ese error jurisdiccional no tenía los efectos causales que pretendía derivar de allí la parte actora, pues que no podía concluirse de manera inequívoca que el proceso policivo fuera a culminar con una orden de lanzamiento por ocupación de hecho en su favor y que, no podía esta instancia judicial entrar a decidir con las pruebas aportadas al proceso sobre una acción policiva que no se resolvió de fondo por la declaratoria errónea de la caducidad.
Sostuvo la sentencia de la Sección Tercera, Subsección A de la corporación lo siguiente: «Ciertamente en este proceso se comprobó que el predio se encontraba ocupado por personas que ingresaron sin autorización del propietario, quienes edificaron diferentes viviendas en el sector; sin embargo, en el proceso policivo se adujeron diversas circunstancias que no permiten aceptar que este iba a culminar indudablemente con la orden de lanzamiento y, por el contrario, demuestran la incertidumbre que se cierne sobre esa decisión». 6.3.
Partiendo de lo anterior, encuentra la Sala que no puede hablarse de un desconocimiento de las normas de orden constitucional que cita la sociedad actora relacionadas con la vigencia de un orden social justo, de solidaridad, igualdad, reparación del daño antijurídico, confianza legítima, colaboración armónica entre las entidades públicas, convivencia pacífica y de propiedad privada, pues lo cierto es que como dejó dicho la sentencia, no se agotaron todos los medios para evitar la pérdida de posesión del inmueble como lo era la acción reivindicatoria.
En ese orden de ideas no puede indicarse un desconocimiento de normas de orden superior pues la decisión resolvió los puntos objeto de apelación y el hecho de no haberse accedido a las pretensiones de la demanda no puede llevar a concluir a la accionante que se desconocieron sus derechos en torno a la posesión del bien inmueble de su propiedad.
Debe quedar claro como se anunció en precedencia, que el estudio de la sentencia de cierre partió justamente del argumento que presentó la sociedad en relación con la inoperancia de la caducidad y del error cometido en el conteo por parte de la administración en el acto administrativo que así lo resolvió, sin embargo, como también lo advirtió el fallo de cierre, de tal decisión no se derivaba el nexo de causalidad con la pérdida de posesión del bien al no haber existido una orden definitiva de lanzamiento. 15 24 de septiembre de 2010. 16 5 de noviembre de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4. Ahora bien, la mención que se hizo a las promesas de compraventa suscritas entre los señores Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan y Heriberto Millán Villafañe (q.e.p.d.) sobre el bien inmueble objeto de controversia, entre otras actuaciones que se evidenciaron en el expediente, tuvieron como propósito indicar que existía una incertidumbre en relación con la decisión definitiva que hubiera adoptado la Inspección de Policía Urbana de Primera Categoría «Los Mangos».
Es así como en relación con las escrituras de promesa de compraventa se indicó que se habían celebrado dos contratos de esta naturaleza sobre el bien inmueble respectivo y que de acuerdo con el clausulado podía entenderse que estaba destinado a la construcción de la urbanización Líderes IV, dejando claro la providencia que el cumplimiento tales negocios jurídicos no eran de competencia de la corporación máxime cuando se había pactado una cláusula compromisoria.
Textualmente en la decisión de cierre se hizo el siguiente análisis: «En efecto, no es de poca importancia que entre el señor Heriberto Millán Villafañe, padre de la representante legal de la sociedad demandante, y el señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan, se hubieran celebrado dos contratos de promesa de compraventa sobre el bien inmueble en cuestión, cuyas cláusulas permiten comprender que iba a estar destinado a la construcción de la urbanización Líderes IV, inclusive el señor Millán Villafañe había obtenido sumas de dinero a raíz de tales negocios.
Estos vínculos negociales no eran nuevos, pues se conoció que entre ellos se habían celebrado contratos similares para el desarrollo de los proyectos Líderes I, II y III. El cumplimiento o no de estos contratos de promesa de compraventa no son del resorte de esta Corporación, máxime cuando en ellos se pactó una cláusula compromisoria que radicaba la jurisdicción en un tribunal de arbitramento para dirimir cualquier controversia (hechos probados 6.3-6.4).
Luego de que en el año 2007, el señor Heriberto Millán Villafañe vendiera a la sociedad accionante el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 370-776023 (hecho probado 6.8), cuya área había sido prometida en venta al señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan, este lo denunció por el delito de estafa, sin que se conozca la decisión definitiva adoptada en el proceso penal (hecho probado 6.9).
A partir de tales hechos, la señora María del Socorro Millán Arango, actuando como representante legal de la sociedad accionante y como apoderada de su padre, comenzó las averiguaciones sobre la Asociación de Proyectos Comunitarios, cuyo representante era el señor Nohemio Porfirio Cuaran. Es cierto que a partir de las gestiones adelantadas en el año 2009 para conocer si dicha asociación estaba habilitada para captar dineros (hechos probados 6.11y 6.12), no es posible inferir que ya estaba ocurriendo la ocupación del predio, pero llama poderosamente la atención la comunicación del 21 de noviembre de 2008 suscrita por la señora María del Socorro Millán y dirigida a dicha asociación (hecho probado 6.10): “En atención, a la situación presentada relacionada con la denuncia penal instaurada por usted a mi padre dentro de la negociación del predio distinguido como Cauquita quiero solicitarle se abstenga de utilizar, tomar posesión o realizar labores dentro del mismo, hasta que se cumplan todas las instancias legales y procesales, ya que el predio está a nombre de mi padre y este aún no ha sido negociado ni cancelado por usted”.
Se itera que la Sala no es competente para definir desde cuándo ocurrieron los actos de ocupación, pero tampoco puede desconocer que la comunicación del 21 de noviembre de 2008 genera incertidumbre acerca de si la decisión final de la Inspección Urbana de Policía iba a favorecer a la sociedad demandante. Aunado a lo anterior, no se puede ignorar que el proceso penal adelantado en contra del señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan por el delito de invasión de tierras fue archivado el 13 de abril de 2012, precisamente por la existencia de los contratos de promesa de compraventa celebrados entre el denunciado y el señor Heriberto Millán Villafañe, quien conocía que el predio iba a estar destinado al proyecto de vivienda Líderes IV, que se terminaría de pagar con los aportes de los ciudadanos, descartando así el ejercicio de violencia para el ingreso al terreno (hechos probados 6.14-6.16)».
En este sentido se advierte claro el sentido en el que la autoridad judicial accionada mencionó las escrituras de promesa de venta, sin que se advierta como lo menciona la parte actora en los fundamentos de la tutela que con base en este negocio jurídico se diera al promitente comprador derechos de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co titularidad sobre el predio ni que las escrituras de promesa de compraventa se entendieran como títulos traslaticios de dominio. 6.5.
En relación con la desatención a las normas de la Ley 270 de 1996 frente al daño especial por error judicial, debe indicarse que no es cierta tal afirmación, pues la misma sentencia de manera expresa indicó que en virtud del principio iura novit curia sería analizado el título de imputación de daño especial en casos de similares contornos en los que pudiera entenderse que se perdía de manera definitiva un inmueble en el curso de un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho y dijo que en el caso concreto no se comprobó que las personas que estaban asentadas en esos predios fueran sujetos de especial protección constitucional.
El análisis del título de imputación de daño especial se hizo de la siguiente manera: «En virtud del principio iura novit curia, resta por analizar el título de imputación de daño especial, el cual resulta procedente en estos asuntos cuando pueda entenderse que se ha perdido definitivamente un inmueble en el transcurso de un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, porque incluso adelantando un juicio posesorio o reivindicatorio, la medida de desalojo se torna impracticable por las condiciones especiales del asentamiento concernientes con razones de interés general, seguridad, orden público y social, así como la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los pobladores.
En el caso concreto, no se comprobó que la población que se asentó en estos predios fueran sujetos de especial protección constitucional; de hecho, según el recaudo probatorio, estas personas pagaron un dinero a la Asociación de Proyectos Comunitarios para obtener un lote; tampoco se demostró que existieran órdenes administrativas o judiciales que habilitaran la permanencia de estas personas en el terreno a raíz de la vulneración de sus derechos fundamentales; por último, si bien en algunos escritos la representante legal de la sociedad demandante aduce que la zona presenta problemas de orden público, no existe sustento probatorio para asumir que la medida se tornaría impracticable por este motivo, máxime cuando ninguna de las diligencias adelantadas en el lugar fue suspendida.
Así las cosas, la sociedad María S. Millán Arango no estaba relevada de acudir al proceso reivindicatorio con el fin de lograr la recuperación de la posesión sobre el bien de su propiedad, puesto que no se demostró alguna razón que tornara en impracticable el desalojo; de hecho, en la misma Resolución 1535 del 28 de noviembre de 2012 se advirtió la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria en defensa de sus intereses, sin que se haya observado algún obstáculo constitutivo de fuerza mayor que le impidiera activar el aparato de administración de justicia; en consecuencia, la existencia de una vía procesal alterna desvirtúa la certeza del daño alegado por la parte demandante.
Ligado a todo ello, no puede dejarse de lado que el presente conflicto surgió de relaciones contractuales entre particulares, cuya jurisdicción especializada es la ordinaria, de manera que no es posible endilgarles el daño alegado a las entidades demandadas, particularidades concretas que imponían a la sociedad accionante acudir a estas instancias en procura de sus intereses».
Visto lo anterior, se advierte que se buscó el análisis desde el daño especial y se llegó a la conclusión que para esos específicos casos de procedimientos de lanzamiento por ocupación de hecho de cara al caso concreto no se evidenciaba que la población asentada en esos predios fueran sujetos de especial protección constitucional. Justamente en ese punto la Sala encuentra que existen reparos por la sociedad actora que titula como un posible defecto fáctico, al censurar que se había hecho una indebida inversión de la carga probatoria al trasladársele la carga de probar una condición de vulnerabilidad ajena a su esfera de acreditación y que cuando se trataba de sujetos de especial protección constitucional como desplazados, comunidades vulnerables, mujeres cabeza de familia, entre otros, la presunción debía ser a favor de su condición y correspondía al Estado desvirtuarla.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a este argumento, no encuentra la Sala que se hubiera trasladado la carga de la prueba a la parte contraria, se evidencia es que de acuerdo con el análisis probatorio las personas que se ubicaron en el predio pagaron un dinero a la Asociación de Proyectos Comunitarios para la obtención de un lote, que no existían órdenes ni administrativas ni judiciales que habilitaran la permanencia de quienes allí habitaban dadas especiales circunstancias que así lo impusieran y que no existía situación distinta que llevara a concluir que se trataba de sujetos de especial protección, de modo que lo que se encuentra es una inconformidad de la parte actora en relación con el análisis probatorio hecho en la providencia, aspecto que escapa a la competencia del juez constitucional.
De las pruebas de oficio que dice la actora pudieron pedirse por parte del juez ordinario en segunda instancia, encuentra la Sala que la carga de la prueba para la procedencia del título de imputación de daño especial estaba en cabeza de la sociedad demandante y además no se cumplían los supuestos señalados en el artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en relación con el decreto de pruebas de oficio. 6.6.
Siguiendo con la línea del presunto defecto fáctico propuesto por la parte actora en el que sugiere la indebida y la falta de valoración de pruebas como fotos, inspección ocular al predio, declaraciones del señor Nohemio Porfirio Cuaran Canacuan, entre otras, debe indicarse que no era competencia de la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado establecer lo relacionado con la posesión del bien inmueble en cabeza del querellado, señor Cuaran Canacuan, si existía o no un justo título o si existía o no la posesión de la sociedad del inmueble con anterioridad, pues todos esos supuestos correspondía resolverlos a la autoridad competente del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho y no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De la carta del 21 de noviembre de 2008 suscrita por la señora María del Socorro Millán que dirigió a la Asociación de Proyectos Comunitarios-Porfirio Cuaran y Oscar Palomar Villanueva, lo que se buscó al citar parte de su contenido fue evidenciar que existía incertidumbre en relación con la decisión que hubiera tenido el proceso policivo de lanzamiento ya que se trataba de una solicitud de la mencionada señora para que se abstuvieran de tomar posesión o realizar labores al interior del predio, lo que permitía concluir que con anterioridad ya se tenía conocimiento por parte de la sociedad actora de lo que venía ocurriendo al interior del predio.
En ese contexto, esta Sala evidencia que los argumentos de la acción de tutela muestran es un desacuerdo en relación con la ponderación de los medios de prueba hechos por el juez de la causa, pero no comportan un escenario de real vulneración de derechos fundamentales. Se recuerda que, la Corte Constitucional ha sido enfática al indicar que la protección constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión17.
En suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de razonabilidad y trascendencia18. Y dado que el juez de la causa presentó su juicio de valoración probatoria, evidenciando cada una de las razones que restaron poder de convicción a los medios de prueba obrantes en el proceso, a 17 Corte Constitucional. Sentencia SU 251 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-060 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir de un análisis particular y conjunto de estos, y en aplicación de las reglas de la sana crítica. 6.7.
Del alegado desconocimiento del precedente debe indicar la Sala que en el caso concreto como lo explicó desde el inicio la sentencia de cierre, no se contaba con una orden de lanzamiento definitiva en contra de quienes estaban ocupando el pedio, de manera que no podía hablarse de un desconocimiento al principio de legalidad en este tipo de procedimientos al no haber ocurrido como consecuencia de una decisión por parte del juez natural del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.
Entonces, lo que impidió declarar la responsabilidad del Estado en el caso de la sociedad María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación fue la ausencia del nexo causal entre la declaratoria ilegal de la caducidad y la pérdida de posesión del bien, daño alegado por la parte demandante, hoy accionante, en el proceso ordinario, pues como se dijo en la sentencia no era posible asumir que el proceso policivo terminaría con una orden de lanzamiento, de modo que en el caso no existió certeza del daño y en esa medida hasta ahí podía ir el juicio de responsabilidad que correspondía al juez ordinario y, consigo, la imposibilidad de atender precedentes como los que citó que parten de supuestos fácticos distintos.
Se evidencia que la sentencia de cierre insistió en la ausencia de una orden definitiva de lanzamiento que impedía asimilar el caso a los supuestos en los que se ha declarado la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio, por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o por error judicial y citó unos pronunciamientos de la Sección Tercera de la corporación que tenían como punto común la existencia de una orden definitiva de lanzamiento en contra de los ocupantes, lo que dista del caso analizado.
Además quedó analizado el caso también a la luz del daño especial, descartados los otros títulos de imputación, justamente en los términos de la sentencia SU 157 de 2012 encontrando que al no comprobarse que las medidas adoptadas en un juicio posesorio hubieran sido imposibles de practicar por situaciones de orden público, interés general o por la calidad de sujetos de especial protección constitucional, correspondía a la sociedad actora acudir a la jurisdicción civil en busca de retomar la posesión del bien inmueble a través de un proceso reivindicatorio.
Del desconocimiento de la acción policiva de oficio contemplada en el artículo 69 de la Ley 9 de 1989, como lo indicó la Sección Tercera en el informe rendido en el presente trámite constitucional, no fue un punto objeto del recurso de apelación por lo que no pueden pretenderse argumentos adicionales para ser estudiados en sede constitucional. 6.8.
En relación con el presunto defecto orgánico que alega la parte actora, debe decirse que a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado le asistió competencia para resolver el recurso de apelación presentado por la sociedad actora contra la decisión de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca conforme lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA.
No es posible acoger el argumento de la parte accionante en el que relata que el juez natural buscó pronunciarse en relación con la existencia o inexistencia de la posesión de la demandante y en un prejuzgamiento frente a las acciones penales promovidas por el perturbador, pues justamente la sentencia en su parte considerativa expresamente dejó claro que el juez de la responsabilidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-05281-00 Demandante: María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extracontractual no tenía injerencia alguna ni competencia para decidir sobre la acción policiva que no se resolvió de fondo.
Por lo demás y como queda dicho en esta providencia, aspectos relacionados con las promesas de compraventa, de los procesos penales que en su momento fueron adelantados, las quejas, denuncias, hicieron parte del material probatorio y de la valoración conjunta de las pruebas que hizo el juez natural, además de la incertidumbre que quedó comprobada acerca de la decisión que se hubiera podido adoptar en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en el evento en que no se hubiera declarado de manera errada la caducidad de la acción civil de policía. 7.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de los defectos propuestos contra la decisión de cierre emitida el 7 de febrero de 2025 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, por lo que se negarán las pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por María S. Millán Arango y Cía. S en C. en Liquidación, por las razones expuestas en la parte motiva. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador