CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO TESIS: LA UNGRD, AL SER PARTE DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO Y CUMPLIR FUNCIONES DE APOYO TÉCNICO A LAS ENTIDADES TERRITORIALES, PUEDE SER VINCULADA EN LA PARTE RESOLUTIVA DEL FALLO QUE AMPARA EL DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE.
DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES1 contra la sentencia de 19 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño2, que dispuso la protección de los derechos colectivos invocados. 1 En adelante UNGRD. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda Los ciudadanos LUZ DARY MEDINA SARRIAS y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentaron demanda ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa4, contra el MUNICIPIO DE MOCOA5, el DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO6 y la UNGRD por estimar que vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
I.2. Hechos 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 El Juzgado mediante auto de 26 de julio de 2021 declaró su falta de competencia para conocer del asunto y, en consecuencia, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño, que en auto de 6 de septiembre del mismo año avocó el conocimiento del proceso. 5 En adelante, EL MUNICIPIO. 6 En adelante, EL DEPARTAMENTO. 3 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmaron que residen en el Barrio Olímpico de la ciudad de Mocoa, en un inmueble de su propiedad, que colinda con la Institución Educativa Pío XII, cuyo muro de cerramiento perimetral presenta afectación en su estructura por debilitamiento del terreno, causado por aguas lluvias.
Señalaron que lo anterior fue advertido al MUNICIPIO para que tomara las medidas necesarias tendientes a evitar daños a los estudiantes de la Institución Pio XII, la cual fue resuelta por la Secretaría de Infraestructura y Gestión del Riesgo, mediante comunicación núm. SOI-CMGRD 1160/2019 de 9 de octubre de 2019, en el sentido de informarles acerca de la realización de una visita técnica para determinar el tipo de intervención procedente.
Dicha Solicitud fue reiterada a la Alcaldía el 25 de noviembre de 2019. Sostuvieron que el 17 de marzo de 2020 el MUNICIPIO llevó a cabo la visita técnica a las instalaciones de la Institución Pio XII, al cabo de la cual se suscribieron unos compromisos de gestión y mitigación y que el 4 de agosto del mismo año, la autoridad Departamental rindió informe de otra visita técnica, que puso de presente el riesgo 4 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inminente del deslizamiento del talud, la urgencia de construcciones, la necesidad de adelantar una consultoría en geotecnia, demoler el muro actual y complementar con un cerramiento en malla eslabonada.
Indicaron que la Secretaría de Gestión del Riesgo Municipal respondió a los requerimientos de la Defensoría del Pueblo en el sentido de informar sobre su participación en la demolición del muro y la obligación de la autoridad Departamental de contratar la consultoría; sin embargo, transcurrieron más de 8 meses sin avance alguno en la toma de medidas de mitigación del riesgo.
Mencionaron que la Defensoría requirió nuevamente a las autoridades territoriales, pero hasta la fecha de presentación de la demanda no han dado solución a la problemática descrita. I.3. Pretensiones Formularon sus pretensiones en los siguientes términos: “[…] que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, se declare que se encuentran vulnerados, expuestos y en alto riesgo de afectación los derechos e intereses colectivos de los 5 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandantes señores LUZ DARY MEDINA SARRIAS y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO, en cuanto tienen que ver con la moralidad administrativa y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, para lo cual se servirá efectuar los siguientes pronunciamientos: Se sirva ordenarle a las demandadas MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO y UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES; ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, y hacer cesar el peligro, la vulneración y el agravio sobre los derechos colectivos de los señores LUZ DARY MEDINA SARRIAS y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO, mediante la implementación de las medidas financieras, técnicas, administrativas y jurídicas que en el marco de su función legal y constitucional, sean necesarias para la inmediata puesta en marcha de las obras de mitigación del daño y prevención del desastre que requiera la estabilidad y seguridad del muro de cerramiento de la IE PÍO XII de Mocoa.” I.4.
Defensa I.4.1.- La UNGRD señaló que, en materia de prevención de desastres, su competencia es subsidiaria, pues, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la Ley 1523 de 24 de abril de 20127, los alcaldes son los conductores del desarrollo local y los responsables directos de los procesos de gestión del riesgo, quienes 7 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben solicitar su intervención mediante peticiones específicas, lo cual no ha ocurrido en el caso concreto.
Trajo a colación la jurisprudencia de esta Sección8, en la cual se precisó que, en materia del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, las autoridades tienen competencias específicas; de manera que, a nivel territorial, los alcaldes y gobernadores son los encargados de implementar, ejecutar o desarrollar las políticas en esa materia, mientras que sus funciones son de asesoría, orientación y apoyo a las entidades territoriales.
Estimó que, en tales circunstancias, carece de legitimación en la causa por la parte pasiva, razón por la cual solicitó ser desvinculada de la controversia. Agregó que no se opone a las pretensiones de la demanda, pero no es competente para adoptar medidas en relación con las mismas y aclaró que sólo puede concurrir al desembolso de recursos, previas 8 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de agosto de 2017, proferida en el expediente núm. 13001-23-33-000-2015-00052-01.
C.P. Dra. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 7 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co peticiones y estudios técnicos radicados por los entes territoriales demandados.
Propuso la excepción de mérito que denominó “FALTA DE COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS ADMINISTRATIVOS PARA CONOCER LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL, CUANDO UNA DE LAS DEMANDADAS ES UNA ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL”, en atención a que el Decreto 4147 de 3 de noviembre de 20119, le otorgó naturaleza de autoridad pública del nivel nacional, descentralizada por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, del nivel Ejecutivo, cuyo director general será el Agente del Presidente de la República, razón por la cual la competencia para conocer de la presente acción popular corresponde al Tribunal Administrativo de Nariño en primera instancia, por haberse dirigido contra una autoridad del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 del CPACA. 9 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 8 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que a la luz de lo dispuesto en la Ley 388 de 18 de julio 199710 y el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201511, el mantenimiento de la infraestructura y la garantía del espacio público es competencia de los municipios, en este caso, el de Mocoa.
I.4.2.- El MUNICIPIO manifestó que ha cumplido con las funciones asignadas por la ley y que, en el caso examinado, se dan los presupuestos que configuran la carencia actual de objeto por hecho superado, pues una vez fue notificado de la admisión de la demanda, intervino el muro objeto de la acción. I.4.3. El DEPARTAMENTO señaló que ha adelantado acciones tendientes a garantizar la seguridad de los estudiantes de la Institución Pío XII en cumplimiento de los compromisos adquiridos en diferentes reuniones y comités, frente a los cuales no tiene pendientes y agregó que está presto a atender las solicitudes que le formule el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo y Desastres. 10 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 11 “"Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 9 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso la excepción previa de “Falta de competencia” porque la demanda se presentó contra una autoridad del orden nacional, a saber, la UNGRD; y la excepción de mérito denominada “Hecho Superado”, pues, a su juicio, realizó acciones de intervención inmediata del muro de cerramiento perimetral, en coordinación con el MUNICIPIO, que dieron lugar al cese de la vulneración de los derechos colectivos invocados como violados.
I.5.- Pacto de cumplimiento Por auto de 16 de septiembre de 202112, el Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento por no haber comparecido la parte actora. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA I.- El TRIBUNAL, mediante sentencia de 19 de abril de 2021, concedió la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la prevención técnica de desastres, en los siguientes términos: 12 Visible en archivo ED-30 del Expediente Digital del SAMAI. 10 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[ ]
PRIMERO: Amparar los intereses colectivos de los demandantes, relacionados con la moralidad administrativa y la prevención técnica de desastres, vulnerados por el Municipio de Mocoa y el Departamento del Putumayo, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- ORDENAR al Municipio de Mocoa y al Departamento del Putumayo, que de manera coordinada y conjunta, adelanten las obras de ingeniería e infraestructura necesaria para evitar que el talud ubicado entre el I.E. Pío XXI y las viviendas que se ubican al pie, se deslice.
Para tal efecto, deberán tener en cuenta lo siguiente: a) En el término de dos meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, el Municipio de Mocoa y el Departamento del Putumayo deberán adelantar las gestiones técnicas, administrativas y presupuestales, tendientes a la suscripción de un convenio interadministrativo entre las dos entidades territoriales, con el objeto de aunar esfuerzos y recursos tanto presupuestales, técnicos y humanos para realizar los estudios que determinen cuál es la estructura necesaria para contener el talud antes referido.
De acuerdo a los resultados de dicho estudio, el Municipio de Mocoa y el Departamento del Putumayo deberán adelantar los trámites administrativos y presupuestales necesarios para la ejecución de las obras que se determinen realizar, dentro de los cuatro meses siguientes a la obtención del resultado de los estudios. El término de duración de las obras no podrá superar la vigencia fiscal 2023. b) Mientras se adelantan los trámites administrativos previos y se ejecutan las obras, el Municipio de Mocoa, junto con la Unidad Especial de Gestión del Riesgo, dentro de los quince días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, deberá determinar el nivel de riesgo de las viviendas que se ubican al pie del talud/ muro que amenaza con el deslizamiento. c) En el evento de encontrar que existe riesgo de deslizamiento que amenace con cubrir las viviendas aledañas a dicha zona o causar algún tipo de daño a las mismas, el Municipio de Mocoa deberá reubicar a las familias de las viviendas que se encuentran en riesgo, dentro del mes siguiente a la culminación del término concedido en el literal b), y hasta la culminación de las obras. 11 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO.- Condenar en costas al Municipio de Mocoa y al Departamento del Putumayo, en partes iguales, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, las cuales se liquidarán por Secretaría en los términos de los artículos 365 y 366 del CGP.
CUARTO. - Remítase por Secretaría a la Defensoría del Pueblo copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998 […]”. Como fundamento de la anterior decisión, de las pruebas aportadas al proceso, en particular, los informes de visitas técnicas realizadas por el MUNICIPIO y el DEPARTAMENTO, encontró que: i) el terreno en el que se encuentra ubicada la Institución Pío XII presenta inestabilidad por efecto de las aguas lluvias y existe riesgo inminente de deslizamiento del talud, lo cual requiere una intervención constructiva urgente alrededor del perímetro del plantel; ii) ante dichas circunstancias las entidades territoriales adoptaron una serie de compromisos, que incluyeron la viabilidad de construir un muro provisional; iii) la secretaría de Educación Departamental aportó prueba documental en la que consta que en el banco de proyectos del Putumayo se encuentra el de mejoramiento para la Institución Educativa por valor de $1.999’432.506,91, el cual prevé la malla eslabonada para la construcción del muro de cerramiento; y iv) el dinero en comento se giró a la Institución Educativa a través del 12 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fondo de Servicios Educativos mediante la Resolución núm. 0499 de 12 de mayo de 2021, pero fue revocada mediante Resolución núm. 3544 de 6 de septiembre de 2021.
Estimó que desde la fecha en que los demandantes presentaron la primera solicitud a las autoridades demandadas, la situación de riesgo no ha sido atendida adecuadamente por las mismas, pues aún persiste la probabilidad de colapso del talud y la caída del muro perimetral de la Institución Pío XII. Mencionó que únicamente se ha adelantado la demolición de 6.5 metros del muro, pero no se han acatado las recomendaciones de los informes técnicos rendidos por la Secretaría de Educación Departamental; tampoco se ha dado manejo a las aguas lluvias ni se ha instalado la malla eslabonada y no obra prueba alguna del cumplimiento o ejecución del proyecto de “Mejoramiento de infraestructura educativa en la Institución Educativa Pio XII, sede principal, municipio de Mocoa, departamento del Putumayo”. 13 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que la construcción del muro de contención no está a cargo de los demandantes por el beneficio que les reporta dicha obra, como lo afirma la Secretaría de Educación, pues quien está obligado a garantizar la seguridad de la comunidad es la autoridad pública.
Arguyó que no hay carencia actual de objeto, porque es evidente la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda por la omisión de las autoridades en dar solución definitiva a la problemática expuesta y que, en consecuencia, “[…] tanto el Municipio, el Departamento del Putumayo, así como la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, desde sus competencias, están obligadas a materializar las medidas pertinentes y necesarias orientadas a la protección de los derechos y a la superación del riesgo […]”.
Aseguró que al MUNICIPIO le corresponde adelantar todas las gestiones precontractuales, contractuales y post contractuales destinadas al estudio y búsqueda de la medida más efectiva para contener el talud; que el DEPARTAMENTO y la Institución Pío XII deben suscribir un convenio interadministrativo con el objeto de 14 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aunar esfuerzos de tipo presupuestal, técnico y humano para la ejecución del proyecto que se encuentra en el banco de datos de ese ente territorial; que tanto éste como el MUNICIPIO deben adelantar los trámites administrativos y presupuestales necesarios para la ejecución de las obras que se determinen realizar, dentro de los cuatro meses siguientes a la obtención del resultado de los estudios geotécnicos y de estructura necesarios, y que la UNGRD junto con el ente territorial municipal, dentro de los quince días siguientes a la ejecutoria del fallo, deben determinar el nivel de riesgo de las viviendas que se ubican al pie del talud que amenaza con el deslizamiento.
II.2.- La UNGRD solicitó al Tribunal la aclaración y corrección de la sentencia en cuanto a la expresión “junto con la Unidad Especial de Gestión del Riesgo” contenida en el literal b) del numeral segundo de la parte resolutiva del fallo, a lo cual accedió el a quo mediante auto de 24 de mayo de 2022 en el sentido de señalar a la “Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres”. 15 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN La UNGRD llamó la atención en el hecho de que el a quo, al resolver su solicitud de corrección y aclaración de la sentencia, únicamente corrigió un error de transcripción, pero no aclaró el punto que generaba duda en cuanto a la autoridad que debía concurrir al cumplimiento de las órdenes de protección impuestas.
Estimó que la sentencia de primera instancia no se ajusta al principio de congruencia interna y externa en los términos precisados por la jurisprudencia del Consejo de Estado13, esto es, que no solo debe haber correspondencia entre lo pedido en la demanda y lo decidido, sino también entre las conclusiones y las valoraciones fácticas. Señaló que, en lo que le respecta, la parte motiva del fallo no guarda relación con lo dispuesto en la parte resolutiva porque, al resolver los problemas jurídicos planteados, el a quo señaló como responsables de la vulneración de los derechos colectivos al MUNICIPIO y al 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1o. de marzo de 2018, consejero ponente César Palomino Cortés, expediente núm. 11001-03-25-000-2013-00838-00 [1763-2013]. 16 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DEPARTAMENTO sin hacer alusión alguna a una conducta que le fuera imputable, pero sí la vinculó a las medidas de protección contenidas en el literal b) del numeral segundo de la parte resolutiva.
Agregó que aun cuando en las consideraciones de la sentencia recurrida se mencionaron sus competencias o deberes legales, lo cierto es que no se informó cuál es la conducta activa u omisiva vulneradora de derechos colectivos que le concierne, lo que constituye un error de derecho que hace improcedente la acción popular en su contra. Alegó que el Tribunal le endilgó deberes, con el argumento de que “…la responsabilidad en la gestión del riesgo de desastres es de todas las autoridades conforme a la Ley 1523…” y que es su obligación prestar apoyo técnico a las entidades territoriales en esa materia, lo cual, a su juicio, no es de recibo pues en el proceso no se demostró el incumplimiento de sus competencias, razón por la cual, también estimó que el a quo no hizo una debida valoración probatoria. 17 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Realizó un análisis de los documentos que obran en el expediente para concluir que no tuvo conocimiento ni parte en la actuación administrativa durante la cual los demandantes solicitaron al MUNICIPIO, al DEPARTAMENTO y a la Defensoría del Pueblo la intervención del muro en la Institución Pío XII, pues no fue informada al respecto, por lo que no participó en los diferentes compromisos adquiridos por las demás demandadas, como tampoco en las actividades de demolición parcial adelantadas por el ente territorial municipal y la destinación de dinero con ocasión del banco de proyectos del DEPARTAMENTO para la Institución Educativa.
Alegó que el Tribunal aplicó en forma incorrecta el principio de subsidiariedad, previsto en el numeral 14 del artículo 3° de la Ley 1523, comoquiera que el mismo opera cuando los municipios carecen de los medios necesarios para atender los riesgos y desastres, caso en el cual deben ser apoyados por el departamento en cuya jurisdicción se ubican y, a su vez, si éste no puede atender tales situaciones, debe concurrir la Nación a través de la UNGRD, en lo que se conoce como subsidiariedad positiva. 18 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, en el presente asunto, los directos responsables -el MUNICIPIO y el DEPARTAMENTO- están actuando en forma coordinada para resolver el asunto correspondiente a la Institución Pío XII, tal como lo demuestra el material probatorio y que, por lo tanto, no había lugar a aplicar el principio de subsidiariedad como pretexto para vincularla a las órdenes de la parte resolutiva del fallo impugnado.
Agregó que la orden que le fue impartida por el a quo “…conlleva la atribución de responsabilidad objetiva…”, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 472. Solicitó revocar parcialmente el fallo recurrido en cuanto a excluirla de la parte resolutiva del mismo. IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1. Mediante auto de 25 de julio de 2022, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la UNGRD contra la sentencia de primera instancia y le advirtió al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el 19 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. Asimismo, se indicó que si en el término de ejecutoria de la providencia las partes no solicitan la práctica de pruebas en los términos del artículo 327 del CGP, se prescindiría del traslado para alegar de conclusión y, en consecuencia, el expediente ingresaría al Despacho para fallo, conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 247 del CPACA; y que, en todo caso, de acuerdo con el numeral 4 de la norma idem, los sujetos procesales podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto.
IV.2.- En el término referido en precedencia las partes no solicitaron la práctica de pruebas, razón por la que se prescindió del traslado para alegar de conclusión, así como tampoco se pronunciaron respecto del recurso interpuesto por la UNGRD. IV.3.- Por su parte, la PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO solicitó confirmar el fallo recurrido 20 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por estimar que de las pruebas aportadas al proceso se pudo constatar que la infraestructura de la Institución Pío XII se encuentra altamente deteriorada, con riesgo de deslizamiento del talud, por afectación del terreno a causa de las aguas lluvias, sin que las autoridades territoriales hayan adelantado acción alguna en concreto para mitigar o superar la situación de peligro.
Estimó que los motivos de inconformidad de la apelante son infundados, comoquiera que, pese a estar demostrado que no participó en las actuaciones de las entidades territoriales que comportan la vulneración de los derechos colectivos y, por tanto, le es dable alegar que no tuvo responsabilidad al respecto, lo cierto es que el fallo impugnado en manera alguna la condenó como responsable, no se le impuso condena en costas y atribuyó la transgresión de los derechos al MUNICIPIO y al DEPARTAMENTO, frente a los cuales dirigió las órdenes de protección. Encontró ajustado a derecho que el a quo haya conminado a la UNGRD a cumplir con sus funciones de asesoría, gestión y apoyo a los entes territoriales y que, en esa medida, le haya impuesto la 21 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tarea, junto con el MUNICIPIO, de establecer el nivel de riesgo que sufren las viviendas cercanas a la Institución Pío XII, como medida preventiva, mientras se adelanta la actuación administrativa tendiente a solucionar en forma definitiva la situación de peligro.
Precisó que se deben analizar las funciones de la recurrente, no en razón de su responsabilidad por acción u omisión en el caso concreto, sino porque al formar parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos “…su ayuda y cooperación en conjurar el riesgo resulta indispensable…”, conforme lo ordenan los numerales 2°, 6°, 7° y 8° del artículo 4º y los artículos 17 y 18 del Decreto 4147 de 2011.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño 22 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Caso concreto Visto los argumentos expuestos por la apelante única, quien no discutió el hecho de que la comunidad educativa de la Institución Pío XII y los vecinos colindantes se encuentran en riesgo de sufrir desastres por deslizamiento del talud, pues su inconformidad se centró en que no debía ser llamada a responder porque no tuvo conocimiento de la situación y porque el Tribunal entendió erróneamente el principio de subsidiariedad positiva, aunado a que omitió efectuar el correspondiente análisis probatorio respecto de su conducta frente a sus deberes legales, el problema jurídico a resolver consiste en verificar el alcance de sus funciones de prevención y atención del riesgo de desastres en casos como el examinado y si, a partir de las mismas, le es exigible prestar el apoyo técnico al MUNICIPIO, tal como se lo impuso el a 23 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quo14, aún cuando no haya participado en la actuación administrativa que dio lugar a la vulneración de los derechos colectivos.
Para efecto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá al material probatorio relevante que pone de manifiesto las circunstancias de peligro que enfrenta la comunidad descrita en la demanda, respecto de las cuales le es exigible o no a la UNGRD el cumplimiento de sus deberes legales, independientemente de su falta de conocimiento o participación en los hechos denunciados y/o conductas de las demás demandadas.
De la situación de riesgo por deslizamiento de muro perimetral y talud en la IE Pío XII de Mocoa. Del expediente se destacan las siguientes pruebas15: 14 En orden a “determinar el nivel de riesgo de las viviendas que se ubican al pie del talud/ muro que amenaza con el deslizamiento”. 15 Todas las cuales obran en el Expediente Digital visible en el SAMAI, bajo los archivos que se indicarán al citar cada documento. 24 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.- Oficio de 16 de agosto de 202016, suscrito por el Secretario de Obras e Infraestructura y Gestión del Riesgo de Desastres de Mocoa, dirigido al Defensor del Pueblo, por medio del cual da respuesta al Requerimiento núm. 6026-31-2020067249, en el cual se indicó lo siguiente: “Ahora bien, con el informe realizado por el profesional especialista de la Secretaría de Educación Departamental y que se remite a nuestro despacho bajo la solicitud del asunto, este despacho procederá como acciones concretas, a informar a la Unidad de Planeación, Gestión y Evaluación del Municipio del resultado del mismo, con el fin de adelantar las verificaciones en campo y las posibles actuaciones administrativas para ordenar la demolición del muro y demás estructuras que están generando peso sobre el talud que colinda con la vivienda de la señora Luz Dary Medina.
De considerarse viable y realizar los procedimientos pertinentes, junto con la Secretaría de Educación Departamental y los directivos de la IE Pio XII, se pondrá a disposición, siempre que las condiciones técnicas lo permitan (es decir que se pueda hacer de forma segura manualmente), al personal que labora para la Secretaría de Obras municipal dentro de esta actividad.
Es de conocimiento, que la Secretaría de Educación Municipal, genera recursos para el mantenimiento de instituciones educativas, pero estas inversiones deben impactar al mayor número de las mismas dentro del municipio y solventar necesidades primordiales para el bienestar y funcionamiento de los establecimientos educativos, más no permiten generar inversiones para el pago de consultorías para obras de mayor envergadura como obras de contención. Es por esto que como segunda medida, instaremos al departamento desde el consejo municipal de gestión del riesgo, para que se generen las respectivas solicitudes hacia la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, en el ámbito de la complementariedad y subsidiaridad que enmarca la ley 1523 y poder ejecutar 16 ED_01ACCIONPOPULAR(.pdf) NroActua2 del Expediente Digital que se encuentra en el SAMAI. 25 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consultorías especializadas en geotecnia y estructuras que determinen una obra de contención definitiva a ejecutar” (Las negrillas y subrayas son de la Sala)..- Oficio sin fecha suscrito por el Defensor del Pueblo17, por medio del cual se pronuncia frente a la respuesta dada en precedencia, de la siguiente manera: “[…] Así las cosas, esta Dependencia, con el ánimo de evitar un riesgo inminente para toda la población, insta a la Administración Municipal que de forma inmediata realicen actuaciones provisionales y de mitigación en el muro (ibid.), esto no obsta para que se realicen las actuaciones necesarias para una solución definitiva.
Ante una solución pronta y en razón a su respuesta, para esta Agencia le es indispensable conocer, de manera puntal lo siguiente: 1. ¿En qué fecha se adelantarían las verificaciones de campo por parte de la Unidad de Planeación, Gestión y Evaluación del Municipio? 2. ¿Cuáles sería las posibles actuaciones administrativas para ordenar la demolición del muro y demás estructuras que están generando peso sobre el talud que colinda con la vivienda de la señora Luz Dary Medina y en qué fechas probable se ejecutarían? O ¿Qué otra medida preventiva y de corto plazo se adelantaría para solucionar esta problemática, en qué fecha se ejecutaría? Conforme a las facultades concedidas en los artículos 14, 15, 16 y 17 de la ley 24 de 1992, y dada la urgencia que el caso amerita, en pro de garantizar los derechos fundamentales de la población, solicitamos se dé respuesta a esta intervención en un término TRES (3) días a partir de su notificación […]” 17 ED_01ACCIONPOPULAR(.pdf) NroActua2 del Expediente Digital que se encuentra en el SAMAI. 26 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.- Oficio de 22 de octubre de 202018, emanado de la Secretaría de Educación Municipal, por medio de la cual da respuesta a lo solicitado por la Defensoría, de la manera que sigue: “Con respecto a la problemática de la Institución Educativa Pio XII, nos permitimos informar que hemos recibido de manera formal un oficio el día 18 de febrero de 2020, por parte de la secretaria de obras e infraestructura Municipal y gestión del riesgo de Desastres Municipal, en cabeza del señor Jhoser Barrera Arciniegas.
Con el objeto de solicitar una reunión [ ] Fruto de esa reunión, se dieron unas pautas para mitigar el riesgo, quedando constancia en el acta de visita técnica, con registro en la Secretaria de Infraestructura Municipal de Mocoa, posterior a esa visita se realizó otra visita técnica por parte del equipo técnico del Área de Planeación y Finanzas, de la Secretaria de Educación Departamental, el día 31 de agosto de 2020, realizando seguimiento al problema de la inestabilidad, por lo tanto, se elabora un informe de diagnóstico técnico, con pautas importantes para disminuir el riesgo. […] Se propone que oficie al coordinador de Consejo Departamental de Gestión del Riesgo para que convoque a reunión de Consejo Departamental y se exponga la problemática solicitando, en el espacio de la reunión, el apoyo del Consejo Nacional de Gestión del Riesgo y Desastre, para la realización del estudio.
Es importe se invite a la Dra. Marta Calvache Directora y la Coordinadora Gloria Ruiz, del Área de Amenazas del Servicio Geológico Colombiano, para el apoyo en el estudio de amenaza y vulnerabilidad que se requiere. En las reuniones que se realicen en adelante, solicitamos que se nos inviten para estar presentes y estar informados […]”..- Oficio de 30 de octubre de 202019, suscrito por el Director de la Unidad de Planeación Gestión y Evaluación Municipal, dirigido al 18 ED_01ACCIONPOPULAR(.pdf) NroActua2 del Expediente Digital que se encuentra en el SAMAI. 19 ED_01ACCIONPOPULAR(.pdf) NroActua2, ibídem. 27 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensor del Pueblo, a través de la cual le informa sobre los compromisos adquiridos por el ente territorial para tomar medidas de mitigación del riesgo y solución definitiva a la situación que padece la IE Pío XII y la comunidad aledaña. En lo pertinente dijo: “[…] 1.
La SED de putumayo se compromete a tener viabilizado el proyecto de mejoramiento de la SED donde se contemplan el muro provisional para un aproximado de 15 días a partir de hoy, es decir para el día viernes 13 de noviembre. 2. El municipio de Mocoa se compromete a radicar proyecto para la demolición del muro existente, en un aproximado de 15 días, es decir, hasta el día viernes 13 de octubre.
Para este compromiso la secretaría de educación informa que este proyecto se gestionarán los recursos de su financiación ante el señor gobernador del departamento del Putumayo. 3. El municipio de Mocoa se compromete a expedir la licencia de demolición, en el momento que se dé inicio a esta actividad y los costos son asumidos por el municipio. 4.
El municipio se compromete a hacer extensiva la problemática ante el consejo de gestión municipal del riesgo para tratar el tema de las obras grandes de mitigación […] (resaltado de la Sala)” -. La UNGRD20, con la adición de la contestación de la demanda, aportó el Informe Técnico Medida Cautelar dirigido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, elaborado por el equipo técnico de la Oficina para la Reconstrucción de Mocoa de dicha entidad, compuesto por Geólogo, Ingeniero Ambiental, Especialista Hidráulico y Líder Técnico, en el cual consta lo siguiente: 20 ED_21DOCUMENTOENVIAJUZ(.pdf) NroActua 2 del Expediente Digital visible en el SAMAI. 28 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1.
En las imágenes se observa el muro que está ubicado al sur del colegio PIO XII, el cual colinda con el Barrio Bolívar en el sector de afectación, en estas se puede evidenciar un mal manejo de las aguas lluvia que proceden de la placa deportiva de la sede primaria del colegio, además se observa un deterioro significativo sobre el muro con fisuras y asentamientos diferenciales en el mismo. 2.
Desde la parte trasera del predio de la Señora Luz Dary Medina, ubicado en el barrio bolívar, se evidencia que el muro de cerramiento de la sede primaria del colegio Pio XII, se encuentra cimentado sobre un muro en Concreto ciclópeo, el cual ya perdió el sustento y presenta disgregación de sus materiales; igualmente se presentan filtraciones de agua que genera la remoción del material no consolidado 3.
En la izquierda se observa la parte superior del socavamiento generado en el predio de la señora Luz Dary Medina, donde se 29 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presenta un hundimiento en la placa deportiva y fisuras en el muro de cerramiento de la Sede primaria del Colegio; en la imagen derecha se señalan en líneas de color naranja los esfuerzos generados por el peso del muro de cerramiento, el cual genera un riesgo inminente sobre la propiedad colindante en la parte baja y de igual forma el cráter generado por el posible desprendimiento del muro genera un alto riesgo para la población estudiantil de la sede primaria del Colegio PIO XII, Una vez analizada la situación encontrada se concluye y recomienda: 1.
La Situación encontrada por el equipo técnico tiene un alto grado de riesgo inminente, tanto para la propiedad privada, como para Institución Educativa PIO XII, Sede primaria. 2. En la visita se detecta inexistencia del manteniendo en la totalidad de la infraestructura (muro, placa en concreto, canales de aguas lluvia, cunetas, cajillas y demás estructuras relacionadas con el manejo y disposición final de las aguas lluvia), acelerando el deterioro de la infraestructura debido a la infiltración de las aguas de escorrentía; lo anterior de única responsabilidad de la secretaria municipal de educación de Mocoa, quien es responsable del mantenimiento de la IES. 3.
Así mismo se evidencia que existe una afectación del talud, que al perfilarlo para ampliar el área del patio de la vivienda cambió considerablemente su pendiente desestabilizándolo; esta actividad debió ser atendida en su momento tanto por la unidad de planeación municipal como por la secretaria de obras, infraestructura y gestión del riesgo municipal. 4.
Dentro de las competencias de la UNGRD, enmarcadas en la ley 1523 del 2012, actúa con principios de subsidiaridad se indica “…La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo 30 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada…” 5.
Se sugiere seguir las recomendaciones planteadas en el informe técnico de la Secretaria de Educación Departamental, de fecha 4 de agosto del 2020, denominado “Talud natural con Riesgo de Deslizamiento Institución Educativa PIO XII”, en donde según su tercera conclusión indica “Se debe demoler el muro de cerramiento existente en el sentido sur del predio de la IE PIO XII, debido a que este está en inmediaciones del borde del talud, lo anterior, con el fin de aliviar las cargas al talud y de que este no colapse por falta de soporte y genere daños a las propiedades privadas adyacentes.
Para complementar, se debe realizar un cerramiento en malla eslabonada a diez metros (10m) del muro, para que aislé a los estudiantes del precipicio, de esta manera evitar accidentes” […]” (Las negrillas y subrayas son de la Sala). La Sala observa que los documentos mencionados, además de demostrar la existencia del alto riesgo de deslizamiento del talud con ocasión de las aguas lluvias y de escorrentía y la precariedad del muro que separa la Institución Pío XII del predio de los demandantes, por desgaste en su infraestructura y la necesidad de realizar labores de demolición y reemplazo del muro por malla eslabonada para garantizar la seguridad de los estudiantes y miembros de la comunidad educativa, expuestos al precipicio presente entre la Institución y el predio de particulares, ponen de manifiesto que las entidades territoriales demandadas no han brindado una solución concreta, eficaz ni definitiva a la problemática existente, razón por la que el Tribunal impartió las medidas pertinentes para la protección del derecho colectivo amenazado. 31 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, tal como quedó visto al plantear el problema jurídico del caso concreto, la UNGRD alegó que no le es exigible la orden que le fue impuesta por el a quo, consistente en que, junto con el Municipio, determine “el nivel de riesgo de las viviendas que se ubican al pie del talud/ muro que amenaza con el deslizamiento”, porque, a su juicio, no existe nexo causal entre su actuar y la vulneración de los derechos colectivos invocados por los actores populares, habida cuenta de que no participó ni tuvo conocimiento de las omisiones administrativas que dieron lugar a la demanda.
En consecuencia, la Sala analizará el alcance de las funciones de la UNGRD en materia de gestión del riesgo y prevención de desastres, pero no de manera aislada, sino dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, el cual está integrado por un número plural de autoridades públicas, que, dicho sea de paso, se rigen por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, dentro de las cuales se encuentran las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales, la apelante e, inclusive, los habitantes del territorio como portadores del deber de 32 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoprotección. Al respecto, esta misma Sección21 ha tenido oportunidad de recoger el marco normativo que orienta la materia en cuanto a las funciones de cada una de las autoridades señaladas, de la manera en que se transcribe, in extenso, a continuación: “[…] De las autoridades competentes en materia de gestión del riesgo El Gobierno Nacional mediante la Ley 1523, adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.
Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para garantizar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población22.
La anterior definición es complementada por los numerales 1, 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 29 de julio de 2021, expedienten núm. 81001-23-39-000-2018-00043-01. 22 Ley 1523 de 2012.
Artículo 1°. 33 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio.
En consecuencia, en tratándose de las autoridades, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades23. En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -Sistema Nacional-, en el artículo 5° dispuso que es el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. En cuanto a su organización, la instancia superior del Sistema de Gestión del Riesgo es el Consejo Nacional, integrado por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.
Dicho órgano es el encargado de orientar el Sistema y, entre otras funciones, de “[…] Propender por la armonización y la articulación de las acciones de gestión ambiental, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo […]” y “[…] Orientar y articular las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial, planificación del desarrollo y 23 Ley 1523 Artículo 2°. 34 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adaptación al cambio climático que contribuyan a la reducción del riesgo de desastres […]”24.
En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los alcaldes y gobernadores, las cuales se indicarán a continuación. Para los Gobernadores las funciones, conforme lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1523, son las siguientes: […] De modo que es deber de los Departamentos, en cabeza de su Gobernador, implementar procesos de conocimiento y de reducción del riesgo, así como acciones tendientes al manejo de desastres en su territorio, garantizando la puesta en marcha y mantenimiento de los procesos que propendan por la gestión del riesgo en su territorio.
Asimismo, es su obligación integrar en la planificación del desarrollo departamental, gestiones estratégicas y prioritarias en cuanto a la gestión del riesgo se refiere, por medio del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos a su disposición, para de esa manera darle cuerpo y aplicación a las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva frente a los Municipios del respectivo Departamento.
Lo dicho significa que, en aplicación de los mencionados principios, el Departamento en asocio con los Municipios de su territorio, deben aunar esfuerzos para evitar o hacer cesar la afectación que se esté causando a un valor, interés o bien jurídico protegido como es la mitigación del riesgo de desastres. En cuanto a los alcaldes, les fueron asignadas las funciones descritas a continuación: 1.- Como conductor del desarrollo local, “[…] es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”25. 24 Ley 1523 de 2012.
Artículos 15, 16 y 21-8. 25 Ley 1523. Artículo 14. 35 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.- “[…] Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública [ ]”26. 3.- En un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancionó la Ley 1523, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo y, por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posibles tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”27.
Adicional a lo anterior, ambos funcionarios, esto es, gobernadores y alcaldes, deberán: -. “[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [ ]”28. - “[…] Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. 26 Ley 1523, Artículo 14, parágrafo. 27 Ley 1523, artículo 40 28 Ley 1523.
Artículo 32 36 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley […]”29. - Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo.30 Ahora, el Gobierno Nacional a través del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201131 creó la UNGRD con el fin de que una entidad del orden nacional se encargue de asegurar la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión de riesgo de desastres para lograr su optimización. El artículo 3° de dicha normativa previó que el objetivo de la UNGRD era dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres en atención a las políticas de desarrollo sostenible, así como coordinar el funcionamiento y desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD-.
Las funciones de la UNGRD están contenidas en el artículo 4° ibidem que ordena lo siguiente: “Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 2.
Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de 29 Ley 1523. Artículo 37 30 Ley 1523. Artículo 39. 31 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 37 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3.
Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4. Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5.
Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7.
Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8. Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10.
Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7° del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad […]”. (Resaltado de la Sala) 38 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En armonía con lo dispuesto, el artículo 17 ibidem estableció las funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo de la UNGRD, de las cuales se destacan las siguientes: “Artículo 17.
Funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo. Son funciones de la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo, las siguientes: […] 3. Promover, en coordinación con las autoridades competentes en la materia, a nivel nacional y territorial, la identificación de las amenazas y de la vulnerabilidad, como insumos para el análisis del riesgo de desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso. […] 9.
Generar insumos técnicos que apoyen la gestión de recursos para la financiación de estudios e investigaciones orientadas al conocimiento del riesgo de desastres por parte de las entidades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – SNPAD, así como para la creación de sistemas de monitoreo o el fortalecimiento de los existentes. […] 14.
Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos tendientes a mejorar el conocimiento del riesgo de desastres. 15. Determinar, en coordinación con la Oficina Asesora de Planeación e Información, las necesidades estratégicas de información en materia de Conocimiento del Riesgo para el país y priorizar las necesidades de inversión para su elaboración, captura, actualización y consolidación. […]” (Resaltado de la Sala) De igual forma, la Subdirección de Reducción del Riesgo, según el artículo 18 de la normativa en comento, tiene a su cargo las siguientes funciones: “Artículo 18.
Funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo. Son funciones de la Subdirección de Reducción del Riesgo, las siguientes: [….] 3. Generar insumos para la promoción de políticas que fortalezcan el proceso de reducción del riesgo de desastres en los niveles nacional y territorial. 39 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 6.
Promover a nivel nacional y territorial, la intervención correctiva y prospectiva del riesgo, y la protección financiera frente a desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso. 7. Apoyar a las entidades nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD en la gestión de recursos para la financiación de proyectos de reducción del riesgo de desastres. […] 9.
Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para la reducción del riesgo de desastres. […] 11. Promover y generar insumos para la incorporación de acciones de reducción del riesgo en los diferentes instrumentos de planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial, la gestión ambiental y los proyectos de inversión en los ámbitos sectorial y territorial, integrando las directrices del Gobierno Nacional de adaptación y mitigación ante el cambio climático […]” (Resaltado de la Sala). […] Asimismo, la Sala destaca que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12.
Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de 40 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14.
Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias. La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo.
La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]” (Resaltado de la Sala).
Tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136 de 2 de junio de 199432, que en su artículo 4° dispuso: “Artículo 4º.- Principios rectores del ejercicio de competencia. Modificado por el art. 3, Ley 1551 de 2012.
Los municipios ejercen las competencias que les atribuye la Constitución y la Ley, conforme a los principios señalados en la Ley orgánica de ordenamiento territorial y en especial con sujeción a los siguientes: a) COORDINACIÓN: En virtud de este principio, las autoridades municipales al momento de desarrollar y ejercitar sus propias competencias deberán conciliar su actuación con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones; b) CONCURRENCIA: Cuando sobre una materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá 32 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 41 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del límite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otras autoridades o entidades; c) SUBSIDIARIEDAD: Cuando se disponga que los municipios pueden ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los límites y plazos fijados al respecto.
Así mismo, cuando por razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios no puedan prestar los servicios que les impone la Constitución y la Ley, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad deberán contribuir transitoriamente a la gestión de los mismos, a solicitud del respectivo municipio.
Las gestiones realizadas en desarrollo de este principio se ejercerán sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la autonomía local.” De igual forma, es de tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 199433, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.
En consecuencia, en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al municipio en cabeza de su alcalde. No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147, establecieron un trabajo 33 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 42 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de las que se encuentran el Gobernador, la UNGRD y CORPORINOQUÍA, a quienes se les asignan especiales funciones de asesoría, orientación y apoyo a las entidades territoriales de distinto orden en materia de gestión del riesgo34” (Las negrillas y subrayas son de la Sala).
Resulta suficientemente claro que en materia de implementación de los procesos de gestión del riesgo los directamente responsables son los alcaldes, quienes, en todo caso, pueden y deben buscar aunar esfuerzos de tipo técnico y presupuestal con los gobernadores de los departamentos de cuya jurisdicción forman parte, en aras de evitar o hacer cesar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados en cuanto a la prevención de desastres.
Pero ocurre que tal obligación, específica de los alcaldes y gobernadores, no excluye el ejercicio y cumplimiento de los deberes legales de los demás miembros del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, menos aún si se tiene en cuenta que todos ellos se encuentran unidos en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, mencionados en precedencia. 34 Igual consideración fue adoptada por la Sala en un asunto similar que fue resuelto en sentencia de 28 de noviembre de 2019 (Expediente núm. 13001-23-33-000-2015-00052- 02.
Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón). 43 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto, la UNGRD fue parte demandada en el proceso de la referencia, dentro del cual ejerció en debida forma su derecho de defensa, con el argumento central de que, a su juicio, no le es exigible ninguna medida de protección por no haber participado en los hechos y actuaciones que motivaron la demanda, lo cual no es de recibo para la Sala, pues sus funciones de “…asegurar la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión de riesgo de desastres para lograr su optimización…”, dentro de las cuales se incluyen, entre muchas otras orientadas a reducir el riesgo de desastres a nivel territorial y nacional, las de “…Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para la reducción del riesgo de desastres…”, operan ipso iure y en virtud del principio de concurrencia, de tal suerte que con la sola existencia de la necesidad de apoyo técnico que requieran las entidades territoriales que forman parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo es suficiente para que se cumpla la consecuencia jurídica señalada en la normativa aludida, a saber: prestar la ayuda, asesoría o apoyo técnico, o, como bien lo indicó el a quo, para el caso concreto, determinar “…el nivel 44 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de riesgo de las viviendas que se ubican al pie del talud/ muro que amenaza con el deslizamiento…”.
La Sala conviene en que dicha orden es coherente y apropiada con la necesidad de conocimiento del riesgo para efectos de adoptar las medidas de mitigación y soluciones definitivas, las cuales corresponden al MUNICIPIO y al DEPARTAMENTO según la Ley, así como las órdenes de consecución de recursos y realización de obras impuestas por el a quo que, claramente, no cobijan a la UNGRD.
La entidad apelante no puede, entonces, sustraerse de ejecutar su función de asesoría técnica, toda vez que el ordenamiento jurídico se lo impone ante la necesidad de conocimiento del riesgo, la cual se encuentra plenamente establecida en el caso concreto como se desprende del material probatorio relacionado. Asimismo, se advierte que respecto de la aplicación de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, la Sala, al estudiar un argumento similar al ahora expuesto por la UNGRD para sustraerse del cumplimiento de sus funciones, consideró lo siguiente: 45 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Debe la Sala pronunciarse acerca de si, como lo indica la UNGRD, es competencia de los departamentos, y no de ella, apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad positiva.
Para resolver este interrogante, es necesario remitirse a la normativa consagrada en el Decreto 4147 de 2011, 25 así como en la Ley 1523 de 2012, disposiciones que versan sobre la gestión del riesgo en el país. En lo que hace al alcance de las funciones en materia de gestión de desastres, la Sala se pronunció mediante auto del 2 de agosto de 2017, proferido en el expediente de radicación número 13001 23 33 000 2015 00052 01, a través del cual señaló que los Departamentos tienen a su cargo el apoyo a los municipios en la gestión del riesgo.
De ahí que una de las afirmaciones de la recurrente sea cierta. Sin embargo, respecto de esa Unidad también son predicables los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad. Ello debido a que dicha entidad hace parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, cuyas funciones están regidas por los mencionados postulados.
Siendo ello así, la Sala resalta el contenido del principio de concurrencia consagrado en la Ley 1523, que se refiere al conjunto de competencias que recaen en la totalidad de las entidades que constituyen el aludido Sistema y que se ejercen de forma simultánea. Dicho en otras palabras, ese principio hace referencia a funciones que están en cabeza de todos los responsables de la gestión del riesgo, de conformidad con sus atribuciones, y no dejan de serles exigibles porque otras estén desarrollando las que les corresponden.
Lo anterior, con el propósito de que los procesos, acciones y tareas se logren mediante la colaboración entre todos los miembros del SNGRD. En ese orden, es competencia de la UNRGD como miembro del Sistema, y no solo de los departamentos, apoyar a los municipios en la gestión del riesgo, en virtud del principio de concurrencia. Conclusión a la que ya se había llegado en el proveído que se cita […]”35 (Resaltado de la Sala). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, auto de 13 de julio de 2023, expediente núm. 47001-23-33-000-2022-00173-01. 46 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, los argumentos esgrimidos por la recurrente para ser excluida de la parte resolutiva del fallo impugnado carecen de sustento jurídico, lo cual conduce a que el mismo sea confirmado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 47 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00320-01 Actores: LUZ DARY MEDINA SARRIAS Y JAIME HERNANDO GAVIRIA VALLEJO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 31 de agosto de 2023.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.