Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) (REV) Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: Filadelfo Hernández Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 19 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 253073333001- 2012-00184.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial3 2.1.1. La demanda 2. El señor Filadelfo Hernández, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la UGPP, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 17 de enero de 2020 (f. 371) de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 Folio 1 y siguientes del cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • La nulidad de las Resoluciones RDP 009589 de 19 de septiembre de 2012 proferida por la UGPP mediante la cual se le negó la reliquidación de la pensión de jubilación al señor Filadelfo Hernández y RDP 016967 de 26 de noviembre de 2012, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la anterior decisión, confirmándola en su totalidad. • Para restablecer el derecho, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo en cuenta el promedio del 75% que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio anterior al retiro de conformidad con la Ley 33 de 1985. • Así mismo, solicitó la indexación de las sumas adeudadas conforme al índice de precios al consumidor, lo anterior de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la condena en costas. 1.1.2 Hechos relevantes 3.
El señor Filadelfo Hernández prestó sus servicios en el sector educativo del departamento de Cundinamarca como chofer mecánico, en el periodo comprendido entre el 9 de mayo de 1980 y el 31 de diciembre de 2002 y en virtud del proceso de desconcentración de la educación, en el cargo de conductor código 482 grado 02 del municipio de Girardot desde el 1. ° de enero 2003 hasta el 30 de noviembre de 2010. 4.
Mediante las Resolución 016254 de 6 de octubre de 2010, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación desde el 10 de febrero de 2009, condicionada a la efectividad del retiro del servicio, sin embargo, no tuvo en cuenta la totalidad de los factores devengados por el demandante. 5. El 23 de marzo de 2012, el señor Filadelfo Hernández solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados, sin embargo, a través de la Resolución RDP 009589 de 19 de septiembre de 2012, la entidad negó lo solicitado. 6.
El demandante recurrió la anterior decisión y mediante Resolución RDP 016967 de 26 de noviembre de 2012, la demandada resolvió el recurso de apelación y la confirmó en su totalidad. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 4 7.
Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocen las Leyes 33 y 66 de 1985, 100 de 1993; los Decretos 1045 de 1978, 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978, 1158 de 1994 y 1160 de 1989. 8. En cuanto al concepto de violación, señaló que el señor Filadelfo Hernández es beneficiario del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y en ese sentido, el acto demandado desconoció lo dispuesto en dicha disposición, pues bajo dicho régimen tiene derecho a que su pensión sea liquidada según lo previsto en la Ley 33 de 1985, es decir, con una tasa de reemplazo del 75% de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios. 2.1.4.
Sentencia objeto de revisión.5 9. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot dictó sentencia de primera instancia el 19 de noviembre de 2013, en la cual, concedió las pretensiones de la demanda. 10. Como fundamento de su decisión invocó la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y, con base en ella señaló que la interpretación que debía darse a la Ley 33 de 1985, es que ella no contiene una lista taxativa de factores a tener en cuenta en la liquidación pensional, y por tanto, debe entenderse como salario para efectos de la misma todo aquello que recibe el empleado como contraprestación directa por el servicio. 11.
Estimó en consecuencia, que la liquidación de la pensión del Filadelfo Hernández se debía realizar con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios incluyendo como factores salariales, la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de vacaciones, y de navidad, efectiva a partir de diciembre de 2010. 12.
Finalmente, ordenó a la UGPP a descontar de la suma debida el valor de los aportes correspondientes a los factores salariales que se encuentran a cargo del empleado. 4 Folio 13 del cuaderno 2 del expediente. 5 Folios y siguientes del cuaderno 2 del expediente. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.1.7.
La acción especial de revisión. 6 13. La UGPP invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere según la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 14.
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: (i) Revocar la sentencia de 19 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado Filadelfo Hernández contra la UGPP, radicado 253073331001201200184-00 (ii) Declarar que el señor Filadelfo Hernández en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido y en su lugar, ordenar la reliquidación de la pensión de conformidad con las sentencias, C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017, T -039 de 2018 y los autos 229 de 2017 y 326 de 2014; esto es, teniendo como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994. 15.
Para fundamentar ambas causales de revisión la UGPP sostuvo que el señor Filadelfo Hernández no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por ello, su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en los Decretos 1158 de 1994. 16.
Estimó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018. 6 Folios 1. ° y s.s. del cuaderno 1 del expediente. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17.
Adicionalmente, señaló que la mesada obtenida como resultado de la reliquidación ordenada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot ascendía a $2´068.711 y en realidad debería corresponder a $1´090.150 es decir, con un aumento del 47%, con lo cual estimó que se estaba causando un detrimento patrimonial al tesoro público. 2.1.8.
Contestación. 18. Mediante auto de 25 de noviembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ordenó emplazar al señor Filadelfo Hernández sin que este compareciera al proceso, por lo que, mediante auto de 22 de agosto se le designó como curadora a la señora Alexandra Granados Gutiérrez.7 19. A través memorial de 4 de diciembre de 20238, la curadora contestó la demanda y citó la disposición contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Así mismo realizó un breve recuento sobre la acción de revisión y solicitó a la Sala ordenar la reliquidación de la mesada pensional del demandado conforme a las directrices de nuestro ordenamiento jurídico. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA, norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde conocer a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Oportunidad 21. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte 7 Índice 10 de SAMAI 8 Índice 21 de SAMAI Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Constitucional en la sentencia C-835 de 20039, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 22. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 23.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 24.
Para la Sala, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial que se cuestiona fue proferida el 19 de noviembre de 2013 y la 9 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 acción especial de revisión se presentó el 19 de noviembre de 201810, ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero fue remitida posteriormente al Consejo de Estado. 3.3.
Problema jurídico 25. En el presente asunto, la Sala deberá verificar si la sentencia de 19 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot, incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación del Filadelfo Hernández con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales de ley devengados durante dicho periodo, es decir, la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios prestados, y las primas de servicios vacaciones y de navidad. 26.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 27.
La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA11 (antes artículo 10Folio 361 y siguientes del cuaderno 1 del expediente. 11 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada12, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 28.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se considera precisamente como una acción especial13, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia14 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado15, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 29.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200316 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. 16 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 30.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200917 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
Análisis de la Sala 31. Las causales alegadas por la UGPP son las contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5.1.
En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». 32. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso. En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 33.
En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia de 19 de noviembre de 2013, proferida el Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot, que ordenó la reliquidación pensional a favor del señor Filadelfo Hernández, para lo cual se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió determinarse conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación. En ese sentido consideró que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad. 17 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 34. Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión de esta Corporación precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 35.
Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. 36. Por el contrario, los argumentos esbozados por la entidad están dirigidos a cuestionar la interpretación adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot en relación a la aplicación del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, asunto que no guarda relación con la violación al debido proceso, pues no se alega el desconocimiento al juez natural o competente, ni que se ignoraron las normas procesales correspondientes o que se omitió algún aspecto del derecho de audiencia y defensa en los términos ya indicados, razón por la cual los argumentos se analizarán bajo la causal b) de la misma norma. 3.5.2.
En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 37. Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente18 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa19 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 19 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones20, en especial, el principio de solidaridad21 y equilibrio financiero. 38.
Frente a esta causal, el apoderado de la UGPP estimó que es errónea la interpretación efectuada por el Ad quem, frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso del señor Filadelfo Hernández quien es beneficiario del mismo, pues nació el 17 de junio de 1944 y para el 1.° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia la norma, contaba con más de 40 años de edad, por lo cual le asiste derecho a que se apliquen las prerrogativas de la transición según las cuales, se le debe liquidar la pensión con el promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 39.
Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 40. La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se indicó que existe un aumento porcentual del 47% en el monto en que se reconoció la pensión respecto del que debió liquidarse. 41.Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.5.2.2.
Caso concreto 42.Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 20 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 21 Ratio o razón de ser de la seguridad social Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 43.
En primer lugar, es necesario precisar que en este caso no se discute que al señor Filadelfo Hernández le sea aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tal como lo señaló la UGPP en la solicitud de revisión y las providencias judiciales cuestionadas. 44. Revisado el expediente se observa que nació el 17 de junio de 1944 como lo indica la copia de la cédula de ciudadanía, que obra a folio 147 del cuaderno 1 del expediente. 45.
Así mismo, se encuentra demostrado que laboró al servicio del Estado en periodo comprendido entre el 9 de mayo de 1980 y el 30 de noviembre de 2010 y prestó los siguientes tiempos de servicio:22 Gobernación de Cundinamarca Chofer mecánico 9 de mayo de 1980 31 de diciembre de 2002 Municipio de Girardot Conductor código 482 grado 02 1 de enero de 2003 30 de junio de 2009 (152 días de interrupción) Municipio de Girardot Conductor código 482 grado 02 4 de diciembre de 2009 30 de noviembre de 2010 46.
De lo anterior se concluye que el 30 de junio de 1995, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993 para los trabajadores del nivel territorial, el señor Filadelfo Hernández tenía 15 años, 1 mes y 21 días de servicios y 51 años de edad. 47. Adicionalmente la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto de revisión aplicó la cuantía prevista en el sistema pensional anterior, en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Filadelfo Hernández bajo los parámetros fijados por la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial (noviembre de 2014), esto es con el 75% del promedio de los factores devengados durante el último año de servicios (2009-2010), en los términos de la Ley 33 de 1985, que consisten en: la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios, y las primas de servicios, de vacaciones, y de navidad. 48.
Tales factores fueron efectivamente devengados por el señor Hernández durante el citado interregno, tal como lo demuestran la certificación de salarios mes a mes que obra a folios 127 y siguientes del cuaderno 1 del expediente. 22 De acuerdo con el certificado de información laboral para bonos y pensiones, visible a folio 128 del cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 49. Ahora bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 50. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 51.
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 52.
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.». 53.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 54. Es necesario indicar que, si bien es cierto, actualmente existe un criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 distinto al que existía en el momento de decidir la controversia resuelta a través de la sentencia de 19 de noviembre de 2013, lo cierto es que no se puede entender que el reconocimiento se haya realizado con abuso del derecho, pues se señaló que se habría de adoptar la liquidación con base en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 de conformidad con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 55.
En ese orden de ideas, se recuerda que la sentencia de 28 de agosto de 2018 señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso.23 23. Al respecto, ver: sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado:05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-2020).
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 56. Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C - 168 de 1995, C- 258 de 2013, SU - 230 de 2015, SU - 427 de 2016, SU - 210 de 2017, SU - 395 de 2017, SU - 631 de 2017, y T – 039 de 2018, se advierte que, la sentencia que se revisa, proferida el 19 de noviembre de 2013 por Juzgado Primero Administrativo de Girardot no hizo referencia a la sentencias de la Corte C- 258 de 2013 dictada con anterioridad, empero justificó su decisión acogiendo el precedente de esta Corporación establecido el 4 de agosto de 2010. 57.Cabe señalar que si bien para entonces, en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el pensionado. 58.
Tal como lo señaló esa Corporación, el cambio jurisprudencial solo ocurrió, cuando se profirió la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 59.Finalmente, advierte la Sala que, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL del pensionado debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular. 60.A pesar de lo anterior, es necesario precisar que los factores salariales cuya inclusión se ordenó en la sentencia revisada, se encuentran señalados en el Decreto 1045 de 1978, esto es, la asignación básica, la prima técnica, la bonificación por servicios, y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. 61.
De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 3.6.
Condena en costas 62. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho24, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso25 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 63.
En atención a que la demanda fue presentada el 19 de noviembre de 2018, como se advierte a folio 373 del cuaderno 6 del expediente, debe darse aplicación al artículo 188 del CPACA, previo a la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, norma que disponía lo siguiente: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 64.
Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para colegir que debe eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 65. En esta línea, debe atenderse a las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1. ° y 8.° dispone: «1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8.- Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 66. En el sub lite se advierte que la curadora del señor Filadelfo Hernández 24 Artículo 361 del Código General del Proceso. 25 Artículo 171 No. 4 en conc.
Art. 178 ib. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 compareció al proceso y en ejercicio de la defensa presentó contestación a la demanda. 67. Sin embargo, teniendo en cuenta que el curador ad litem desempeña su cargo de manera gratuita y el demandado no tuvo que incurrir en gastos para el pago de honorarios, razón por la cual, no hay lugar a la condena en costas. 3.7.
Reconocimiento de personería y renuncia de poder. 68. Advierte la Sala que la doctora Lucia Arbeláez de Tobón mediante memorial de 12 de enero de 2024 26 allego poder actuar como apoderada judicial de la UGPP. Teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 76 del CGP, el poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o se designe otro apoderado, se revocará el poder conferido al doctor Wilder Alfonso Lozano Barón y se reconocerá personería a la doctora Arbeláez de Tobón para actuar como apoderada la de la UGPP. 69.El 12 de julio de 2024, la doctora Lucia Arbeláez de Tobón a través de memorial27 renunció al poder para actuar como apoderada de la UGPP, e informó a la entidad de dicha renuncia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP, por lo que se aceptara su renuncia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 19 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 253073333001-2012-00184 de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas, según las consideraciones señaladas.
TERCERO. Aceptar la terminación del poder conferido al señor Wilder Alfonso Lozano Barón, en consecuencia, reconózcase personería jurídica a la doctora 26 Índice 37 de SAMAI 27 Índice 50 de SAMAI Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Lucia Arbeláez de Tobón como apoderada judicial del demandante, en los términos del poder conferido y conforme al artículo 76 del Código General del Proceso.
CUARTO: Aceptar la renuncia de poder presentada por la doctora Lucía Arbeláez de Tobón como apoderada judicial del demandante, de conformidad a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00900-00 (2707-2020) Accionante: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19