Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Demandantes: JOSÉ EDWIN PULGARIN ASPRILLA Y JAMES FERNÁNDEZ CARDOZO Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Tema: Estudio de la medida cautelar.
AUTO La Sala se pronuncia sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora contra el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral1. 1.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda Los señores José Edwin Pulgarín Asprilla y James Fernández Cardozo, en nombre propio, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 proferida por el Consejo Nacional Electoral.
Puntualmente, elevaron las siguientes pretensiones: Primero: Que el honorable Consejo de Estado, Sección Quinta, declare la nulidad del artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, expedida por el Consejo Nacional Electoral (CNE), por vulnerar los principios constitucionales de jerarquía normativa, legalidad, debido proceso y buena fe, y por exceder la potestad reglamentaria otorgada al CNE.
Segundo: En caso de ser declarada la nulidad, se produzcan los efectos jurídicos correspondientes, incluyendo la inaplicación inmediata del artículo anulado y el ajuste de las obligaciones impuestas a los candidatos a las disposiciones legales superiores, en particular las contenidas en la Ley 1475 de 2011. Tercero: Ordenar que no se impongan sanciones ni se adopten medidas administrativas en contra de los candidatos que no hayan cumplido con las disposiciones del artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023, desde su vigencia, ya 1 Mediante la cual se reguló la responsabilidad a los candidatos de elección popular de presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña política.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 que este acto administrativo carece de validez jurídica por su contradicción con la normativa superior.
Cuarto: Aplicar el principio pro actione en esta acción pública para efectos de asegurar la invalidez del acto administrativo acusado por la violación directa de normas legales y constitucionales. 1.2. Hechos Señalaron que el Consejo Nacional Electoral (CNE), en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, expidió la Resolución 4737 del 5 de julio de 2023, con el propósito de adoptar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campañas electorales, establecer el uso obligatorio del software aplicativo «cuentas claras», y dictar otras disposiciones relacionadas con la financiación de los candidatos que aspiran a un cargo o corporación de elección popular.
Mencionaron que la resolución se enmarca en las atribuciones del CNE, establecidas en el artículo 265 de la Constitución Política de Colombia, y en la Ley 1475 de 2011, las cuales otorgan a dicha autoridad la potestad de reglamentar aspectos técnicos y administrativos relacionados con los certámenes electorales. Destacaron que, en su artículo 6°, la Resolución 4737 de 2023 establece que los candidatos a cargos o corporaciones de elección popular tienen la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, dentro del plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Precisaron que este requisito constituye un cambio significativo respecto a la regulación previa y a lo establecido en la Ley 1475 de 2011, ya que, según el artículo 25 de dicha ley, la obligación de presentar informes individuales recae exclusivamente en los gerentes de campaña, sin asignar tal responsabilidad directamente a los candidatos.
Aseguraron que, al imponer esta obligación adicional se excede la potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral y vulnera principios constitucionales fundamentales. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante considera que con el acto demandado se desconocieron los artículos 4, 29, 83 y 121 de la Constitución Política y 25 de la Ley 1475 de 2011.
Argumentaron que la resolución demandada, en el artículo 6, desconoció el principio de jerarquía normativa. Para los accionantes, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 prevé el deber de presentar informes de ingresos y gastos de las campañas electorales, el cual recae únicamente en los gerentes de campaña y Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 no en los candidatos.
Asimismo, es una obligación de los partidos y movimientos políticos informar al Consejo Nacional Electoral dentro de los dos (2) meses siguientes a la elección, los consolidados financieros que se efectúan con base en los informes parciales de los gerentes, en los términos la Resolución 4737 de 2023. Sustentaron que, conforme a la disposición legal en comento, los candidatos individualmente considerados no tienen ningún deber de presentar informes de ingresos y gastos ante el CNE.
Por el contrario, aquella obligación recae únicamente en los gerentes de campaña y los partidos políticos; de modo que, afirmaron que el acto acusado también desconoce el principio de legalidad, el debido proceso y la buena fe. Agregaron que, conforme lo ha dispuesto el Consejo de Estado2, la potestad reglamentaria debe limitarse a desarrollar y ejecutar la ley sin modificarla, eliminarla o ampliarla.
Enfatizaron que el parágrafo del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 es diáfano al señalar que los informes que les corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en aquellos que les presenten los gerentes o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere dicha disposición. Comentaron que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que los actos administrativos no pueden crear obligaciones que no estén expresamente contempladas en la ley.
Puntualmente, citaron la sentencia C-238 de 2006 en la que se previó que el Consejo Nacional Electoral puede expedir disposiciones reglamentarias indispensables para el cabal ejercicio de la función electoral, siempre que tal facultad se entienda circunscrita a la regulación de «aspectos técnicos y de mero detalle». Insistieron en que la obligación impuesta por el artículo 6° de la Resolución 4737 de 2023 no está circunscrita a la regulación de aspectos técnicos y de mero detalle, sino que constituye un exceso en la facultad reglamentaria del CNE, pues invade funciones propias del legislador al establecer una carga a los candidatos de presentar informes ante la autoridad electoral, que no se encuentra definida ni prevista en la Ley 1475 de 2011.
Señalaron que, además, con fundamento en ese deber adicional de los candidatos, que desborda la potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral, se deriva un régimen sancionatorio para aquellos que no cumplan con la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos ante la entidad; lo cual, a su juicio, desconoce el derecho al debido proceso, pues no existe un deber legal que así lo disponga. 2 Para el efecto citó la sentencia del 6 de julio de 2020, Rad: 11001-03-26-000-2013- 00114-00 Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Manifestaron que los aspirantes a un cargo de elección popular se atienen a lo que dispone la ley, por lo que la resolución demandada, al establecer obligaciones adicionales, desconoce el principio de confianza legítima de los administrados. 1.4.
Solicitud de suspensión provisional En un acápite expreso de la demanda, los accionantes solicitaron que se suspenda provisionalmente el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, con base en los siguientes argumentos: 1. Existe una manifiesta infracción de normas superiores, como los artículos 4, 121 y 29 de la Constitución Política, además del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. 2.
Se están causando graves perjuicios a comunidades vulnerables, particularmente poblaciones negras e indígenas, quienes enfrentan barreras estructurales que afectan su participación política. 3. Es necesario evitar un daño irreparable, mientras se resuelve de fondo la presente acción de nulidad. Adujeron que la medida cautelar resulta indispensable para garantizar el respeto al principio de legalidad, proteger los derechos fundamentales de las comunidades vulnerables a quienes dicen representar los demandantes, y asegurar la igualdad en la participación democrática. 1.5 Traslado de la medida cautelar Mediante providencia del 7 de abril de 2025 el magistrado ponente admitió de la demanda, y en auto separado de la misma fecha dispuso correr traslado de la solicitud de suspensión provisional i) al Consejo Nacional Electoral y, ii) al(a) agente del Ministerio Público, por el término de cinco (5) días. 1.6 Consejo Nacional Electoral3 Mediante apoderado, la autoridad electoral se pronunció en los siguientes términos: Sostuvo que, al revisar la demanda y la solicitud de la medida cautelar, se observa que el actor invoca que la resolución demandada viola los principios de jerarquía normativa, legalidad, debido proceso y buena fe, sin desarrollar los cargos de las normas presuntamente desconocidas y sin establecer causal alguna de nulidad.
Precisó que, no obstante, la vulneración de las normas invocadas no se presenta, pues al contrastar el acto demandado con aquellas disposiciones legales, no es posible advertir su desconocimiento. 3 Índice 19 de SAMAI. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que, como en el caso bajo estudio se ejerció el medio de control de «nulidad y restablecimiento del derecho», debían probarse siquiera sumariamente los perjuicios ocasionados por el acto administrativo demandado.
Expuso que los artículos 1 y 2 de la Resolución 3097 de 2013 establecieron que los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán presentar ante el Fondo Nacional de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubieren participado, en formato electrónico, a través del software aplicativo «cuentas claras», que es el único mecanismo oficial de rendición de los informes.
Asimismo, que los candidatos y gerentes de campaña deberán diligenciar los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas a través del mencionado aplicativo, sin perjuicio de su presentación en medio físico ante los respectivos partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos junto con el original de los informes, libros y demás soportes contables de su campaña. Afirmó que fue la propia Ley 1475 de 2011 la que impuso la obligación de presentar informes de gastos de campaña, tanto a las colectividades políticas, como a los candidatos, y no como lo manifiesta la parte demandante «exclusivamente en los partidos, movimientos políticos y gerentes de campaña».
De modo que no es cierto que el acto acusado haya desconocido el principio de confianza legítima y buena fe, pues contrario a lo indicado por los accionantes, sí existe un soporte legal y constitucional para exigir la presentación de informes individuales de ingresos y gastos a los candidatos a cargos de elección popular. Manifestó que en este asunto no se encuentra acreditada la transgresión normativa invocada y, por ende, tampoco procede la medida cautelar solicitada, en tanto que no se cumplen los requisitos para su decreto. 1.7 Concepto del Ministerio Público4 La procuradora séptima delegada ante la Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó denegar la suspensión provisional, con base en los siguientes razonamientos: Reseñó que la solicitud de medida cautelar se centra en cuatro argumentos: (i) el artículo 6 de la Resolución 4737 del 5 de julio de 2023 contradice el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, que establece que la responsabilidad de presentar informes consolidados de ingresos y gastos recae exclusivamente en los partidos, movimientos políticos y gerentes de campaña y no en los candidatos, (ii) El CNE no tenía la facultad de crear obligaciones nuevas no contempladas en la norma 4 Índice 20 de SAMAI.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 superior, (iii) la imposición del uso obligatorio del aplicativo «cuentas claras» y la doble presentación de informes carece de sustento legal en la Ley 1475 de 2011, y (iv) el artículo 6 de la Resolución 4737 del 5 de julio de 2023 desconoce las condiciones particulares de las comunidades negras e indígenas.
Sostuvo que la norma demandada precisa lo siguiente: El informe individual e ingresos y gastos de campaña deberá ser presentado por el candidato a la organización política que lo avaló dentro del mes siguiente al día de la respectiva elección. Por su parte, el artículo 25 de Ley 1475 de 2011 establece que: Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación. Indicó que el argumento de la parte actora carece de veracidad, pues de la simple lectura de la norma es claro que los candidatos también tienen la responsabilidad de presentar el informe individual de ingresos y gastos de sus campañas, con destino a la organización política que les otorgó el aval.
Por lo que en esta etapa procesal, no se evidencia violación de la disposición invocada. Expuso que el CNE no excedió su potestad reglamentaria, que legal y constitucionalmente le ha sido asignada para regular asuntos concernientes a los certámenes electorales, como los deberes de presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña, tanto para los candidatos, como para los partidos y/o movimientos políticos.
Destacó que la obligación de registrar los informes de ingresos y gastos de las campañas electorales no se originó con la expedición de la Resolución 4737 de 2023 demandada, sino que data de la Resolución 3097 de 2013, «por la cual se establece el uso obligatorio de la herramienta electrónica, software aplicativo denominado “Cuentas Claras” como mecanismo oficial para la rendición de informes de ingresos y gastos de campaña electoral».
Sostuvo que el aplicativo fue implementado por primera vez con la Resolución 0285 de 2010 para el envío de los informes de ingresos y gastos; sin embargo, las señaladas resoluciones en las que se introdujo el uso del aplicativo no fueron objeto de demanda. Comentó que tampoco se advierte cómo se han afectado ciertos sectores de la población por el uso del software de «cuentas claras», con la rendición de los informes individuales de ingresos y gastos de campaña; así, anotó que desde su implementación no se han presentado quejas o inconvenientes con ese deber.
Concluyó que en este estado del proceso no es posible advertir un desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto, ni tampoco el desconocimiento de derechos o garantías fundamentales por cuenta del acto administrativo demandado. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 1255, numeral 2°, literal f) del CPACA, en concordancia con el 13 del Acuerdo 080 de 2019 –reglamento interno del Consejo de Estado–, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2.2.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º6 la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio se les proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma, que dispone: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores 5 De la expedición de providencias.
La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos (…) de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala. 6Contenido y alcance de las medidas cautelares.
Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…).
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…). Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad.
En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho a la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 20197, indicó lo siguiente: Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
Así las cosas, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un análisis profundo, detallado y razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem8.
Por lo anterior, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ídem, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.
De otro lado, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación: 05001-23-33-000-2019-02852- 01, MP.
Rocío Araújo Oñate. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03- 27-000-2013-00014-00 (20066). Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este punto la Sala recuerda que en decisión de 12 de marzo de 20209, se dio claridad en que para los casos en que el solicitante focalizara la medida en solo una o algunas de las censuras de la demanda, se imponía al operador judicial analizar solo ese planteamiento. Contrario sensu10, en aquellos eventos en que el argumento sea abierto y sin limitante en la remisión a la demanda, la medida cautelar se analizará con base en las censuras y concepto de la violación del libelo (art. 231 del CPACA).
Este aspecto es relevante, ya que la solicitud cautelar puede proponer que el análisis se haga solo contra la normativa superior de la cual se acusa su vulneración, pero como bien se sabe, el juez conforme a las pruebas aportadas debe revisar qué otros condicionamientos jurídicos subyacen al acto administrativo enjuiciado, como pueden ser, los pronunciamientos proferidos por una corte de cierre, por ejemplo, de la Corte Constitucional.
Al respecto, si bien el peticionario de una medida cautelar, como puede ser la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, solicita que el juicio se haga contra el ordenamiento jurídico superior, no es menos cierto que el juez pueda advertir, conforme a los elementos suasorios que tiene en esta temprana etapa del proceso, la existencia de otras consideraciones que condicionan la existencia del acto administrativo, como lo puede ser una decisión de unificación proferida por la Corte Constitucional11.
Así las cosas, el análisis que se haga sobre la petición, la cual enmarca el campo de acción que analizará el juez, tendrá que valorar los razonamientos vertidos en las providencias judiciales que tengan incidencia en el acto administrativo que se pide sea suspendido, pues el juez para decretar o no la medida cautelar, debe tener en cuenta el marco que le propone el solicitante para derivar el éxito o no de la solicitud.
Por ello, resulta claro que la decisión administrativa que se somete a escrutinio temprano en sede judicial puede no solo circunscribirse a una mera confrontación normativa que proponga el solicitante, pues, si bien puede tener un apoyo en disposiciones constitucionales y legales, también pueden advertirse interpretaciones mucho más amplias, que en principio no podría generar en el 9 Se indicó en auto de la Sección Quinta de 12 de marzo de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad electoral 11001032800020200004500, lo siguiente: «En este punto se precisa, que cuando la medida cautelar esté debidamente fundamentada en alguno o algunos cargos de la demanda –como ocurre en este caso- el estudio se hará conforme a la misma, y en aquellos eventos en que no se refiera a algún cargo concreto, se analizará con base en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que dispone “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado”».
MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 10 «En sentido contrario» Diccionario RAE. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 30 de agosto de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00046-00. Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 juez de la nulidad el convencimiento para proceder a suspender los efectos del acto demandado, al pervivir pilares y fundamentos que sostienen la legalidad de la decisión administrativa electoral. 2.3.
Requisitos formales de la petición cautelar Según se indicó en el acápite anterior, de conformidad con los artículos 229 y 231 del CPACA, para que proceda la suspensión provisional es necesario la invocación de las normas violadas y el respectivo concepto de la violación, lo cual puede estar contenido en la demanda o en escrito aparte, el cual debe estar debidamente sustentado o, en su defecto, remitirse expresamente a la confrontación normativa contenida en el libelo genitor.
En este asunto se acreditan tales presupuestos formales, toda vez que, contrario a lo señalado por el Consejo Nacional Electoral, la parte demandante sí sustentó la solicitud de suspensión provisional; nótese que en el acápite expreso de la demanda, en el que requirieron la medida cautelar, los demandantes se refieren al desconocimiento de las normas, que ampliamente desarrollaron en el concepto de la violación de la demanda.
Por tal motivo, procede el estudio requerido. Dicho lo anterior, se resolverá el asunto presentado a la Sala. 2.4 Caso Concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, la parte actora solicita que se suspendan provisionalmente los efectos del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral.
Las razones que fundamentan la medida cautelar deprecada se refieren al desconocimiento del principio de jerarquía normativa, legalidad, buena fe y del derecho al debido proceso de quienes aspiran a un cargo de elección popular. Para los demandantes, el artículo 6 del acto administrativo acusado introdujo modificaciones a la norma que autorizó su reglamentación, es decir, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Según indicaron, la disposición demandada estableció que los candidatos a cargos de elección popular tienen la obligación de presentar informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, dentro del plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Precisaron que este requisito constituye un cambio significativo frente a la regulación previa y a lo establecido en la Ley 1475 de 2011, ya que, según el artículo 25 de dicha ley, la obligación de presentar informes individuales recae exclusivamente en los gerentes de campaña, sin asignar tal responsabilidad directamente a los candidatos.
Además, señalaron que el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 prevé el deber de presentar informes de ingresos y gastos de las campañas electorales, el cual Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 recae únicamente en los gerentes de campaña y no en los candidatos.
Asimismo, que es una obligación de los partidos y movimientos políticos informar al Consejo Nacional Electoral, dentro de los dos (2) meses siguientes a la elección, los consolidados financieros que se efectúan con base en los informes parciales de los gerentes, en los términos de la Resolución 4737 de 2023. Sustentaron que, conforme a la disposición legal en comento, los candidatos individualmente considerados, no tienen ningún deber de presentar informes ante el CNE.
Agregaron que esa responsabilidad que exige el Consejo Nacional Electoral a los aspirantes a un cargo de elección popular, desconoce los principios de legalidad y buena fe, además de su derecho fundamental al debido proceso, en tanto que el incumplimiento en la presentación de esa información puede acarrear investigaciones sancionatorias para los candidatos.
Además, aseguraron que ese deber genera graves perjuicios a comunidades vulnerables, particularmente la población negra e indígena, quienes enfrentan barreras estructurales que afectan su participación política. Sobre el particular, la Sala debe precisar, en primer término, el alcance del acto administrativo demandado. En efecto, el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, establece lo siguiente: Artículo 6°.
Responsabilidad de la presentación de informes de ingresos y gastos. Los gerentes de campaña y los candidatos presentarán ante el respectivo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos el informe individual de ingresos y gastos de campaña, dentro del plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas en las que hubieren participado, en el plazo establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
Parágrafo. Las candidaturas que se postulen mediante coalición, deberán indicar expresamente en el acuerdo de coalición la organización política responsable de la presentación del informe consolidado de ingresos y gastos de campaña ante el Consejo Nacional Electoral, sin perjuicio, de las consecuencias sancionatorias para los demás que la integren y no acaten en debida forma los postulados del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011.
(Se resalta). Del artículo transcrito se lee claramente que, tanto los gerentes de campaña, como los candidatos a un cargo de elección popular, tienen la obligación de presentar ante la respectiva colectividad el informe individual de ingresos y gastos de campaña. Asimismo, la disposición prevé que los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos presentarán ante la autoridad electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas en las que hubieren participado.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Ahora bien, el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, que según los demandantes fue modificado por el CNE en ejercicio de su potestad reglamentaria, consagra lo siguiente:
ARTÍCULO
25. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS Y PRESENTACIÓN DE INFORMES. Los recursos de las campañas electorales cuyo monto máximo de gastos sea superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales originados en fuentes de financiación privada serán administrados por los gerentes de campaña designados por los candidatos a los cargos uninominales y a las corporaciones públicas cuando se trate de listas con voto preferente.
En los casos de listas cerradas el gerente será designado de común acuerdo por los candidatos o, en su defecto, por el partido, movimiento o comité promotor del grupo significativo de ciudadanos. Los recursos en dinero se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada, quien podrá igualmente, bajo su responsabilidad, abrir las subcuentas que considere necesarias para la descentralización de la campaña. Estas cuentas estarán exentas del impuesto a las transacciones bancarias.
La Superintendencia Financiera establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de dichas cuentas. El partido o movimiento político con personería jurídica podrá adoptar reglas especiales para la financiación y administración de las campañas, la designación de los gerentes de campaña, y demás aspectos que consideren necesarios para garantizar la transparencia, la moralidad y la igualdad.
Dicha reglamentación deberá ser registrada ante el Consejo Nacional Electoral para efectos de la vigilancia y control que le corresponde. El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados.
El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la votación. Los gerentes de campaña y candidatos deberán presentar ante el respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos los informes individuales de ingresos y gastos de sus campañas dentro del mes siguiente a la fecha de la votación.
PARÁGRAFO 1 o. Los informes que corresponde presentar a los partidos y movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral se elaborarán con base en los informes parciales que les presenten los gerentes y/o candidatos, de conformidad con la reglamentación a que se refiere el artículo anterior. Dichos informes incluirán el manejo dado a los anticipos y los demás gastos realizados con cargo a los recursos propios.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 PARÁGRAFO 2o. Los partidos políticos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, designarán un grupo de auditores, garantizando el cubrimiento de las diferentes jurisdicciones, que se encargarán de certificar, durante la campaña, que las normas dispuestas en el presente artículo se cumplan (Negrillas adicionales).
De la norma es claro que el legislador le otorgó al Consejo Nacional Electoral la potestad de reglamentar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas; ello, con el propósito de que el CNE estableciera las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes.
Asimismo, previó que las colectividades políticas debían presentar ante la autoridad electoral los informes consolidades de ingresos y gastos de campañas en las que participaran. Seguidamente, dispuso que los candidatos debían presentar ante cada partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, los informes individuales de ingresos y gastos de campañas.
En tales condiciones, no se advierte la contradicción prima facie entre el acto demandado y la norma legal que invoca la parte actora. Tampoco se evidencia que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, el CNE haya excedido, como lo sustentan los accionantes, su facultad para introducir nuevos deberes a los candidatos de un cargo de elección popular.
Por el contrario, es posible concluir de la lectura de la reglamentación y la norma, que existen dos tipos de informes: individual y consolidado. El primero les corresponde a los gerentes de campaña y candidatos, los cuales deben presentarlo ante el respectivo partido o movimiento, dentro del mes siguiente a las elecciones. El segundo, es aquel que tiene que allegar la colectividad política ante el Consejo Nacional Electoral, con fundamento en aquellos que le sean presentados por cada uno de los aspirantes o gerentes, dentro de los dos meses siguientes a las elecciones.
Por lo tanto, el acto demandado, como la Ley 1475 de 2011, establecieron como una obligación de los aspirantes a un cargo de elección popular, presentar informes individuales de ingresos y gastos de campaña ante los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos, según corresponda. Por su parte, el informe consolidado, es aquel que la colectividad deberá allegar ante la organización electoral; en ello coincide el artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023 con la norma invocada como desconocida.
De modo que, en este estado del proceso, no se advierte preliminarmente el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto. Tampoco la violación de los principios de jerarquía normativa, legalidad, buena fe y del derecho al debido proceso. Se insiste, fue el propio legislador el que autorizó al CNE a reglamentar el procedimiento para la presentación de los citados informes a cargo de los partidos políticos y de los candidatos que aspiren a una dignidad de elección popular.
Demandantes: José Edwin Pulgarín Asprilla y otro Demandado: Consejo Nacional Electoral Radicado: 11001-03-28-000-2025-00042-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Así las cosas, no merece un análisis el argumento según el cual el acto demandado genera un perjuicio para ciertos sectores de la población. Ello, por cuanto, como se indicó, no se advierte en este momento inicial del proceso que el CNE haya excedido su potestad reglamentaria en esta materia en particular y, por otro lado, tampoco se explicó ni se encuentra acreditado de qué manera las comunidades indígenas y negras pueden verse afectadas con la obligación de presentar los referidos informes.
En consecuencia, la Sala negará la medida cautelar deprecada, sin perjuicio de que en la sentencia se pueda llegar a una conclusión diferente, pues, como se precisó líneas atrás, esta decisión no constituye prejuzgamiento. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Quinta III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional del artículo 6 de la Resolución 4737 de 2023, proferida por el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar al abogado Juan David López Lovera, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.888.463 y tarjeta profesional número 387.073 del Consejo Superior de la Judicatura, en representación del Consejo Nacional Electoral.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidenta LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara el voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx