05001233300020160257202 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez del circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por reducción del salario base de liquidación. Procedencia. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. Subtema 2: imprescriptibilidad de aportes para pensión de jubilación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 30 de julio de 2024, que declaró la prescripción extintiva del derecho.

I. SÍNTESIS DEL CASO Rosalba de Fátima Escobar Vélez, en condición de juez, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de la Administración Judicial, para obtener la nulidad de los actos que le negaron el pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración mensual.

La Dirección Seccional de la Administración Judicial negó la solicitud al considerar que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. El Tribunal declaró la prescripción extintiva del derecho al encontrar demostrado que entre la fecha de la desvinculación de la actora (31 de octubre de 2005) y la presentación de la solicitud (15 de abril de 2015) transcurrió un término superior al plazo trienal dispuesto en la ley.

La demandante interpuso recurso de apelación para que se ordene el pago de los aportes para pensión que la sentencia omitió reconocer. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Rosalba de Fátima Escobar Vélez, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 23 de noviembre de 2016, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR15-4609 del 21 de abril de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, y la Resolución 4530 del 23 de junio de 2016, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, mediante las cuales se negó la inclusión del 30 % de la remuneración mensual devengada por la demandante como base para la liquidación de las prestaciones sociales de las vigencias 1993 a 2005.

(ii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial a reconocer y pagar a la señora Rosalba de Fátima Escobar Vélez la suma que resulte de la diferencia de todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir en los años 1993 a 2005, con base en el 100 % de lo devengado mensualmente, sin deducir el 30 % de la prima especial de servicios, de modo que esta constituya una adición o incremento de la remuneración. Asimismo, ordenar el pago de los aportes para pensión dejados de realizar por el no pago de la prima especial.

(iii) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial, reajustar o actualizar las sumas a pagar, conforme con el índice de precios al consumidor (IPC). (iv) Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. (v) Ordenar el cumplimiento del fallo en los términos establecidos en los artículos 189, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Laboró al servicio de la rama judicial en condición de juez penal del circuito, desde 1993 hasta 2005, año en el que adquirió el estatus pensional. (ii) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, desde el año de 1993, omitió el pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % de la remuneración mensual, como complemento del salario básico.

En su lugar, la entidad dispuso pagar una asignación mensual básica del 70 % y el restante 30 % pagarlo a título de prima especial. 1 Expediente en físico, folio 1 al 2. 2 Expediente en físico, folio 2 al 3. Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) Solicitó el pago de las sumas adeudadas por concepto de prima especial y de diferencias salariales y prestacionales mediante escrito radicado el 15 de abril de 2015 ante la Dirección Seccional de la Administración Judicial de Medellín. (iv) La Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín negó la petición mediante Resolución DESAJMR15-4609 del 21 de abril de 2015.

(v) Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto en forma negativa por la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial de Bogotá, mediante Resolución 4530 del 23 de junio de 2016. (vi) El 23 de junio de 2016 fue realizada la audiencia de conciliación que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 13, 25, 53, 58, 150 numeral 19 y artículo 230; Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), artículos 10, 102, 123, 138, 189, 269, 270, 271; Ley 4 de 1992, artículos 2 literal a, 3, 14 y 15;

Ley 153 de 1887, artículos 5 y 10; Ley 270 de 1996, artículo 152-7; Ley 1395 de 2010, artículo 115 y Decreto 717 de 1978, artículo 12. 4. En el concepto de violación, la demandante afirmó que los actos administrativos demandados desconocen la normatividad superior y las decisiones judiciales, especialmente las sentencias del Consejo de Estado que establecen la inclusión del 30 % en la base de liquidación de las prestaciones sociales, el cual fue deducido de la remuneración. Indicó que la sentencia del 29 de abril de 2014 anuló los decretos que le atribuían carácter no salarial a la prima especial, lo que demuestra que dicho emolumento constituye un componente adicional del salario básico mensual.

Asimismo, señaló que el término de prescripción debe contarse a partir de la ejecutoria de la citada providencia, esto es, desde el 9 de julio de 2014, fecha en la cual el derecho se hizo exigible. 2.2. Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso, en primer lugar, la excepción de «falta de integración del litisconsorte necesario» al considerar que debían ser vinculadas al proceso la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por razón de las competencias asignadas por la Ley 4 de 1992.

En segundo lugar, propuso las excepciones de «legalidad de los actos acusados» y «ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido», por no existir sustento normativo que le confiera carácter salarial a la prima especial que permita su inclusión en la base de liquidación de las prestaciones. 6. Además, manifestó que no es procedente acceder a las pretensiones teniendo en cuenta que la prima del 30 % se estableció sin carácter salarial por mandato legal, Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 disposición que fue declarada conforme a la Constitución mediante sentencia C-279 de 1996, motivo por el que dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales. 7.

Asimismo, adujo que el Gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales con la potestad de determinar que el 30 % de la remuneración mensual se considera prima especial sin carácter salarial. 8. Por último, afirmó que operó la «prescripción trienal» por la reclamación tardía de los derechos, comoquiera que las acreencias supuestamente adeudadas se hicieron exigibles entre los años 1993 hasta el 20053. 2.3.

Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de julio de 2024, dispuso lo siguiente4:

PRIMERO: Declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, y en consecuencia denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho de acuerdo con lo dicho en la parte motiva de esta sentencia. (…) 10. Para resolver el asunto, el tribunal consideró necesario precisar, «antes de resolver el asunto», la configuración de la prescripción de los derechos reclamados conforme a lo dispuesto en el Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969; el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, y la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, conforme con los cuales el conteo del término inicia desde la exigibilidad del derecho, el cual ocurrió a partir de la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992, esto es, a partir del 7 de enero de 1993.

Por tanto, afirmó que el argumento de la actora según el cual el conteo de la prescripción inicia desde la ejecutoria de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 no prospera. 11. En este orden, el tribunal consideró que al encontrarse demostrada la desvinculación como juez de la señora Rosalba de Fátima Escobar Vélez, a partir del 31 de octubre de 2005, tenía plazo para interrumpir la prescripción hasta el 31 de octubre de 2008.

Sin embargo, la solicitud de reliquidación y pago la presentó el 15 de abril de 2015, es decir, casi siete años después del término legal, razón por la cual declaró configurada la prescripción extintiva del derecho. 2.4. Recurso de apelación 12. La demandante interpuso recurso de apelación para que se ordene el pago de los aportes para pensión que el tribunal omitió resolver conforme con lo expuesto en las pretensiones de la demanda, circunstancia que evidencia el desconocimiento del principio de congruencia. 3 Expediente físico, folios del 60 al 80. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 36.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13. Afirmó que esta pretensión que se debe conceder de acuerdo con lo considerado en las sentencias proferidas por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Consejo de Estado5, en las que se reitera que los aportes dirigidos al Sistema General de Seguridad Social en pensiones no están sujetos a la prescripción extintiva, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible, en armonía con el principio pro homine, el cual exige interpretar las normas jurídicas de manera favorable al sujeto titular del derecho6. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 14. Mediante auto del 2 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante el 7 de agosto de 2024 y ordenó a la secretaría remitir el expediente a esta corporación. 15. Mediante auto del 18 de marzo de 2025, este despacho admitió el recurso de apelación y ordenó notificar personalmente al procurador delegado, según lo dispuesto en los artículos 198, 201 y 212 del CPACA.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según lo previsto el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2.

Problema jurídico 17. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la demandante, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse, únicamente, en relación con los reparos concretos presentados por el apelante7, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 18. ¿Procede el pago de los aportes para pensión solicitados por la parte demandante con la inclusión de la prima especial como una adición a la remuneración mensual, a pesar de que en este evento operó el fenómeno de la prescripción extintiva sobre las obligaciones derivadas del derecho al reconocimiento de ese emolumento? 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 19. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales 5 Consejo de Estado, Sala de lo Conjueces, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de abril de 2023, Rad. 05001-23-33-000-2016-00060-02 (1306-2021) y sentencia del 05 de diciembre de 2023, Rad. 05001-23-33- 000-2016-01587-02 (0756-2021) 6 Samai, Gestión en otros despachos, índice 00038, 9_MemorialWeb_Recurso-APELACIONDESENTENC(.pdf) NroActua 38. 7 CGP, artículos 320 y 328.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 20.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 21.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 22.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30 %) de la «remuneración mensual». 23. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad con el 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 24.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 25.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30 % de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30 % que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 26. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.

La nulidad dispuesta en 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 27.

Por último, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»14.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 13 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 28. Frente a la solicitud de pago de los aportes para pensión objeto del recurso de apelación, se observa que este fue reclamado en la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial radicada ante la demandada el 15 de abril de 2015, en el siguiente sentido: 1.) Reconocer los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de “prima especial servicios” se dejó de pagar (…) entre los años 1993 y el año 2007, correspondiente a liquidación de todos los salarios y prestaciones sociales, tales como: vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, intereses a las cesantías, cesantías, aportes a la seguridad social en pensión, lo cual es indispensable para reliquidar su mesada pensional (…) 29.

La solicitud presentada en el trámite administrativo fue reiterada por la actora en las pretensiones de la demanda, al reclamar la reliquidación de los aportes a seguridad social en pensiones dejados de realizar por la omisión de pago de la prima especial, en cuantía equivalente al 30 % de la remuneración mensual, como una adición al 100 % del sueldo, con carácter salarial únicamente para efectos pensionales, por el período comprendido entre los años 1993 y 2005.

Lo anterior, «para efectos de solicitar la reliquidación de la mesada pensional». 30. En el caso bajo estudio, se encuentra acreditado con la certificación expedida el 26 de enero de 2016 por el jefe del área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Medellín15, y con la Resolución 4530 del 23 de junio de 2016, por la cual la entidad resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto que negó el reconocimiento y pago de la prima especial como una adición de la remuneración y la reliquidación de las prestaciones, que la demandante ejerció el cargo de juez del circuito, de manera interrumpida, en los siguientes periodos: Cargo Desde Hasta JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE SEGOVIA 01/01/1993 11/01/1993 Régimen salarial: nuevo JUEZ 003 PENAL DEL CIRCUITO DE YARUMAL 12/01/1993 10/08/1995 Régimen salarial: nuevo JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE URRAO 11/10/1995 14/08/1995 Régimen salarial: nuevo JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE BOLÍVAR 15/08/1995 12/11/1997 Régimen salarial: nuevo JUEZ 003 PENAL DEL CIRCUITO DE RIONEGRO 13/11/1997 10/05/2005 Régimen salarial acogido JUEZ 004 DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN 11/05/2005 31/10/2005 Régimen salarial acogido 31.

En este contexto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima no inferior al 30 % del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. 15 Expediente físico, folios 27 a 30.

Así, por ejemplo, el Decreto 47 de 199516, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial, vigente para la época en que la demandante prestó servicios como juez penal del circuito, disponía lo siguiente: Artículo 7º. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Regional, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 33.

El fraccionamiento del salario básico mensual al que se refiere el decreto citado se refleja en el certificado de «devengados» que evidencia el «sueldo mensual» pagado a la actora en el año 1995, en cuantía de $1.338.563 pesos, y la prima especial por valor de $401.569 pesos, cifras que al ser sumadas arrojan el 100 % de la «remuneración mensual» fijada en la norma anual ($1.740.132). 34.

En este orden, es claro que la demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que motivó la sentencia dictada por la Sala Transitoria el 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, le asiste el derecho a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración mensual que se fraccionaba conforme con lo dispuesto en los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional.

Asimismo, le asiste el derecho al pago de la prima especial como una adición de la remuneración en cuantía equivalente al 30 %, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 35. A partir de la demostración del derecho a la reliquidación de las prestaciones y al pago de la prima especial, es del caso poner de presente que este emolumento, conforme con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, constituye factor salarial únicamente para los aportes destinados a la pensión de jubilación. Sin embargo, la sentencia apelada no hizo pronunciamiento sobre este aspecto que fue expresamente incluido en las pretensiones de la demanda.

Esta circunstancia impone el análisis de la pretensión referida conforme con el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General de Proceso, según el cual «la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda». 36. El fundamento jurídico de la pretensión de pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se funda en lo previsto por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, según el cual la prima especial «hará parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley». 16 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones».

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto resulten del pago de la prima como un emolumento adicional a la remuneración. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 38. Así las cosas, cuando se acredita el derecho a la prima especial procede el reconocimiento y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, tomando como base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual y el 30 % adicional por concepto de dicha prima, por constituir factor salarial «únicamente» para establecer los aportes dirigidos a «la liquidación de la pensión de jubilación», aspecto frente al cual no incide la declaración de prescripción extintiva dispuesta en la sentencia apelada, al involucrar una prestación irrenunciable17 e imprescriptible18 que tiene como propósito asegurar un ingreso económico cuando se materializa el riesgo de vejez cubierto por las respectivas cotizaciones. 3.5.

Conclusión 39. En atención a lo expuesto, la Sala considera que el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones que procede por el reconocimiento de la prima especial, dado que el riesgo de vejez que cubre constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible, por el tiempo en que la actora ejerció el cargo de juez del circuito, el cual le otorgaba el beneficio de percibir ese emolumento, en cuantía del 30 % adicional a la remuneración mensual. 40.

En este orden, el numeral primero de la sentencia apelada será modificado en cuanto negó el reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual causadas en el período correspondiente a los años 1993 a 2005, durante el cual la actora ejerció el cargo de juez penal del circuito.

En su lugar, se dispondrá la nulidad de los actos demandados que negaron dicho reconocimiento, se declarará la prescripción de las obligaciones derivadas del derecho, se adicionará en el sentido de ordenar la reliquidación de los aportes a pensión de jubilación y se confirmará en lo demás. 4. Costas 41. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario19 de la Subsección 17 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». Corte Constitucional, sentencia C-125 de 2004. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 19 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 42.

Por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia, dado que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. MODIFICAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 30 de julio de 2024, en cuanto negó las pretensiones de la demanda presentada por Rosalba de Fátima Escobar Vélez contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En su lugar, se dispone: Primero. Declarar la nulidad de las resoluciones DESAJMR15-4609 del 21 de abril de 2015 y 4530 del 23 de junio de 2016, mediante las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual, causadas en el período correspondiente a los años 1993 a 2005, en el cual la actora ejerció el cargo de juez penal del circuito.

Segundo. Declarar probada la excepción de prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 30 de julio de 2024, en el sentido de ordenar la reliquidación y pago de los aportes pensionales con la inclusión de la prima especial así: Tercero. CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Rosalba de Fátima Escobar expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

(iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-02572-02 (5431-2024) Demandante: Rosalba de Fátima Escobar Vélez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Vélez, por los periodos en los que desempeñó el cargo que le otorga el derecho a este reconocimiento (Ley 332 de 1996), siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 30 de julio de 2024.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx