CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 23 de junio de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00696-01 Nro. Interno: 1234-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandada: Martha Forero de Arango Asunto: Procedencia reliquidación pensión gracia por retiro definitivo del servicio FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala2 el recurso de apelación interpuesto por el ente de previsión demandante contra la sentencia del 22 de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. El ente previsional accionante demanda con la finalidad de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 7764 del 27 de julio de 1995, a través de la cual la subdirectora de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)3, hoy UGPP, le reconoció a la demandada la pensión gracia. - Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000, suscrita por la subdirectora general de prestaciones económicas (e) de la entonces CAJANAL, que reliquidó 1 En adelante UGPP. 2 El expediente ingresó al Despacho el 6 de junio de 2022, según informe secretarial visible a folio 367. 3 En lo que sigue CAJANAL.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 2 la pensión gracia reconocida a la accionada, por su retiro del servicio, con el 75% del salario promedio de lo devengado en el último de labores. - Resolución 7484 del 11 de abril de 2003, mediante la cual la subdirectora general de prestaciones económicas de la extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia otorgada a la demandada en consideración al 75% del salario promedio percibido en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicita ordenar a la accionada a reintegrar las sumas de dinero pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, que deberán ser indexadas al momento de su pago, y condenar en costas. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto a continuación la Sala ilustra la situación fáctica expuesta por el ente de previsión demandante. 4.
Informa, que la demandada nació el 4 de abril de 1944 y prestó sus servicios en el Departamento de Cundinamarca como docente entre el 26 de febrero de 1964 al 31 de enero de 2000, acumulando un tiempo de labores por este periodo de 35 años, 11 meses y 6 días. 5. Sostiene, que por medio de la Resolución 7764 del 27 de julio de 1995, la subdirectora de prestaciones económicas de la liquidada CAJANAL le reconoció a la demandada la pensión gracia, liquidándola sobre el 75% del salario promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, resultando una cuantía de $158.072.57, desde el 4 de abril de 1994. 6.
Manifiesta, que a través de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000, suscrita por la subdirectora general de prestaciones económicas (e) de la entonces CAJANAL, se reliquidó la pensión gracia otorgada a la accionada, por su retiro del servicio, con el 75% del salario promedio de lo devengado en el último de labores (1999 - 2000), incrementándose la mesada de la prestación a $811.990.50, a partir del 1º de febrero de 2000.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 3 7. Indica, que mediante la Resolución 7484 del 11 de abril de 2003, la subdirectora general de prestaciones económicas de la extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia otorgada a la accionada en consideración al 75% del salario promedio percibido en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, elevándose la cuantía de la prestación a $196.163.49, efectiva desde el 4 de abril de 1994 hasta el 30 de enero de 2000.
Normas vulneradas y concepto de violación 8. El ente previsional demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 48, 121, 123 (inciso 2), 124 y 129 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 15 de la Ley 91 de 1989; y 2 del Decreto 224 de 1972. 9.
Al respecto, considera que a la accionada no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación, toda vez que no cumple con los requisitos para el efecto al no contar con la edad requerida, esto es 50 años, al 29 de diciembre de 1980, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, por cuanto los cumplió el 4 de abril de 1994. 10.
Lo anterior, en consideración a lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 1999, en la que se dispuso que el derecho a la pensión gracia únicamente fue contemplado para los docentes oficiales de carácter territorial o nacionalizado que hubieren adquirido los requisitos para acceder a la misma antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, lo cual significa que para acceder a tal prestación resultaba imperativo una vinculación con un mínimo de 11 años antes del 31 de diciembre de 1980 en dichas calidades y así mismo acreditar el requisito de edad antes del 29 de diciembre de 1980. 11.
Así las cosas, afirma que existe mérito para la nulidad de los actos administrativo acusado, por medio del cual se le reconoció a la demandada la pensión gracia y se reliquidó la misma. Contestación de la demanda 12. La accionada no se pronuncia en la instancia procesal. Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 4 La sentencia apelada 13.
El a quo niega las pretensiones de la demanda al considerar que la demandada cumple con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia que le fue reconocida por el ente de previsión demandante, toda vez que ingresó a laborar como docente oficial para el Departamento de Cundinamarca con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y para la fecha en que se le otorgó la prestación cumplía con el tiempo y la edad requeridos. 14.
Ello, teniendo en cuenta que lo importante para cumplir con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia es que el docente estuviera vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 sin la exigencia que se acreditará el requisito de edad al 29 diciembre de 1989, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 15.
Por su parte, califica como improcedente la devolución de los dineros recibidos por la accionada por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no se declara la nulidad de los actos acusados, y de la condena en costas, toda vez que no logra verificarse que la demanda haya sido radicada con manifiesta carencia de fundamento legal.
Recurso de apelación 16. El ente de previsión demandante recurre la sentencia de primera instancia, exclusivamente, para que se acceda a la nulidad de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000, por medio de la cual la entonces CAJANAL reliquidó la pensión gracia otorgada a la accionada, por su retiro del servicio, con el 75% del salario promedio de lo devengado en el último de labores (1999 - 2000), toda vez que se desconoce con ello que, según la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia del Consejo de Estado4, en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por el causante de la prestación durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional y no con los percibidos en el año previo al retiro del servicio, como si ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto al momento de la desvinculación. 4 Consejo de Estado sentencias del 13 de octubre de 2005, expediente 1286-2005, y del 19 de octubre de 2017, expediente 4248-2015.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 5 17. Para el sub judice, como la demandada adquirió el estatus pensional el 4 de abril de 1994, la pensión gracia se debió liquidar, y para posteriores reliquidaciones, con la inclusión de los emolumentos salariales percibidos entre el 5 de abril de 1993 y el 4 del mismo mes de 1994 y no con los certificados para el año anterior a la fecha del retiro del servicio, esto es, entre 1º de febrero de 1999 al 31 de enero de 2000. 18.
Aunado a lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se debe ordenar a la demandada a la devolución de los dineros pagados en exceso en virtud de la reliquidación pensional realizada por el acto administrativo enunciado y también demandado. Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 19.
Conforme al numeral 3º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar, no obstante, la parte demandante lo hace reiterando sus argumentos del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia. 20.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 21. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si: ¿a la demandada le asistía derecho al reajuste de su pensión gracia con ocasión de su retiro definitivo del servicio, o por el contrario, carece de fundamento, pues dicha prestación se debe liquidar con base en lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional? 22.
Para resolver, la Sala tendrá en cuenta el régimen jurídico aplicable a la liquidación de la pensión gracia y el análisis del caso concreto. Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 6 Liquidación de la pensión gracia 23. En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «(l)a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 24. Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «(p)or la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: «Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. (…)
PARAGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». (Destaca la Sala). 25. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional. 26.
Por su parte, el artículo 4º de la Ley 4ª de 19665 preceptúa: «A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.». 27.
La anterior ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: 5 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 7 «A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.». 28.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. 29. El Decreto 224 de 1972, «(p)or el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: «El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.». 30.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. 31. A su vez, las Leyes 336 y 627 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: «ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
(…).». 32. Sin embargo, el inciso 2.º del referido artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, señaló que «(n)o quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de 6 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 7 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985».
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 8 pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. 33.
Ahora bien, mediante sentencia del 25 de enero de 20078, la sección segunda de esta Corporación unificó las reglas jurisprudenciales en torno a determinar si es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación gracia con la inclusión de factores salariales devengados con posterioridad a la fecha de consolidación del derecho, indicando lo siguiente: «No es viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio, que se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria, no pueden valorarse para la liquidación de la pensión gracia, dado que esta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
Aunque, como concesión especial, la ley permitió a los docentes gozar de la pensión gracia, que queda definitivamente consolidada a la fecha de su causación, y, simultáneamente, continuar laborando y percibiendo el salario correspondiente y de la misma manera el artículo 5 del Decreto 224 de 1972 (21 de febrero) consagró que no será incompatible el ejercicio de la docencia con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el docente esté mental y físicamente apto, la Ley 71 de 1988, artículo 9, que estableció la reliquidación de la pensión, tomó como base el promedio de los salarios del último año sobre los cuales se haya aportado al ente de previsión social y como la pensión gracia se rige por normas especiales no está sujeta a aportes, por lo que no le es aplicable este precepto.
En conclusión, el derecho al disfrute de la pensión gracia se adquiere a partir de la fecha del cumplimiento de los requisitos señalados en las normas especiales, momento a partir del cual entra al haber de la persona, razón por la cual el derecho queda consolidado desde ese instante, lo que hace imposible tener en cuenta factores devengados posteriormente, cuando el derecho ya está consolidado.
La pensión gracia es especial, constituye una dádiva del Estado y, como ya se indicó, se rige por una normatividad especial, razón por la cual la entidad demandada no puede reliquidarla a la fecha del retiro sino al momento de su causación. Por las razones que anteceden es válido reliquidar la pensión gracia reconocida a favor de la actora teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados durante el año anterior a la adquisición de su status pensional.». 34.
Así las cosas, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de factores devengados con posterioridad al reconocimiento de tal prestación, por cuanto para acceder a ella es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año 8 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secció0n Segunda;
Sentencia del 25 de enero de 2007; Consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante; radicado: 250002325000200208879 01.- 2748-2005 Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 9 anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados, tal como lo ha señalado esta Corporación en diferentes oportunidades9: «Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.
No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera (sic) que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.
La reliquidación de la pensión en este caso tiene como claro fundamento la fecha en la cual se entra a percibir la prestación; por ello, resulta lógico que se reliquide la pensión que ha sido decretada más no percibida, situación ésta que no se da en el caso de la pensión gracia, pues, se repite, la percepción de ésta es compatible con la del sueldo.». 35.
Esta posición se ha sido pacífica en las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, tal como quedó consignado en las sentencias del 21 de mayo de 2020, Rad. Interno No. 4101-2018, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, del 14 de agosto de 2020, Rad. Interno No. 1644-2019, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez y del 22 de marzo de 2018, Rad.
Interno No. 1663-2017, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, a través de las cuales se reiteró que «la liquidación de la pensión gracia se realiza con base en la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior de adquirir el status pensional.»10. 9 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A” C.P. Ana Margarita Olaya Forero, Expediente 0185-2001, sentencia de 6 de septiembre de 2001.
En el mismo sentido ver sentencias de 11 de mayo de 2006, Expediente número: 4621-2005, Actor: Henry Gonzalo Rizo Ruiz, M.P. Ana Margarita Olaya Forero y de 26 de septiembre de 2012, Expediente número: 2376-2011, Actor: Carmen Marina Ramírez Gómez, C.P. Alfonso Vargas Rincón. - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 4 de julio de 2019;
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández; radicado: 54001-23-33-000-2015-00059-01(4732-16). - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia del 25 de noviembre de 2021; Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; radicado: 47001-23-33-000-2016-00307-01 (4287-17). 10 También pueden verse las siguientes decisiones: -CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00890-01(4284-15). Actor: LUCILA ORTÍZ DE MOYANO. Demandado: UGPP. -CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01921-01(2534-17).
Actor: UGPP. Demandado: LYDA CECILIA LINARES DE PARRA. - CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 54001-23-33-000- 2015-00059-01(4732-16). Actor: UGPP. Demandado: GUILLERMINA NÚÑEZ DE SALAZAR. -Expediente 05001-23-31-000-2004-07186-01(2376-11), C. P. Alfonso Vargas Rincón. -Frente al particular véanse también las sentencias de 2 de septiembre de 2004 y 19 de enero de 2006, dentro de los expedientes 25000-23-25-000-2001-09709- 01(4581-03) y 25000-23-25-000-2003- 04682-01(5408-05), en su orden, todas con ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 10 36. Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre este es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. 37.
La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. 38.
Al respecto, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º), prevé que salario es «( ) todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones ( ).». 39. Y es que lo dispuesto en este decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «( ) todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.». 40.
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. Caso concreto 41. Es importante recordar, que discusión del presente asunto se contrae a establecer si a la demandada le asistía derecho al reajuste de su pensión gracia con ocasión de su retiro definitivo del servicio, o por el contrario, carece de fundamento, pues dicha prestación se debe liquidar con base en lo devengado durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 42.
Para resolver el punto, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 11 - La demandada nació el 4 de abril de 194411 y prestó sus servicios como docente territorial de primaria para la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca por alrededor de 35 años, 11 meses y 5 días, esto es, del 26 de febrero de 1964 al 31 de enero de 200012, cuando le fue aceptada su renuncia por medio del Decreto 177 del 28 de enero de 200013. - Por medio de la Resolución 7764 del 27 de julio de 199514, la subdirectora general de Prestaciones Económicas de la extinta CAJANAL le reconoció a la accionada una pensión gracia en un 75% del salario devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, equivalente a una mesada pensional de $158.072,57, efectiva a partir del 4 de abril de 1994. - A través de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 200015, la subdirectora general de Prestaciones Económicas (e) de la liquidada CAJANAL reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada por retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta para ello los factores salariales devengados en el último año de labores, incrementándose el valor de la prestación a $811.990.50, desde el 1º de febrero de 2000. - Mediante la Resolución 7484 del 11 de abril de 200316, la subdirectora general de prestaciones económicas de entonces CAJANAL reliquidó la pensión gracia de la accionada teniendo en cuenta nuevos factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, elevando la cuantía de la prestación a $196.163.49, efectiva a partir del 4 de abril de 1994 y hasta el 30 de enero de 2000. 43.
De lo anterior, se tiene que la demandada laboró como maestra territorial para la Secretaría de Educación de Cundinamarca por 35 años, 11 meses y 5 días, iniciados 26 de febrero de 1964 y terminados el 31 de enero de 2000, y cumplió 50 años, el 4 de abril de 1994, dado que nació el mismo día y mes de 1944. 11 Según copia registro civil de nacimiento (Fl. 70 Vto. del cuaderno 1) y cédula de ciudadanía (Fl 187 Vto. del cuaderno 1). 12 Conforme al certificado del 18 de febrero de 2000 (Fl. 102 del cuaderno 1). 13 Visible a folios 103 Vto., 104 Vto., 105 Vto. y 106 del cuaderno 1). 14 Visible a folios 166 y 167 del cuaderno. 15 Visible a folios 114 Vto. a 116 del cuaderno 1. 16 Visible a folios 141 Vto. a 143 del cuaderno 1.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 12 44. Por lo tanto, al haber prestado los servicios como docente territorial por más de 20 años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar una buena conducta en su desempeño como docente la entonces CAJANAL le reconoció una pensión gracia a través de la Resolución 7764 de 27 de julio de 1995. 45.
De las demás pruebas, se tiene que la liquidada CAJANAL por medio de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000, acto administrativo acusado, reliquidó la pensión gracia de la accionada por retiro definitivo del servicio, en aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, teniendo en cuenta para ello los factores salariales devengados en el último año de labores, lo cual comporta un reconocimiento mayor al que legalmente corresponde por dicho concepto. 46.
Lo anterior, por cuanto esta prestación pensional debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, según lo establecen la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, conforme lo ha señalado de manera reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta subsección, en la que se ha indicado que ello obedece a que: i) la pensión gracia constituye una dádiva otorgada por el Estado a los maestros que no requiere efectuar aportes a entidades de previsión para su reconocimiento; ii) al ser compatible con el ejercicio de la docencia, su disfrute inicia a partir del momento en el cual el educador cumple los requisitos para acceder a esta, razón por cual no resulta procedente incluir factores salariales recibidos con posterioridad a la fecha de consolidación del derecho; y iii) no está sometida a las Leyes 33 y 62 de 1985, dado su carácter de pensión especial17. 47.
Así las cosas, la Sala concluye que no le era dable a CAJANAL, hoy UGPP, reliquidar la pensión gracia reconocida a favor de la accionada con ocasión del retiro definitivo del servicio, motivo por el cual deberá anularse la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000. 48. Ahora bien, respecto a lo solicitado referente a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la reliquidación pensional, se advierte que tratándose de casos donde se discuten actos que reconocen prestaciones periódicas, y 17 Véase: Consejo de Estado – Sección Segunda, Sentencia de 25 de noviembre de 2021, Rad. 4287-2017, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter;
Sentencia de 14 de agosto de 2020, Rad. 1644-2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Sentencia de 16 de agosto de 2018, Rad. 0258-2017, C.P. César Palomino Cortés. Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 13 principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. 49.
Al respecto, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 dispone que: «( ) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…).». 50. Expresamente, consagra el legislador que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, ello, guardando correspondencia con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política. 51.
Esta Corporación, ha sido de tal criterio, y lo ha explicado así: «Es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le (sic) presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su información, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción. En consecuencia para la prosperidad de la demanda, las cargas que sume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional.»18. 52.
Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la entidad demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad de la reliquidacion pensional, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la accionada 18 Sentencia del 20 de mayo de 2010, Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente: 0807-2008.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 14 se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles. 53. En otros términos, tratándose del ejercicio de la acción de lesividad contra actos que versan sobre prestaciones periódicas, no opera el consecuencial restablecimiento del derecho, que permite retrotraer las cosas al estado anterior, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe en cuanto a la consecución del derecho inicialmente obtenido. 54.
Así las cosas, la Sala al no encontrar prueba que determine que la demandada desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente de previsión demandante accediera a la reliquidación pensional con ocasión del retiro definitivo del servicio, negará el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas por este concepto. 55.
Consonantes con lo analizado, se revocará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se accederá a estas parcialmente, toda vez que procede la nulidad de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2009, acto administrativo demandado, a través de la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de la accionada con ocasión del retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta para ello los factores salariales devengados en el último año de labores.
Costas procesales 56. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil. 57. En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 15 58. Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala19 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 de la Ley 1437 de 2011 antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 59.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se accede a estas parcialmente conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, para lo cual se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 30612 del 12 de diciembre de 2000, a través de la cual la subdirectora general de prestaciones económicas de CAJANAL, hoy UGPP, reliquidó la pensión gracia de la señora Martha Forero de Arango, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 19 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 25000-23-42-000-2019-00696-01 No. Interno: 1234-2022 Demandante: UGPP Demandada: Martha Forero de Arango 16 TERCERO: NEGAR el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Por la Secretaría de la sección segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador