Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 28 de octubre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inmediatez - confirma Síntesis del caso: La parte actora enjuició las providencias de primera y segunda instancia por medio de las cuales se decretó y confirmó el embargo de una de sus cuentas, dentro de un proceso ejecutivo. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 30 de mayo de 20252, mediante la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de inmediatez3.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 1 de abril de 2025, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 10 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, con ocasión de los Autos de 19 de agosto de 2022 y 11 de mayo de 2023, proferidos dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 15001-33-33-006-2015-00084-00/01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Notificada mediante mensaje de datos enviada el 1 de agosto de 2025. 3 “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “PRIMERO. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 dentro del proceso ejecutivo No. 15001333300620150008400.
Segundo. Que como consecuencia de lo anterior solicito respetuosamente: a. DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 19 de agosto de 2022 dictada por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA y confirmado mediante proveído del 11 de mayo de 2023 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 que decretaron medida de embargo sobre la cuenta que la UGPP tiene en el Banco Popular denominada de caja mejor sobre la cual persiste tal medida cautelar, dictada dentro del proceso ejecutivo rad. 15001333300620150008400 y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la medida de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, que se administran en dicha cuenta de titularidad de la UGPP en el Banco Popular. b. Librar el oficio mediante el cual se comunique al Banco Popular el desembargo de la cuenta de titularidad de la UGPP bajo el número 110-026-00140-4 Caja Menor.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) La señora Blanca Alicia Amézquita de Arias, beneficiaria de una pensión de sobreviviente, inició un proceso ejecutivo en contra de la UGPP por el no pago de intereses moratorios derivados de una sentencia judicial. El proceso fue conocido por el Juzgado 10 Administrativo de Tunja, bajo el radicado No. 15001-33-33-006-2015-00084-00. 5. 2) El 22 de febrero de 2016, el Juzgado 10 Administrativo de Tunja libró mandamiento de pago en contra de la UGPP. 6. 3) La UGPP propuso la excepción de pago de la obligación y el 4 de octubre de 2017, el juzgado declaró probada la excepción de pago parcial.
Por ello, redujo el monto del mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución. 7. 4) El 6 de junio de 2022, la parte ejecutante solicitó medida cautelar sobre las cuentas bancarias abiertas a nombre de la UGPP destinadas, al parecer, a gastos personales, gastos generales, caja menor y sentencias y depósitos. El 19 de agosto de 2022, el juzgado decretó el embargo de la cuenta destinada a caja menor de la UGPP en el Banco Popular por un valor de $ 41.412.253 pesos. 8. 5) La UGPP presentó recurso de apelación, en el que solicitó que se revocara el embargo decretado, porque se trataba de recursos Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 provenientes del Presupuesto General de la Nación, los cuales son inembargables. 9. 6) El 11 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia. Consideró que, aunque los recursos provenían del Presupuesto General de la Nación, la cuenta estaba a nombre de la UGPP y no de la Nación directamente, lo que permitía su embargo.
Fundamentó su decisión en la excepción jurisprudencial al principio de inembargabilidad, aplicable cuando se trata del pago de sentencias judiciales, como en este caso, donde se ejecuta una condena por reliquidación de mesadas pensionales. Además, el Tribunal concluyó que los intereses moratorios reclamados son accesorios a la obligación principal de origen laboral, por lo que también se encuentran amparados por dicha excepción. 10.
El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que las providencias enjuiciadas incurrieron en: 11. 1) Defecto sustantivo: por la errada orden de embargo sobre los dineros que reposan en la cuenta de la UGPP en el Banco Popular, ya que contravino el principio de inembargabilidad sobre recursos que formaban parte del Presupuesto General de la Nación. 12. 2) Defecto fáctico: porque en los Autos de 19 de agosto de 2022 y 11 de mayo de 2023 se omitió valorar las pruebas aportadas por la UGPP.
En dichos documentos, la entidad acreditó que la cuenta corriente No. 110- 026-00140-4 – Caja Menor del Banco Popular tenía naturaleza inembargable, ya que los recursos allí depositados estaban destinados exclusivamente al funcionamiento de la Unidad y al pago de aportes a la seguridad social de algunos de sus funcionarios. Para sustentar esta afirmación, la UGPP allegó la Resolución No. 25 de 14 de enero de 2015, así como la certificación de inembargabilidad de dicha cuenta.
Estas pruebas demostraban que los fondos no podían ser objeto de embargo por tratarse de recursos públicos con destinación específica, distintos de los relacionados con obligaciones pensionales. 13. 3) Desconocimiento del precedente: Las decisiones enjuiciadas desconocieron varias providencias de la Corte Constitucional sobre la figura de la inembargabilidad como las Sentencias C-546 de 1992, C-534 de 1997, C-402 de 1997 y C-793 de 2002. 14.
Estas sentencias daban cuenta de la necesidad de ponderación del principio de inembargabilidad, con el fin de evitar la parálisis del Estado, ponderación que no fue realizada por las autoridades accionadas. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 15. El 30 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de inmediatez.
Como fundamento de la decisión, sostuvo que, entre la firmeza de la providencia de 11 de mayo de 2023, esto es, el 23 de mayo de 2023, y la radicación de la acción de tutela -el 1 de abril de 2025-, trascurrió un término superior a 1 año y este superó el establecido por la jurisprudencia como plazo razonable. Explicó que, si bien a UGPP alegó que se cumplía con el requisito de inmediatez porque la vulneración era de tracto sucesivo, lo cierto es que los efectos del embargo derivaban del cumplimiento de la decisión judicial objeto de tutela, por lo que los 6 meses de plazo razonable para solicitar el amparo empezaron a correr desde la ejecutoria de la decisión que se pretendía cuestionar. 16.
La parte actora presentó escrito de impugnación, en el que además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de tutela, insistió en que la vulneración era de tracto sucesivo, ya que la medida de embargo sobre la cuenta del Banco Popular seguía vigente y afectaba el funcionamiento de la entidad. Señaló que la jurisprudencia constitucional permitía flexibilizar el plazo de 6 meses cuando la afectación persistía en el tiempo y, en este caso, era necesario flexibilizar el término para evitar un perjuicio irremediable.
Por ello, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y se accediera a la solicitud de amparo. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Conclusión 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 17.
La Sala se centrará en analizar los reparos expuestos por la parte actora respecto del auto proferido por Tribunal Administrativo de Boyacá, el 11 de mayo de 2023, puesto que, a pesar de que también se enjuició la decisión de 19 de agosto de 2022 del Juzgado 10 Administrativo de Tunja, fue la providencia del Tribunal la que resolvió el litigio.
Aunado a ello, ante un eventual fallo favorable, sería la autoridad judicial de segunda instancia la llamada a cumplir con la respectiva orden de tutela. 2.2. Fijación de la controversia 18. Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela satisfizo, o no, el requisito de inmediatez. En el evento en el que la respuesta Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 a este interrogante sea afirmativa, se procederá a establecer, una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, si el Tribunal Administrativo de Boyacá, como juez de segunda instancia, vulneró los derechos de la parte actora e incurrió en los defectos invocados al confirmar el embargo sobre una cuenta bancaria de la UGPP inembargable.
En ese sentido, se deberá confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela, por no superar el requisito de inmediatez, por las razones que pasan a explicarse. 20.
La Corte Constitucional4 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción y, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto. 21.
En ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio y análisis de la inmediatez se debe efectuar a partir del concepto de razonabilidad, (se trascribe) “teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”. 22. Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia objeto de reproche constitucional.
No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”. 23. Para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de 4 Sentencia SU-018 de 2018. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014.
Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante. 24.
Aunado a ello, sobre esta exigencia en particular, cuando la parte actora es una autoridad pública, la Corte Constitucional, en Sentencia SU184 de 2019, sostuvo (se trascribe): “La Corte Constitucional considera que la entidad pública accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para desarrollar su función constitucional y la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito la gravedad de la vulneración de sus derechos fundamentales, por ello, considera la Sala que la vulneración alegada no es urgente, característica que corresponden a la naturaleza del amparo ius fundamental.
Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte evidencia que no existe un motivo válido que justifique la inactividad de la entidad accionante en un término prudencial, pues del escrito de tutela no se evidencia ello. Asimismo, la Corte encuentra que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata de sus intereses.
Por lo anterior, no se evidencia un bloqueo institucional que justifique la tardía presentación de la acción de tutela en un término prudencial.” 25. En el presente caso se cuestiona el Auto de 11 de mayo de 2023, por medio del cual se confirmó el embargo de la cuenta corriente No. 110-026- 00140-4 – Caja Menor del Banco Popular, dentro del proceso ejecutivo No. 15001-33-33-006-2015-00084-01. 26.
La Sala, al igual que el juez de tutela de primera instancia, considera que no se satisfizo el aludido requisito (inmediatez), comoquiera que la providencia enjuiciada fue notificada mediante estado electrónico de 17 de mayo de 20236, mientras que la tutela fue radicada hasta el 1 de abril de 2025, es decir, más de 1 año y 10 meses después de la notificación del Auto de 11 de mayo de 2023, tiempo que superó el plazo considerado como razonable. 27.
Además, la Sala advierte que no se configuró alguno de los supuestos especiales o circunstancias relacionadas en el párrafo 23 de esta providencia, que permitan aceptar una interposición después de ese plazo. 28. Si bien, en el escrito de tutela y en la impugnación, la parte accionante manifestó que la medida de embargo le ha generado una afectación 6 Índice 10 de SAMAI, proceso 15001-33-33-006-2015-00084-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01910-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma improcedencia _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 continuada al funcionamiento de la entidad, la Sala considera que dicha circunstancia no exonera a la UGPP de actuar dentro de un término razonable.
En efecto, al no haberse acreditado una razón que justificara la inactividad, especialmente cuando afirmó que la vulneración persistía desde hace más de 3 años, se concluye que la entidad debió ejercer la acción de tutela en un plazo oportuno desde el momento en que tuvo conocimiento de la decisión que, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales. 2.4.
Conclusión 29. Por lo expuesto, la Sala concluye que el requisito de inmediatez no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de pronunciarse sobre los demás requisitos y confirmará la decisión de primera instancia. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 30 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co.