Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 13 de noviembre de 2025 Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: MARGARITA1 Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Resuelve solicitud de inaplicación de sanción por desacato La Sala se pronuncia sobre el memorial allegado el 9 de octubre de 2025 por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que pidió (i) desvincular de este trámite incidental a Adith Rafael Romero Polanco, en su condición de director general de dicha entidad, e (ii) inaplicar la sanción impuesta por esta Sección en el auto del 21 de agosto de 2025, confirmado el 2 de octubre siguiente por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. De la solicitud de amparo y órdenes de tutela En ejercicio de la acción de tutela, Margarita pidió la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad personal. A juicio de la demandante, la vulneración de sus derechos fundamentales se presentó por las deficiencias en la prestación de servicios de salud, la falta de pago de la indemnización administrativa a la que tiene derecho por ser víctima del conflicto armado interno, la exclusión de programas del Gobierno Nacional y el cobro de servicios educativos.

La tutela correspondió en primera instancia a esta Sección que, mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, resolvió: 1. Amparar el derecho a la salud y al debido proceso de Margarita, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, 2. Ordenar a la Asociación Indígena del Cauca AIC-EPS-I que continúe garantizando la prestación integral de los servicios de salud que requiera la demandante, para lo cual tendrá que brindar los medicamentos, insumos, procedimientos quirúrgicos, exámenes y citas médicas que sean ordenados por los médicos tratantes para el manejo de las patologías que padece la demandante. 3.

Ordenar a la directora de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, o quien haga sus veces, que, dentro de las próximas 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, resuelva nuevamente la solicitud de la actora, en la que le informe los plazos aproximados y el orden en que accederá a la medida de indemnización. 1 Este es el nombre ficticio que escogió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el fallo de 21 de marzo de 2024, para proteger el derecho fundamental a la intimidad de la demandante, quien es una adolescente.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Denegar las demás pretensiones de la acción de tutela promovida por la menor Margarita, conforme a lo expuesto en esta providencia. 5. Instar a la Secretaría de Educación del Cauca para que adelante todas las acciones necesarias con el objeto de brindar acompañamiento y la información que requiera la menor respecto al ingreso al sistema educativo. 6.

Instar al personero Distrital de Cali y del Cauca, así como al Defensor Regional del Cauca para que, de manera coordinada, realicen acompañamiento a la menor Margarita y a su familia en los trámites tendientes a armonizar los derechos fundamentales a la salud y la educación, con la difícil condición económica que dice estar atravesando. 7.

Por Secretaría General: i) adóptense las medidas pertinentes para salvaguardar la reserva y confidencialidad de los nombres, documentos y demás datos que identifiquen a la actora, por considerarse datos sensibles, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 1581 de 2012, y ii) omítase publicación con el nombre completo y los datos de la demandante, los cuales en el sistema de gestión deberán incluirse como “Margarita”.

La anterior decisión fue impugnada por la Asociación Indígena del Cauca, AIC EPS-I y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y el Consejo de Estado, Sección Quinta, por sentencia del 16 de mayo de 2024, resolvió:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, así:

SEGUNDO: ADICIONAR al numeral 2 lo siguiente: La AIC deberá adoptar las medidas suficientes y necesarias para evitar que se presenten nuevas barreras administrativas en el caso de Margarita.

TERCERO: ENVIAR copia del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Secretaría de Salud Distrital de Santiago de Cali, para que en el ejercicio de sus funciones realicen acompañamiento al caso de Margarita y, de considerarlo procedente, inicien las acciones a las que haya lugar.

CUARTO: MODIFICAR el numeral 3 de la sentencia de 21 de marzo de 2024, de la siguiente manera: ORDENAR a la UARIV que, dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos.

Adicionalmente, se ORDENA a la UARIV que cuando aborde el caso del grupo familiar de Margarita en el instrumento técnico de priorización, lo haga desde un enfoque diferencial atendiendo a las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios, entre otras que sean evidenciadas.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2. Incidente de desacato promovido por la demandante Con el argumento de que no se atendieron las órdenes fijadas en las sentencias que decidieron en primera y segunda instancia la acción de tutela, la demandante promovió incidente de desacato contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Sanción por desacato Luego de varias actuaciones, mediante auto del 21 de agosto de 2025 la Sala (i) declaró en desacato a los directores general y técnico de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, en su orden, toda vez que no atendieron los mandatos consignados en las mencionadas sentencias; y (ii) los sancionó con multa de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).

En la decisión se precisó que las pruebas allegadas al trámite incidental no daban cuenta de que las autoridades sancionadas hubieran efectuado el estudio de priorización con un enfoque diferencial derivado de la violencia que sufrió la accionante, las edades de sus padres, las enfermedades que padece y la proximidad que tenía de ingresar al mercado laboral por estar cerca (al momento de dictar la sentencia) de alcanzar la mayoría de edad sin terminar sus estudios, pese a que así se ordenó en las sentencias del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, proferidas por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Asimismo, se indicó que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas allegó a estas diligencias el Oficio 2025-1074868-1 del «15 de julio de 2025», en el que se consignó que se le aplicó el método de priorización a la accionante, pero no alcanzó el puntaje requerido para pagarle la indemnización administrativa de manera preferente, sin embargo, ese estudio no tuvo en cuenta el enfoque diferencial ordenado. 4.

Grado jurisdiccional de consulta A través de auto del 2 de octubre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Quinta, desató el grado jurisdiccional de consulta del proveído del 21 de agosto de 2025, en el sentido de confirmar las sanciones impuestas a los directores general y técnico de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, en su orden, al considerar que, en efecto, no atendieron las órdenes de tutela consignadas en los fallos del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, emitidos por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente.

Indicó que no era procedente la desvinculación de este trámite incidental de Adith Rafael Romero Polanco, comoquiera que en su condición de director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas le asistía el deber de asegurar el cumplimiento de las respectivas órdenes de tutela, en virtud del artículo 272 del Decreto 2591 de 1991. 5.

Memorial de inaplicación de la sanción Con memorial de 9 de octubre de 2025, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas pidió (i) inaplicar las 2 «Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanciones consignadas en los autos del 21 de agosto de 2025 y 2 de octubre siguiente, comoquiera que mediante los oficios 8169789 de 22 de febrero de 2025 y 8618626 de 30 de julio de 2025 se dio cumplimiento a las órdenes de tutela; y (ii) desvincular del trámite incidental a Adith Rafael Romero Polanco, director general del organismo, en razón a que no tenía incidencia en el acatamiento de los referidos mandatos.

Señaló que el método técnico de priorización también involucra un enfoque diferencial, ya que permite identificar las particularidades de la víctima del conflicto armado interno, como su «edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad», en aras de determinar si resulta necesario otorgarle de manera prioritaria la indemnización administrativa, con lo que, dijo, se garantiza que la reparación integral de que trata la Ley 1448 de 2011 atienda la correspondiente disponibilidad presupuestal.

Además, con dicho método, previsto en la Resolución 1049 de 2019, se obtiene que las víctimas del conflicto armado interno superen las situaciones de discriminación en la que se han visto abocados por tener esa condición. Que la demandante, y su grupo familiar, no lograron obtener el puntaje mínimo requerido para ser priorizado, pues no acreditó contar con más de 68 años de edad, «tener discapacidad o padecer de una enfermedad huérfana, ruinosa, catastrófica o de alto costo».

II. CONSIDERACIONES 1. Inaplicación de las sanciones impuestas en incidentes de desacato La jurisprudencia constitucional ha indicado que el incidente de desacato es una herramienta instituida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, con el objeto de obtener el cumplimiento de las órdenes de tutela y así materializar el deber del Estado de asegurar que las decisiones judiciales se cumplan, lo que también salvaguarda la prerrogativa superior de acceso a la administración de justicia, la cual comprende no solo la posibilidad de que una controversia sea conocida por la jurisdicción, sino que se materialice lo allí decidido3.

Es de anotar que el incumplimiento de las órdenes de tutela, además de afectar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, trasgrede las garantías superiores amparadas en las sentencias inobservadas, pues su falta de materialización deriva en la permanencia de las acciones u omisiones que el juez de tutela consideró vulneradoras de las prerrogativas de los tutelantes.

Ahora bien, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé que el juez que conoce de un incidente de desacato cuenta con la posibilidad de sancionar con multa o arresto a quien incumpla las órdenes de tutela, sin embargo, la finalidad de esas medidas no es castigar, sino propender por el acatamiento de los mandatos judiciales, por ende, no es dable emplearlo como un instrumento netamente represivo4.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional5 ha señalado que la procedencia de las sanciones por desacato está supeditada a la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad. El primero hace referencia al incumplimiento de las órdenes de tutela y el segundo a las actuaciones desplegadas por el encargado de 3 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo. 4 Ibidem. 5 Sentencias C-367 de 2014, SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplirlas6. En virtud de lo anterior, para sancionar por desacato no basta con que se halla inobservado mandatos judiciales, sino que también debe evidenciarse que el llamado a acatarlos adopta una conducta negligente.

El estudio de los elementos de la responsabilidad por desacato permite dilucidar aspectos fácticos relevantes, como la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela «ya porque son ajenos a la voluntad del destinatario, ora porque le sobrepasan materialmente, puesto que, como es sabido, nadie está obligado a lo imposible»7, escenarios en los que resulta inocua la sanción, ya que su finalidad, como se advirtió, es obtener el acatamiento de aquellos mandatos y no el mero castigo por su inobservancia. Ahora bien, en la sentencia C-367 del 2014 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y consignó una serie de conclusiones, dentro de las que se destacan las siguientes: (i) «el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela», (ii) todo incumplimiento de las órdenes de tutela no genera desacato, «ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-.

En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato […]», y (iii) «para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento». Las anteriores premisas ya habían sido fijadas por la Corte Constitucional, pues en la sentencia T-171 de 20098 señaló que «el desacato es una cuestión accesoria de origen legal y para que exista se requiere una responsabilidad de tipo subjetivo consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela», de manera que la imposibilidad de acatar los mandatos de tutela impide sancionar por desacato.

El alto tribunal, luego de la expedición de la sentencia C-367 de 2014, reiteró su postura en la sentencia SU-050 de 20229, así: […] el incidente de desacato es un mecanismo cuya finalidad es propiciar el goce efectivo de los derechos tutelados, mas no castigar a quien incumple una orden de tutela por el solo hecho de su desobediencia. Bajo esta lógica, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el juez de desacato debe verificar elementos subjetivos y objetivos que rodean el cumplimiento del fallo de tutela, en orden a establecer qué circunstancias han impedido, retardado o incidido en la ejecución de lo ordenado, y de esa forma juzgar ponderadamente si las medidas de arresto y/o multa del obligado son conducentes para lograr el objetivo perseguido10.

La imposibilidad jurídica de atender los mandatos judiciales de tutela también hace procedente la inaplicación de la sanción ya impuesta, porque no es dable materializar su objeto, que es el cumplimiento de aquellos11. Así las cosas, se concluye que la jurisprudencia constitucional indica que la sanciones por desacato son procedentes cuando concurren los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad, último presupuesto que no se satisface cuando el obligado a cumplir las órdenes de tutela está en la imposibilidad jurídica de atenderlas, evento en el cual resulta improcedente la sanción y, en caso de que se haya impuesto, debe inaplicarse. 6 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2022, M. P. Alberto Rojas Ríos. 8 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 9 M. P. Alberto Rojas Ríos. 10 M. P. Alberto Rojas Ríos. 11 Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Análisis del caso concreto En la sentencia de 21 de marzo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales a la salud y debido proceso de Margarita y le ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión, resolviera nuevamente sobre la solicitud de la actora concerniente al pago de la indemnización administrativa.

El anterior mandato fue modificado por el Consejo de Estado, Sección Quinta, con fallo del 16 de mayo de 2024, en el sentido de ordenarle a la referida Unidad que, dentro de los 2 días siguientes a la comunicación de la decisión judicial, le explicara a la accionante y a su grupo familiar «las formas y medios en que pueden actualizar sus datos, ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que pueden priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos».

Allí también se dispuso que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, al analizar la situación de la actora y su grupo familiar, debía acudir a «un enfoque diferencial atendiendo las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios».

En el memorial en el que se pide la inaplicación de las sanciones impuestas en el auto del 21 de agosto de 2025, confirmado el 2 de octubre siguiente por la Sección Quinta del Consejo de Estado al desatar el respectivo grado jurisdiccional de consulta, el apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas sostuvo que ya se había dado cumplimiento a las órdenes de tutela a través de los oficios 8169789 de 22 de febrero de 2025 y 17 8618626 de 30 de julio de 2025.

No obstante, al revisar las mencionadas comunicaciones se constata que en ellas no se realizó un análisis de priorización a Margarita desde un enfoque diferencial derivado de la violencia que sufrió, de la edad de sus padres, de las enfermedades que padecía, etc., pues se limitaron a explicarle en qué consistía el método de priorización previsto en la Resolución 1049 de 2019, el trámite al que estaba sujeto, los requisitos que debían cumplir las certificaciones médicas, la procedencia de los apoyos a personas en condición de discapacidad, entre otras cuestiones que no tienen relación con las respectivas órdenes de tutela.

En ese orden de ideas, contrario a lo aseverado en el memorial del 9 de octubre de 2025, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no ha dado cumplimiento a los mandatos previstos en las sentencias del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, proferidas por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en lo que a esa entidad respectiva.

Tampoco acreditó encontrarse en una imposibilidad de cumplir con el estudio de priorización con el enfoque diferencial ordenado, motivo por el cual se denegará la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta en el auto del 21 de agosto de 2025, confirmada el 2 de octubre siguiente por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Ahora bien, en el mencionado memorial se pidió que se desvinculara de este trámite incidental Adith Rafael Romero Polanco, director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, porque no es el llamado Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a atender las respectivas órdenes de tutela, sobre lo cual la Sala dispondrá estarse a lo resuelto en el proveído del 2 de octubre de 2025, en el cual la Sección Quinta del Consejo de Estado desestimó esa petición porque en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 a dicho servidor le correspondía velar por el cumplimiento de los mandatos judiciales objeto de controversia, en consecuencia, no podía ser desvinculado de estas diligencias.

Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, III.

RESUELVE

1. Denegar la solicitud de inaplicación de las sanciones por desacato impuestas por esta Sección en el auto del 21 de agosto de 2025, confirmado el 2 de octubre siguiente por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en atención a la motivación. 2. Estarse a lo resuelto en el auto del 2 de octubre de 2025 del Consejo de Estado, Sección Quinta, en lo que respecta a la desvinculación del trámite incidental de Adith Rafael Romero Polanco, en su condición de director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, en virtud de las razones expuestas. 3.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Archivar este trámite constitucional, una vez surtidas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador