CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTORES: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS TESIS: SE REVOCA LA SENTENCIA APELADA.

LOS ACTOS DEMANDADOS, POR MEDIO DE LOS CUALES SE NEGÓ Y CONDICIONÓ LA REVALIDACIÓN DEL CERTIFICADO DE UBICACIÓN DEL PARQUEADERO KALAMARÍ, SÍ SE FUNDAMENTARON EN EL PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL VIGENTE PARA EL MUNICIPIO DE SABANETA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 14 de marzo de 2013 1, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA2, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1 Visible a folios 381 a 398 del cuaderno principal. 2 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- Los señores RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ, WILSON FEDERMAN BODHERT REINA y LEODOVIT GÓMEZ, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA, a través de apoderado judicial, presentaron demanda contra el MUNICIPIO DE SABANETA- ANTIOQUIA3, en la que formularon las siguientes pretensiones: “[…] 1.

Que son nulas las RESOLUCIONES 176 de 10 de agosto 2001, 278 de 6 de diciembre de 2001 expedidas por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Sabaneta y la RESOLUCIÓN 002 de 8 de enero de 2002 expedida por la Alcaldía Municipal de Sabaneta. 2. Que como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca en su derecho a RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ, WILSON FEDERMAN BODHERT REINA Y LEODOVIT GÓMEZ, declarando que han tenido derecho a la expedición del CERTIFICADO DE UBICACIÓN INDUSTRIAL Y DESTINACIÓN para el establecimiento comercial conocido como PARQUEADERO KALAMARÍ sin restricciones de ninguna naturaleza. 3.

Que además se condene al Municipio de Sabaneta a indemnizar a RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ, WILSON FEDERMAN BODHERT REINA Y LEODOVIT GÓMEZ la totalidad de los perjuicios patrimoniales, por concepto de daño emergente y lucro cesante, ocasionados por habérseles concedido el CERTIFICADO DE UBICACIÓN INDUSTRIAL Y DESTINACIÓN para el establecimiento comercial conocido como PARQUEADERO KALAMARÍ con restricciones que no tenían sustento legal […]”. 3 En adelante el MUNICIPIO. 3 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la Sala destaca los siguientes: Los demandantes, con la intención de crear un establecimiento de comercio cuyo objeto social consistiría en la prestación de servicios de parqueo a vehículos pesados y livianos, mecánica automotriz y bodegaje, tomaron en arrendamiento un lote de aproximadamente 9000 m2, ubicado en la calle 77 sur 45-107 del MUNICIPIO DE SABANETA y el cual se encontraba baldío en un 80%.

Una vez adquirida la tenencia del predio, en el mes de febrero de 1999, presentaron, ante la Secretaría Municipal de Planeación de Sabaneta, solicitud del Certificado de Ubicación Industrial para poder iniciar labores en el Parqueadero Kalamarí. A fin de decidir sobre el certificado solicitado, la Secretaría de Planeación del Municipio les exigió a los demandantes la realización de obras, refacciones y mejoras al inmueble, que tuvieron un costo aproximado de $80.000.000. 4 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la fecha de los hechos regía en el Municipio el Acuerdo Municipal núm. 009 de 19964, el Decreto Nacional núm. 2150 de 19955 y el Estatuto Metropolitano de Planeación, según el cual el sector donde se encontraba ubicado el inmueble tenía asignado un uso industrial de bajo nivel contaminante.

Dieciséis meses después, el MUNICIPIO mediante la Resolución núm. 212 de 20 de junio de 2000, otorgó el certificado de ubicación favorable al Parqueadero Kalamarí, por el término de un año, debido a que durante el lapso transcurrido entre la presentación de la solicitud y la expedición del certificado la zona de ubicación del inmueble sufrió un cambio del uso del suelo de industrial a residencial, de conformidad con el artículo 25 del Acuerdo Municipal núm. 011 de 20006.

Estando próxima la fecha de vencimiento del certificado de ubicación, los actores requirieron su renovación, pero, a través de la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001, el Municipio despachó 4 “Por medio del cual se modifican algunos usos del suelo en el Municipio de Sabaneta”. 5 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 6 “Por el cual se aprueba el Plan Básico de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Sabaneta”. 5 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co desfavorablemente su solicitud y les otorgó el plazo de tres (3) meses para la reubicación o cierre definitivo del establecimiento, dado que el parqueadero estaba ubicado en una zona residencial y dicha localización estaba prohibida por los artículos 146 y 174 del Acuerdo Metropolitano núm. 03 de 19887.

Inconformes con la anterior decisión, los demandantes interpusieron recursos de reposición y apelación, en cuya decisión se modificó la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001 y se expidió el certificado de ubicación por un año más, pero solo para la prestación del servicio a vehículos livianos de máximo tres toneladas y se prohibieron las actividades de latonería, pintura y mecánica en general.

Frente a esta decisión de la administración, el 1o. de marzo de 2002, los demandantes se vieron obligados a cerrar de forma definitiva el establecimiento de comercio, pues, a su juicio, su labor económica se tornó improductiva. 7 “Por medio del cual se expide el Estatuto Metropolitano de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción para el Área Metropolitana del Valle de Aburrá”. 6 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, indicaron que con la decisión de clausura quedaron cesantes 40 trabajadores y los propietarios dejaron de percibir una ganancia de $14.000.000 mensuales.

I.3.- Fundamentos de derecho En apoyo de sus pretensiones, los actores adujeron que los actos acusados vulneraron los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 20, 23 y 25 del Acuerdo núm. 011 de 2000 del Concejo Municipal de Sabaneta; 47 del Decreto Nacional núm. 2150 de 1995 y el Acuerdo Metropolitano núm. 03 de 1988. Para fundamentar lo anterior, se afirmó que con la expedición de los actos acusados se incurrió en una inadecuada aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial, toda vez que aunque resultaba cierto que el sector donde se encontraba el Parqueadero Kalamarí tenía asignado un uso residencial, esa destinación no era exclusiva, especialmente, porque el artículo 23 del Acuerdo núm. 011 de 2000, también estableció que el sector de la calle 77 sur entre la carrera 7 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 y la Avenida Regional, era el segundo corredor de actividad múltiple del Municipio.

Se indicó que, entre otros argumentos, en la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001 se sostuvo que la actividad desplegada por el parqueadero se encontraba prohibida en zona residencial y restringida en corredor de actividad múltiple, por el Acuerdo Metropolitano núm. 03 de 1988, pero, en realidad, no existía en el MUNICIPIO ninguna reglamentación especial respecto a los usos comerciales y de servicios permitidos en los corredores de actividad múltiple a los que hacía referencia el POT.

Señalaron que los actos acusados están viciados de nulidad por falsa motivación, dado que en los mismos se anotó que el predio en el que se localizaba el parqueadero colindaba directamente con el Hospital Venancio Díaz y con un sector residencial, que se veía afectado por la contaminación proveniente de los vehículos pesados y el horario de sus actividades, lo cual, de ser cierto, no solo era atribuible al parqueadero, porque alrededor también se encontraban ubicados dos parqueaderos más, una estación de gasolina, una caballeriza, la 8 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co terminal de buses del Municipio y un taller de carpintería, más el alto nivel de tráfico vehicular que se podía presentar en una vía principal.

Aduce la parte actora que de acuerdo con lo anterior se afectó su derecho a la igualdad, toda vez que las medidas contenidas en las resoluciones demandadas solo se aplicaron al Parqueadero Kalamarí, mientras que los demás establecimientos comerciales siguieron funcionando normalmente. Finalmente, coligen que existió una desproporción de las cargas públicas debido a que el MUNICIPIO después de tardar 16 meses para expedir un certificado provisional, exigió a los propietarios del parqueadero la realización de adecuaciones que significaron una cuantiosa inversión de dinero, para luego otorgar un nuevo certificado que modificó la actividad comercial del establecimiento y conllevó su cierre definitivo.

Mediante escrito de adición de la demanda 8, se afirmó que el MUNICIPIO, por un lado, privó a los demandantes de la pertenencia 8 Folios 121-124 C.1. 9 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co legítima de un establecimiento de comercio que pudo ser enajenado y, por otro, les exigió la realización de mejoras innecesarias al predio, debido a que las anomalías que este presentaba se debían a una temporada de lluvia meramente estacionaria.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MUNICIPIO DE SABANETA, a través de apoderado judicial, contestó la demanda 9 y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, después de realizar un recuento de los hechos adujo, en esencia, que: No es cierto que la administración municipal no se pronunciara oportunamente respecto a la solicitud de certificado de ubicación presentada por los actores, puesto que a raíz de la misma se inició un procedimiento administrativo en el cual se hicieron varios requerimientos a fin de que se cumplieran todos los requisitos exigidos, para lo cual se debieron allegar documentos faltantes y realizar las adecuaciones necesarias del predio, previo a la expedición de la Resolución núm. 212 de 2000, la cual no fue objeto 9 Folios 149-161 C. 1. 10 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de ningún recurso.

Expuso que la certificación estuvo precedida por una serie de quejas presentadas por los vecinos del sector en defensa del interés colectivo y la tranquilidad, por lo que las exigencias frente a las adecuaciones buscaron la mitigación de los posibles focos de contaminación; y que dichas solicitudes de mejoras tampoco fueron controvertidas en su momento por los actores.

Señaló que, contrario a lo afirmado por los demandantes, no se les puso en situación de “provisionalidad con respecto a la certidumbre del funcionamiento del negocio”, sino que ellos con la presentación de la solicitud del certificado de ubicación solo tenían una expectativa y no un derecho adquirido. Consideró que el hecho de que el nuevo certificado tuviera un período de vigencia de un año, no se traducía en que el parqueadero debía ser cerrado, pues siempre se planteó la opción de su reubicación. 11 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, propuso la excepción de inexistencia de vicios de nulidad de los actos demandados y cualquier otra que resultara probada en el curso del proceso.

II-. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El TRIBUNAL mediante sentencia de 14 de marzo de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Precisó que al momento en que se tramitó la solicitud del certificado de ubicación y destinación no existía el POT del Municipio de Sabaneta, contenido en el Acuerdo núm. 011 de 2000, razón por la cual no era procedente su aplicación para el Parqueadero Kalamarí, para el cual se debía observar lo señalado en el Acuerdo núm. 009 de 1996, en el que sí se estableció que la zona en la que estaba ubicado el establecimiento de comercio tenía un uso industrial.

Sin embargo, la administración motivó sus actos en el Acuerdo núm. 011 de 2000, razón por la cual se generaron los perjuicios 12 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamados por los demandantes, toda vez que la inversión que estos realizaron estaba encaminada no solo al parqueo de vehículos livianos, sino también al de vehículos pesados y al alquiler de celdas para mecánica en general, labores hacia las cuales estuvieron enfocadas las mejoras y el cumplimiento de las exigencias de las respectivas autoridades.

Para el efecto, citó, inextenso, los testimonios rendidos por dos subarrendatarios de los demandantes que daban cuenta de lo afirmado. En lo referente a las obras ejecutadas por los demandantes, le dio pleno valor a la prueba pericial practicada dentro del proceso y condenó al MUNICIPIO al pago de $100.880.500. Respecto a la indemnización reclamada por concepto de los arrendamientos dejados de percibir con ocasión del cierre del establecimiento, consideró que los mismos no se encontraban debidamente probados, debido a que si bien de los testimonios obrantes en el expediente se desprendía que en el inmueble funcionaba un parqueadero con capacidad para 100 o 120 vehículos, entre livianos y pesados, así como unos talleres de mecánica, 13 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co analizados en conjunto los elementos probatorios no se tenía la convicción de que todos los espacios destinados al funcionamiento de tales talleres estuvieron arrendados al momento del cierre del parqueadero.

Lo anterior, porque en el proceso no obraba ningún documento contable que permitiera colegir los ingresos por concepto de arrendamientos, por lo que las conclusiones del perito, teniendo en cuenta la capacidad del parqueadero por el valor aproximado que se pagaba mensualmente, dado en los testimonios, “no pasa de ser sino el fruto de una simple conjetura”.

Por último, el TRIBUNAL teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes en el proceso se abstuvo de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A. III-. RECURSOS DE APELACIÓN El apoderado de los demandantes y el del Municipio de Sabaneta presentaron escritos de apelación en el que solicitan REVOCAR la 14 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia, en lo pertinente.

Para ello plantearon los siguientes reproches: III.1.- PARTE DEMANDANTE10 Afirmó, en cuanto al dictamen pericial practicado en la primera instancia, que el TRIBUNAL tenía la obligación de sopesar las condiciones académicas y destrezas intelectuales del auxiliar de la justicia, por lo que no resulta entendible que haya descalificado su trabajo “con el débil argumento de que la parte más importante de su dictamen no pasa de ser sino el fruto de una simple conjetura, como se afirma sin pudor en la sentencia”.

En esa línea, indicó que debe tenerse en cuenta que el peritaje si bien involucraba aspectos contables no estaba esencialmente relacionado con esta materia, pues se trataba de un dictamen sobre la productividad de un establecimiento comercial que requería de un trabajo de campo y del examen de unos libros y documentos de comercio que, según el Auxiliar de la Justicia, sí tuvo a la vista y debieron ser contrastados con otros medios de prueba, esto es, con 10 Folios 400-406 C. 1. 15 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co las declaraciones de los testigos que estuvieron involucrados en el funcionamiento del parqueadero.

Afirmó que la indemnización de perjuicios no se debió limitar al daño emergente, sino que también debió incluirse el lucro cesante que se causó por la clausura del establecimiento de comercio a causa de las decisiones administrativas de las autoridades municipales. Finalmente, frente a la decisión del TRIBUNAL de no condenar en costas teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes en el proceso, sostuvo que se trataba de un argumento que no fue justificado, aunado a que tuvo como fundamento el artículo 171 del CCA, que fue derogado por el artículo 309 del CPACA.

III.2.- MUNICIPIO DE SABANETA11 Precisó que antes de la expedición de los actos acusados, el Municipio, por medio de la Resolución núm. 212 de 20 de junio de 2000, que no fue recurrida, otorgó el certificado de ubicación industrial solicitado por los ahora demandantes, con una vigencia de 11 Folios 407-412 C. 1. 16 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co un año, con restricción para desarrollar actividades de talleres y con la prohibición de ejecutar servicios para vehículos pesados.

En ese sentido, informó que la citada resolución fue la que se fundamentó en lo dispuesto por el Acuerdo núm. 011 de 2000, que cambió el uso del suelo de la zona en la que se encontraba el parqueadero, de industrial a residencial. Por lo anterior, las resoluciones acusadas de nulidad no hicieron otra cosa que dar continuidad a un procedimiento administrativo que tiene como origen un acto en firme, cuyos efectos jurídicos se presumen legales.

Señaló que no podía afirmarse que al momento de la expedición de la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001, los demandantes tuvieran un derecho adquirido para que el parqueadero permaneciera en la misma ubicación a pesar de la prohibición de la nueva norma, habida cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, para que se consoliden esta clase de derechos es necesario el cumplimiento por parte del titular de los presupuestos normativos exigidos bajo el 17 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co imperio de una ley y, en el presente caso, la demora en el otorgamiento del certificado obedeció al incumplimiento de requisitos de la solicitud.

Citó una sentencia de la Corte Constitucional en la que se adujo que en materia pensional los derechos adquiridos son aquellos que se consolidan cuando se han cumplido todos los presupuestos normativos exigidos por una ley para que nazca un derecho subjetivo y, por el contrario, las expectativas legítimas no implican el nacimiento de un derecho, sino que suponen una probabilidad de consolidación futura del correspondiente derecho si se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada.

Concluyó que antes de la expedición de los actos demandados, los actores tenían una situación jurídica consolidada respecto al funcionamiento del parqueadero, que en ningún caso llegó a constituir un derecho adquirido, consistente en la obtención del certificado de ubicación para el servicio de parqueo de vehículos pesados y el alquiler de celdas para la actividad de mecánica, 18 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co situación que podía ser modificada por el MUNICIPIO en virtud del cambio del POT.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1.- El MUNICIPIO DE SABANETA en su escrito de alegatos de conclusión sostuvo que los demandantes no tenían derechos adquiridos con fundamento en el uso del suelo del inmueble, pues se debían respetar las regulaciones que sobre el mismo expidiera el municipio o el Concejo Municipal. Sostuvo que los demandantes pretendían presentar como legales situaciones jurídicas que fueron modificadas y consolidadas, a pesar de que la Corte Constitucional ha indicado que para que se consolide un derecho adquirido debe haberse cumplido por parte de su titular todos los presupuestos normativos exigidos por la ley.

Señaló que la Resolución núm. 212 de 2000 creó una situación jurídica consolidada para los demandantes en relación con las condiciones de funcionamiento del parqueadero, las cuales se circunscribían a las condiciones establecidas en dicho certificado sin 19 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que pudiera pretender extenderlas, dado que las razones para su limitación y condicionamiento atendían a razones de ordenamiento territorial y ambiental.

De igual forma, adujo que la reparación de perjuicios pretendida por los demandantes no cumplía con los presupuestos necesarios para ello, pues la administración no podía verse afectada por el desconocimiento de los trámites y procedimientos legales para la obtención de certificados de ubicación. IV.2.- La parte actora no presentó alegatos de conclusión en esta instancia. IV.3.- El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. ACTOS ACUSADOS - Resolución 176 de 10 de agosto de 2001, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de renovación de un certificado de ubicación 20 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y destinación” 12, expedida por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del MUNICIPIO DE SABANETA, en la que se señaló: “[…]

CONSIDERANDO

1. Que el señor Rodrigo Ramírez López, en calidad de propietario del PARQUEADERO KALAMARÍ, localizado en la calle 77 sur N° 45-107, solicitó mediante radicado 045856, la renovación del certificado de ubicación y destinación del citado establecimiento. 2. Que el sector donde se localiza el parqueadero tiene asignado el uso residencial, según artículo 25 del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 011 de 2000) y sobre la calle 77 sur corredor de actividad múltiple. 3.

Que el terreno donde se localiza el parqueadero linda directamente con el Hospital Venancio Díaz Díaz y un costado con sector residencial, los cuales se han visto afectados por la contaminación de los vehículos pesados y el horario de funcionamiento del parqueadero. 4. Que mediante Resolución 212 de junio 20 de 2000 se le expidió certificado de ubicación favorable al PARQUEADERO KALAMARÍ por un año, ya que el sector había cambiado de uso industrial a residencial y la solicitud se había presentado antes de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial. 5.

Que la actividad planteada, parqueadero de vehículos pesados se clasifica como servicios al vehículo pesado (S-12) la cual es prohibida en zona 174 del Acuerdo Metropolitano 03 de 1988.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Negar la revalidación del certificado de ubicación y destinación para Parqueadero Kalamarí, ubicado en 12 Folios 26-27 C. 1. 21 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la calle 77 sur N° 45-107 fundamentado en la parte motiva de la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder un plazo de tres (3) meses para la reubicación o cierre definitivo del PARQUEADERO KALAMARÍ.

ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición y apelación, interpuestos ante este despacho y el señor Alcalde, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente […]”. -Resolución 278 de 6 de diciembre de 2001, “Por medio de la cual se resuelve un recurso” 13, expedida por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del MUNICIPIO DE SABANETA, en la que se resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la Resolución N° 176 de agosto 10 de 2001, el cual quedará así: “Expedir certificado de ubicación y destinación favorable para el PARQUEADERO KALAMARÍ, por el término de un (1) año, cuya actividad principal es la de parqueo de vehículos livianos, máximo 3 toneladas; se prohíben las actividades conexas como son: latonería, pintura y mecánica general”.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante el señor Alcalde Municipal […]”. - Resolución 002 de 8 de enero de 2002, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación” 14, expedida por el alcalde del MUNICIPIO DE SABANETA y en la cual se decidió confirmar en todas sus partes 13 Folios 47-53 C.1. 14 Folios 55-58 C.1. 22 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la Resolución núm. 278 de 6 de diciembre de 2001, proferida por la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del citado Municipio.

V.2. PROBLEMAS JURÍDICOS POR RESOLVER De acuerdo con los planteamientos de los recursos de apelación, la Sala establece que, en este caso, los problemas por resolver se concretan en dar respuesta a los siguientes interrogantes: - Si los actos expedidos para negar la renovación del certificado de ubicación solicitado por los actores, con las condiciones iniciales en que se les otorgó, estuvieron viciados de nulidad por haberse expedido con desconocimiento de las normas en que debieron fundarse. - De ser así y de confirmarse en este aspecto la decisión del TRIBUNAL, si, conforme con las pruebas obrantes en el proceso, hay lugar al reconocimiento del lucro cesante solicitado en la demanda como parte del restablecimiento del derecho, así como la condena en costas a la parte vencida. 23 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.- CASO CONCRETO A través de los actos acusados de nulidad el MUNICIPIO DE SABANETA condicionó la revalidación del certificado de ubicación para el Parqueadero Kalamarí que había sido otorgado por el término de un año, debido a que en el trámite de su expedición el uso de la zona en la que se ubicaba dicho establecimiento comercial había cambiado de industrial a residencial.

Los actores, en su condición de titulares del certificado, solicitaron la nulidad de los anteriores actos, con el principal argumento de que con la expedición de estos se incurrió en una inadecuada aplicación e interpretación de las normas legales vigentes en dicha localidad en materia de planeación, ya que, aunque resultaba cierto que el sector donde se ubicaba el parqueadero tenía un uso residencial según el Acuerdo núm. 011 de 2000, este no se podía entender como exclusivo.

El TRIBUNAL, mediante la sentencia recurrida, precisó que al momento en que se tramitó la solicitud del certificado de ubicación 24 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co no existía el POT del MUNICIPIO, -contenido en el Acuerdo núm. 011 de 2000-, de ahí que no resultaba procedente su aplicación para el Parqueadero Kalamarí, como en efecto ocurrió, razón por la cual decretó la nulidad de los actos y condenó al MUNICIPIO al pago de los gastos por concepto de mejoras y refacciones del predio donde se encontraba ubicado el establecimiento, en que incurrieron los actores en el trámite de su solicitud, pero negó el reconocimiento del lucro cesante solicitado por falta de pruebas.

Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recursos de apelación. Por un lado, los demandantes señalan, en cuanto al dictamen pericial que se practicó en primera instancia, que el TRIBUNAL debió contrastarlo con lo demás medios de pruebas que obraban en el expediente y, por otro, el MUNICIPIO aduce que bajo ninguna óptica puede llegar a entenderse que al momento de la expedición de la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001, los actores eran titulares de un derecho adquirido para que el parqueadero permaneciera en la misma ubicación a pesar de la prohibición de la nueva norma. 25 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, como se anunció precedentemente, la Sala limitará el estudio a determinar si el MUNICIPIO DE SABANETA, al negar la revalidación del certificado de ubicación, obró de acuerdo con el ordenamiento legal urbanístico vigente para el momento.

Así las cosas, la Sala da cuenta que el 13 de junio de 2000 el Concejo Municipal de Sabaneta expidió el Acuerdo núm. 011 de esa anualidad, por medio del cual aprobó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de dicho Municipio, en cuyo artículo 25, en lo referente a la zona donde se encontraba ubicado el parqueadero, se recuerda Calle 77 sur 45-125, señaló: “[…]

ARTÍCULO 25. Zona Residencial Actual. –ZR-A. Corresponde a áreas ocupadas con vivienda desde tiempo atrás, la cuales se encuentran relativamente consolidadas y por lo tanto son susceptibles de acciones de conservación en la mayoría de los casos, de acciones de mejoramiento y aún de densificación en otros casos (según las normas que serán consignadas en el Código o Estatuto de Usos del suelo).

Está conformada por cinco sectores, en la siguiente forma: Sector 1. Comprende las Urbanizaciones Aldea Verde, Arco Iris, Valles del Sol. Delimitación. 26 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir del cruce de la Calle 77 sur con la carrera 47C, por esta en dirección suroeste hasta la Calle 80 sur; por esta en dirección suroeste hasta la Carrera 45; por esta en dirección este hasta la Calle 77 sur; por esta en dirección noreste hasta la Carrera 46; por esta en dirección suroeste hasta la calle 78 sur; por esta en dirección noroeste hasta la Carrera 48B; por esta en dirección nordeste hasta la calle 77 sur; por esta en dirección noroeste hasta la Carrera 47C, punto de partida.

Área: 14.24 Ha. Normas generales. Este sector se encuentra bastante consolidado. En los lotes aún vacantes se considerará la normatividad actual hasta tanto se determine la respectiva para el sector. El uso principal corresponde al residencial; como usos complementarios se aceptan pequeños comercios y servicios, localizados en el primer piso de las edificaciones […]”.

(Destacado fuera del texto). De lo anterior, resulta claro que para el momento en que se presentó la solicitud de revalidación del Certificado de Ubicación, -26 de junio de 2001-, por encontrarse vigente, resultaba aplicable el Acuerdo núm. 011 de 2000, en el que se señaló expresamente que la zona en la que se encontraba ubicado el establecimiento comercial de propiedad de los demandantes, tenía destinado un uso residencial y, en cuyos usos complementarios solo se aceptaban pequeños comercios y servicios, en los que no se podía encuadrar la actividad desarrollada por el parqueadero. 27 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En la misma línea, en el artículo 146 del Acuerdo núm. 03 de 13 de abril de 1988, a través del cual se expidió el Estatuto Metropolitano de Planeación del Valle de Aburrá, a cuya área pertenece el MUNICIPIO DE SABANETA y que también se encontraba vigente para la época, se estipuló: “[…] DE LOS USOS PERMITIDOS EN ZONAS RESIDENCIALES (R)

ARTÍCULO 146. Asignación de usos. Asignánse como usos para las zonas residenciales de toda el Área Metropolitana del Valle de Aburrá los contenidos en la siguiente clasificación, de conformidad con la codificación dispuesta en el anexo No. 1 del presente Estatuto. […] 4) Usos prohibidos […] b) Servicios: […] Servicios al vehículo pesado de la tipología S-12 […]”.

(Destacado fuera del texto). En desarrollo de lo expuesto, en el Anexo No. 1 del Estatuto Metropolitano en cita, se estableció lo siguiente: “[…] Servicios al vehículo pesado (S-12). Integran esta tipología actividades de servicio que se prestan incluso a vehículos pesados, o sea de más de tres (3) toneladas, tales como estaciones de servicio clase A, parqueaderos a nivel, servitecas, 28 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cambiaderos de aceite, lavado de vehículos, montallantas y afinación de motores, y/o actividades similares a estas […]”.

A la luz de la normativa expuesta la Sala observa, conforme se puso de presente a partir de la parte considerativa de la Resolución núm. 176 de 10 de agosto de 2001, que la actividad desarrollada por el parqueadero Kalamarí, al estar clasificada como “servicio al vehículo pesado (S-12)”, efectivamente, se encuentra prohibida en las zonas de uso residencial según las normas urbanísticas que regían en el MUNICIPIO y que fueron expuestas en los párrafos anteriores.

Lo anterior, no fue desconocido por los demandantes, pues mediante la Resolución núm. 212 de 20 de junio de 2000, anterior a los actos acusados, suscrita por el Alcalde Encargado y el Secretario de Planeación del MUNICIPIO DE SABANETA, que no fue impugnada ni es objeto de demanda, se resolvió la solicitud de ubicación industrial para el Parqueadero Kalamarí de propiedad de los demandantes, en los siguientes términos15: “[…]

CONSIDERANDO: 15 Folios 18-19 C. 1. 29 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Que el señor RODRIGO ANSELMO RODRÍGUEZ y WILSON BODHERT REINA solicitaron Certificado de Ubicación Comercial para el Parqueadero KALAMARÍ, ubicado en la Calle 77 sur 45- 125, bajo radicado 032868 de 26 de mayo de 2000. 2.

Que el sector tenía asignado el uso industrial de bajo potencial contaminante según Acuerdo Municipal 009 de 1996, que el Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo Municipal 011 de 2000 considera el sector residencial según artículo 25. 3. Que la actividad desarrollada por el parqueadero es el servicio al vehículo pesado (S-12) la cual es prohibida en el sector según el artículo 146 del Acuerdo 02 de 1988 bajo la consideración reglamentada en el Acuerdo Municipal 011 de 2000 en donde la zona es residencial. 4.

Debido a que el parqueadero viene tramitando dicho certificado desde abril de 1999 y aún no ha habido resultado, dicha solicitud por incumplimiento de obras recomendadas por la oficina y quejas de la comunidad.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Expedir Certificado de Ubicación favorable por el término de un año al parqueadero KALAMARÍ debido a que la zona obtuvo cambio de uso del suelo, de industrial a residencial según artículo 25 del Acuerdo Municipal 011 de 2000.

ARTÍCULO SEGUNDO: Que el parqueadero KALAMARÍ para desarrollar la actividad planteada deberá cumplir con los requisitos estipulados en el Decreto 2150 de 1995, de igual manera completar las obras exigidas por la oficina “paisajismo y arborización” frente al hospital, instalación de tope-llantas y demás requerimientos.

ARTÍCULO TERCERO: El parqueadero está restringido para ampliación de las instalaciones de construcción de celdas para talleres y otros. 30 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la presente resolución procede apelación ante la Secretaría y recursos ante el Alcalde Municipal dentro de los cinco (5) días hábiles a partir de la notificación […]” (Negrillas fuera de texto).

De lo expuesto se concluye que las resoluciones demandadas sí se ajustan a los preceptos legales que regulaban la materia en el momento en que fueron expedidas y, en consecuencia, se procederá a revocar, en este aspecto, la sentencia objeto de apelación. Ahora, la Sala tampoco comparte lo esbozado por el TRIBUNAL al fundamentar la nulidad bajo el argumento según el cual cuando se presentó la solicitud primigenia del certificado de ubicación regía para el MUNICIPIO el Acuerdo núm. 009 de 1996, en el que la zona de ubicación del parqueadero tenía una destinación industrial y que por consiguiente la respuesta a la solicitud de su revalidación debía, al igual, basarse en el citado Acuerdo.

Ciertamente, como se ha señalado en otras oportunidades, el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no puede entenderse como un derecho adquirido de 31 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co su titular, dado que las normas del uso del suelo son cambiantes y de efecto general inmediato.

Al respecto se ha precisado16: “[…] Sobre el particular, esta Sección ha sostenido que el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no constituye un derecho adquirido a continuar con el establecimiento de comercio, pues las normas sobre el uso del suelo son cambiantes, de modo que, por ejemplo, lo que hoy es una zona exclusivamente residencial mañana puede no serlo, o viceversa.

También ha sostenido que dado que las normas sobre uso del suelo son de orden público y de efecto general inmediato, no es posible a sus destinatarios aducir derechos adquiridos para obviar su aplicación, y que cuando las autoridades de policía exigen su observancia cumplen con el deber de vigilar que se dé aplicación a la normativa sobre usos del suelo.

Fluye de lo anterior que para que procediera la nulidad de los actos acusados debió la actora demostrar que de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios 323 de 1992 y 735 de 1993 la actividad desarrollada por ella es permitida en la zona donde se encontraba ubicado el establecimiento cuyo cierre fue ordenado, cuestión que le era imposible hacer, pues lo cierto es que de acuerdo con las normas en cita la actividad comercial relativa al servicio de automotores, estaciones de servicio completo, servitecas y talleres de reparación automotriz se encuentra comprendida en la Clase II B comercio zonal de mayor impacto, no contemplada para la Zona Residencial Especial 02 en donde se encuentra ubicado el establecimiento de la actora.

Por ser pertinente, la Sala transcribe los artículos 1º a 4º de la Ley 232 de 1995: “ ”. Las normas anteriores ponen de presente que no fue desvirtuado el argumento fundamental de los actos acusados, cual es que el establecimiento no cumple con las normas sobre el uso del suelo, y que el otorgamiento de una licencia de funcionamiento no imposibilita a la autoridad para adoptar las medidas pertinentes 16 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2004, expediente: 25000-23- 24-000-2002-00136-02.

M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 32 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co en caso de incumplimiento de las normas sobre el uso del suelo […]”. Frente a la decisión de no condenar en costas teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes en el proceso, la Sala observa que la decisión del TRIBUNAL se encuentra fundamentada en el uso de su discrecionalidad y en el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 171 del CCA, ya que si no condenó a la parte demandada por este concepto, se debió a que no observó en su conducta procesal un motivo que así lo permitiera, como por ejemplo la temeridad, una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas o la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio, razón por la cual no tuvo que motivar a fondo su decisión y en ese sentido tampoco en esta instancia hay lugar a condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 14 de marzo de 2013, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, 33 Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02719-01 Actores: RODRIGO ANSELMO RAMÍREZ LÓPEZ Y OTROS Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SALA CUARTA DE DECISIÓN y, en consecuencia, DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No condenar en costas.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de junio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.