Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: AGUAS DE LA SABANA S.A. E.S.P. Demandado: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA- Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Temas: Contribución especial año 2020.

Prestadores sometidos a regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Vigencia artículo 18 Ley 1955 de 2019 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas1.

ANTECEDENTES Conforme con los artículos 18 de la Ley 1955 de 2019 -que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994-, y 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, la Resolución CRA 930 del 10 de septiembre de 2020 fijó la tarifa y la base gravable de la contribución especial a cargo de las prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y de todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de estos servicios en el territorio nacional.

El 30 de septiembre de 2020, la CRA expidió la Resolución UAE CRA 609, en la que liquidó la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2020, en $141.957.888. Contra la anterior liquidación se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, decididos a través de las Resoluciones UAE CRA 880 del 13 de noviembre de 2020 y UAE CRA 924 del 20 de noviembre de 2020, en el sentido de confirmarla.

DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones: 1 Expediente digital, índice 1 SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 «Pretensiones declarativas PRIMERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad de la liquidación oficial año 2020 Resolución UAE-CRA No. 609 de 30 de septiembre de 2020 “por la cual se liquida la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 a Aguas de la Sabana SA ESP” por la suma de ciento cuarenta y un millones novecientos cincuenta y siete mil ochocientos ochenta y ocho pesos ($141.957.888,00), por concepto de contribución especial del servicio de acueducto y alcantarillado de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, para esa vigencia fiscal.

SEGUNDA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. UAE-CRA No. 880 de fecha 13 de noviembre de 2020 signado por Diego Felipe Polania Chacón, Director Ejecutivo de la CRA, y con la cual resuelve el recurso de reposición presentado por mi patrocinada en contra de la liquidación oficial año 2020 Resolución UAE-CRA No. 609 de 30 de septiembre de 2020 “por la cual se liquida la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 a Aguas de la Sabana SA ESP”.

TERCERA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. UAE-CRA No. 924 de fecha 20 de noviembre de 2020 signado por Diego Felipe Polanía Chacón, Director Ejecutivo de la CRA, y con la cual resuelve el recurso de apelación presentado por mi patrocinada en contra de la liquidación oficial año 2020 Resolución UAE-CRA No. 609 de 30 de septiembre de 2020 “por la cual se liquida la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 a Aguas de la Sabana SA ESP”.

CUARTA PRETENSIÓN: Que se declare la nulidad del acto administrativo oficio radicado No. 20200120148711 de fecha 9 de diciembre de 2020 y con el cual la CRA resuelve la solicitud de declaración de pérdida de fuerza ejecutoria incoada por mi representada. PRETENSIONES DE CONDENA QUINTA PRETENSIÓN. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA- a título de restablecimiento del derecho se expida una nueva liquidación oficial por contribución especial, cuya base gravable sea aquella adoptada por la entidad hoy demandada para hacer el cobro de esta contribución para la vigencia fiscal 2019 a mi representada.

SEXTA PRETENSIÓN: Que se impute el pago de la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA MIL PESOS ($47.880.000,00) cancelada por concepto de pago de primera cuota de contribución especial de la vigencia 2020 a la nueva liquidación que realice la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-. SÉPTIMA PRETENSIÓN: Condenar en costas y gastos del proceso a la parte demandada».

Invocó como disposiciones violadas, las que se enuncian a continuación: • Artículo 29 de la Constitución Política; • Artículo 829 del Estatuto Tributario y, • Artículo 85 numeral 85.2 de la Ley 142 de 1994. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Los actos acusados desconocieron las sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional, al liquidar la contribución especial con base en una norma declarada inexequible.

Los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 son inmediatos y afectan la legalidad de los actos demandados, porque la situación jurídica no estaba consolidada, al haberse interpuesto los recursos de ley.

También incurrieron en falsa motivación por desconocimiento de la realidad fáctica legal y constitucional e infracción del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por falta de aplicación. Se infringió el debido proceso, al negar la solicitud de reconocimiento de pérdida de fuerza ejecutoria de la liquidación de la contribución especial, con base en el comunicado 49 del 3 de diciembre de 2020 proferido por la Corte Constitucional, que es un anuncio informativo que no plasma el texto de la sentencia C-484 de 2020.

OPOSICIÓN La CRA se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Los cargos de la demanda se refieren a la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que sirvió de fundamento a los actos acusados y que la CRA aplicó correctamente, junto con sus decretos reglamentarios, que están vigentes y gozan de presunción de legalidad.

La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo mencionado tiene efectos a partir de 2023, salvo la expresión indicada en el resolutivo primero, de manera que, durante el año 2020, la norma estaba en vigor y surtía plenos efectos. Los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, como lo precisó la Corte Constitucional (sentencias C-464 y C-484 de 2020).

Los actos acusados se expidieron según las normas superiores, en aplicación de los principios de legalidad y del debido proceso y del derecho de defensa. Todos los prestadores del servicio tienen acceso libre y en condiciones de igualdad a las resoluciones que fijaron la tarifa y liquidaron la contribución a cargo, se garantizaron los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los administrados.

La resolución demandada -930 de 2020- cumple los requisitos del acto administrativo, fue expedida con motivación suficiente, los documentos que la soportaron fueron del acceso de la contribuyente -especialmente la información reportada en el SUI-, y la CRA tuvo en cuenta la base gravable de cada sujeto pasivo y determinó tal contribución con base en los costos y gastos totales depurados, según el artículo 18 de la ley 1955 de 2019.

TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 4 de julio de 2023, el a quo ordenó dictar sentencia anticipada, prescindió de las audiencias inicial y de pruebas, incorporó las pruebas aportadas en la demanda y su contestación, y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se fijó en determinar la legalidad de los actos administrativos acusados.

SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, con el siguiente fundamento: Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Del análisis de la Corte Constitucional para expulsar del ordenamiento jurídico el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, se observa que, durante el periodo 2020, la CRA debía liquidar la contribución especial en los términos de esa disposición, pues los efectos de su inexequibilidad rigieron a partir de la vigencia 2021 y los tributos causados en el año 2020 se mantuvieron incólumes.

No se desconocieron las normas y principios alegados en la demanda, pues la contribución del año discutido constituía una situación jurídica consolidada, aspecto que fue abordado por el Consejo de Estado2. Entonces, no operó la pérdida de fuerza ejecutoria de la liquidación de la contribución especial, pues para el año 2020 eran aplicables los fundamentos de hecho y de derecho que habilitaban a la CRA a efectuar el cobro de la referida contribución. No procede la condena en costas por no estar probadas.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que reafirmó los argumentos de la demanda: Los actos acusados desconocieron las sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020, al liquidar la contribución especial con base en una norma inexequible; los efectos de la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, son inmediatos y afectan la legalidad de los actos acusados, porque la situación jurídica no estaba consolidada.

Incurrieron en falsa motivación por desconocimiento de la realidad fáctica legal y constitucional e infracción del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por falta de aplicación. Además, infringieron el debido proceso de la sociedad, al negarle la solicitud de reconocimiento de pérdida de fuerza ejecutoria de la liquidación de la contribución especial, con base en el comunicado 49 del 03 de diciembre de 2020 proferido por la Corte Constitucional, anuncio informativo que no contiene el texto completo de la sentencia C-484 de 2020.

Agregó que se «DEBE INAPLICAR empleando como herramienta la “excepción de inconstitucionalidad”, la Resolución proferida por la demandada, mediante la cual estableció el monto de la tarifa de la Contribución Especial facturada para la vigencia 2020 a cargo de mi representada, por violar el principio de irretroactividad tributaria»3. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Tanto la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA- como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentaron oposición a la apelación, reafirmándose en la legalidad de los actos acusados.

Pidieron confirmar la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. El Ministerio Público guardó silencio. 2 En sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 3 Argumento no expuesto en la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por la CRA, que determinaron la contribución especial del año gravable 2020, a cargo de AGUAS DE LA SABANA S.A. E.S.P. En los términos del recurso de apelación incoado por la parte demandante y apelante única, se debe establecer sí: i) existía una situación jurídica consolidada respecto de los actos que fijaron la contribución; ii) la liquidación oficial adolece de falsa motivación y; iii) la CRA vulneró el debido proceso al negar la pérdida de ejecutoria de los actos acusados.

Vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia4 Sobre la base gravable de la contribución especial fijada por la CRA, el artículo 18 de la Ley 1955 de 20195, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dispuso que, «se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados».

Como precisó la Sección en los casos reiterados, el artículo 18 de la citada ley fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 de 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, cuyos efectos en el tiempo fueron abordados por la Sala en providencia del 26 de mayo de 20226, al advertir que la sentencia C-464 de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios» por desconocer el principio de legalidad tributaria, al existir indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial, y la inconstitucionalidad de los demás incisos de dicho artículo con efectos diferidos «a partir del 1 de enero de 2023».

Respecto a la sentencia C-484 de 2020, la Sala destacó que la Corte moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021. En esas condiciones, como ha sido criterio pacífico de esta Corporación, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 surtió efectos jurídicos desde su publicación7 hasta la declaratoria de inexequibilidad -a partir del año 2021-, lapso durante el cual se expidió la Resolución 930 del 10 de septiembre de 2020, acto general en virtud del cual la CRA fijó la contribución para AGUAS DE LA SABANA SA ESP, mediante la Resolución UAE CRA 609 del 30 de septiembre de 2020, y sus confirmatorias, las Resoluciones UAE CRA 880 del 13 de noviembre y UAE CRA 924 del 20 de noviembre, ambas de 2020.

En esa misma línea, esta Sección, al analizar la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, la cual fijó la contribución especial de las 4 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada en las sentencias del 16 de marzo de 2023, exps. 25615 y 25531, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto y Milton Chaves García, respectivamente. 5 «Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la equidad». 6 Exp. 25441, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 Publicación en el diario oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos para el año gravable 2020, precisó que «Bajo la misma ilación, para la Sala, los actos administrativos acusados no decayeron por la expedición de las sentencias C-464 y C-484 de 2020 respecto del período gravable 2020, habida cuenta de que la Corte Constitucional determinó expresamente la inexequibilidad a partir del año 2021, es decir que para el año 2020 la norma era plenamente aplicable8».

Así pues, los argumentos tendientes a cuestionar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que sirvió de base para la expedición de los actos de determinación, fueron objeto de estudio por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, con lo cual, cualquier pronunciamiento sobre el particular excedería el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y desconocería la facultad de la Corte Constitucional para modular los efectos en el tiempo de sus decisiones.

Respecto de la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, el criterio de la Sección9, en un caso con identidad fáctica y jurídica, es que, respecto de los actos administrativos expedidos con ocasión del artículo declarado inexequible, esta no ha operado, pues el debate en sede administrativa y judicial sobre la legalidad de estos está en curso.

Sin embargo, aunque no se trata de situaciones jurídicas consolidadas, lo cierto es que en la demanda la apelante cuestiona el fundamento de los actos en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y los vicios de constitucionalidad que esa norma contiene, los cuales fueron abordados, incluyendo sus efectos en el tiempo, por la Corte Constitucional.

Así mismo, los actos no están falsamente motivados -por falta de aplicación de la norma-, pues se basaron en la regulación vigente -artículo 18 de la Ley 1955 de 2019- conforme al análisis efectuado en líneas anteriores. No prospera el cargo. En cuanto a la afirmación de la actora de que el Tribunal permitió aplicar una norma expulsada del ordenamiento jurídico, se reitera que los efectos de inexequibilidad fueron diferidos a partir del año 2021, como se indicó en acápites precedentes, con lo cual, la norma era plenamente aplicable durante el año gravable 2020.

Por último, si bien la apelante en el recurso alega que se «DEBE INAPLICAR empleando como herramienta la “excepción de inconstitucionalidad”, la Resolución proferida por la demandada, mediante la cual estableció el monto de la tarifa de la Contribución Especial facturada para la vigencia 2020 a cargo de mi representada, por violar el principio de irretroactividad tributaria», lo cierto es que este argumento no fue propuesto con la demanda, por lo que un pronunciamiento sobre el particular vulneraría el debido proceso de la parte demandada.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. De acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso10, no procede la condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho), en 8 Aunque el precedente citado se refiere a la contribución expedida por la SSPD, el análisis se basó en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, aplicable tanto a las superintendencias como a las comisiones de regulación. 9 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 C.G.P. «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá Radicado: 25000-23-37-000-2021-00257-01 (28952) Demandante: Aguas de la Sabana S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto abstenerse de condenar en costas (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».