CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 (4093-2022) Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP) Tema: reliquidación pensión de vejez−Decreto 546 de 1971.
Subtema 1: factores salariales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 28 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP mediante la Resolución RDP 038412 de 21 de septiembre de 2015, reconoció la pensión de jubilación a Gloria Forero Ravelo bajo los parámetros de edad, tiempo de servicios y porcentaje contenidos en el Decreto 546 de 1971, con el IBL previsto en la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales descritos en el Decreto 1158 de 1994.
Inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos a través de las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016, confirmando en todas sus partes el acto administrativo inicial. Por lo anterior, la demandante solicita la nulidad parcial del acto de reconocimiento y la nulidad de los actos administrativos que la confirmaron, y que se reconozca la prestación de la forma solicitada.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Gloria Forero Ravelo, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se expresan. 1 Según el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
La demanda fue presentada el 28 de julio de 2016, conforme al «ACTA INDIVIDUAL DE REPARTO» visible en el índice 70 del expediente electrónico de Samai del Tribunal Administrativo de Santander, archivo
02. AUTO ADMISORIO Y ANEXOS2, fl 2. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. Solicitó2 que se declarara la nulidad parcial de la Resolución RDP 038412 del 21 de septiembre de 2015, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación en virtud de la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones; y la nulidad de las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016 que confirmaron en todas sus partes la Resolución RDP 038412 de 12 de septiembre de 2015. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la UGPP a: i) reconocer y pagar a la demandante la pensión de vejez teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada que devengó durante su último año de servicios y con la inclusión de la totalidad de factores salariales percibidos durante dicho periodo; ii) cancelar las diferencias pensionales que resulten a su favor, junto con la indexación; iii) pagar intereses corrientes y moratorios; iv) dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 del CPACA; y v) pagar costas procesales. 2.1.2.
Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) Gloria Forero Ravelo nació el 23 de abril de 1948 y laboró al servicio de la Rama Judicial de manera continua e ininterrumpida desde el 19 de febrero del 1979 hasta el 30 de abril de 2012, por lo que para el 1 de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad y 15 años al servicio del sector oficial.
Por lo anterior, se encuentra amparada por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que implica que el reconocimiento de la pensión debe efectuarse bajo los parámetros del Decreto 546 de 1971. 2). La demandante desde el 19 de febrero del 1979 hasta el 31 de julio de 2009 cotizó al sistema de seguridad social en pensiones a la extinta CAJANAL, y en virtud de su liquidación, continuó cotizando al Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES, hasta el 30 de abril de 2012. 3) El 29 de agosto de 2011 solicitó ante el ISS el reconocimiento de su pensión de vejez, la cual fue concedida mediante la Resolución 1174 del 5 de marzo de 2012. 4) Mediante la Resolución GNR 111933 del 27 de mayo de 2013 COLPENSIONES modificó la Resolución 1174 del 5 de marzo de 2012, en cuanto a la liquidación de la mesada pensional. 5) A través de la Resolución GNR 253581 del 12 de julio de 2014 COLPENSIONES conceptuó que es la UGPP la que debe reconocer y ordenar el pago de la pensión de la accionante, conforme al artículo 3 del Decreto 2196 de junio 12 de 2009. 6) El 25 de septiembre de 2014 la actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión, haciendo la salvedad que, una vez reconocida la prestación, procedería a autorizar la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento proferido por el extinto ISS. 7) Por medio de la Resolución RDP 038412 de 21 de septiembre de 2015, en cumplimiento de un fallo de tutela, la UGPP reconoce la pensión de vejez bajo los parámetros de edad, tiempo de servicios y porcentaje contenidos en el Decreto 546 de 1971 y para el ingreso base de liquidación tomó el promedio de lo devengado durante 2 Índice 70 del expediente electrónico de Samai del Tribunal Administrativo de Santander, archivo 01.
DEMANDA. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 los últimos 4 años, 10 meses y 19 días, actualizado anualmente con base en la variación porcentual del IPC, en cuantía de $3.275.333, supeditada a acreditar la revocatoria del acto de reconocimiento proferido por COLPENSIONES. 8) Inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, desatados mediante las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016 que confirmaron la decisión inicial. 9) Mediante sentencias del 21 de febrero de 2012 y del 9 de marzo de 2015 proferidos por la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, se le reconoció a la demandante la prima especial conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996, como factor salarial para todos los efectos. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 48, y 53; la Ley 100 de 1993, artículo 36; y Decreto 546 de 1971. 6. En el concepto de violación expuso lo siguiente: a) Sostuvo que la accionada está infringiendo las normas en que debía fundarse, al no tener en cuenta para efectos de la liquidación de la mesada pensional de la demandante, la asignación mensual más elevada que recibió durante su último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales, entre ellos la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. 2.2.
Contestación de la demanda 7. La UGPP 3, se opuso a las pretensiones, y señaló que a la demandante se le aplicó régimen de transición, para lo cual se tiene en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto pensional contenidos en el Decreto 546 de 1971, pero las demás condiciones y requisitos se rigen por lo establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que la reglamentan, con los factores salariales efectivamente cotizados al sistema pensional y que se encuentren contemplados en el Decreto 1158 de 1994. 8.
Precisó que el ingreso base de liquidación para quienes se les aplica el régimen de transición tiene regulación concreta en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual, determinó que si les faltan menos de 10 años para adquirir el estatus de pensionado a la vigencia del sistema, es el promedio cotizado en el tiempo que le hiciere falta, y si a la fecha de vigencia del sistema le faltan más de 10 años, el ingreso base de liquidación es el contenido en el artículo 21 ibídem y que conforme el último inciso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión se rige por las disposiciones de la Ley 100 de 1993, razón por la que al liquidarse la pensión solo se puede tener en cuenta los factores salariales aplicables al régimen general de seguridad social señalados de manera taxativa en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 y no los que solicita la actora. 9.
Realizó un recuento normativo y jurisprudencial según el cual concluyó que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, la cual no fue desvirtuada. 10. Finalmente, propuso las excepciones denominadas «ineptitud de la demanda por falta del requisito previo de conciliación», «carencia del derecho reclamado por falta de requisitos sustanciales», «inexistencia de la obligación por parte de la UGPP de liquidar la pensión de vejez con los factores pretendidos en la demanda», 3 Índice 70 del expediente electrónico de Samai del Tribunal Administrativo de Santander, archivo
03. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA - CONTESTACIÓN - AUTO ADMITE REFORMA Folios 150-199.pdf. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «prescripción», «inexistencia de la obligación», «buena fe», «falta de título y causa», y «genérica». 2.3.
Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 28 de octubre de 20214 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. a) Precisó que no entraría a dilucidar si la demandante tenía o no derecho al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que es un aspecto que se encuentra probado en el expediente y además es aceptado por la entidad accionada.
Igualmente, no está en discusión que el régimen pensional especial que ampara a la señora Gloria Forero Ravelo es el dispuesto en el Decreto 546 de 1971, comoquiera que laboró para la Rama Jurisdiccional desde el 19 de febrero de 1979 hasta el 30 de abril de 2012, cuyo último cargo desempeñado fue el de Juez Sexto Civil Municipal de Bucaramanga, Santander. b) Sostuvo que la demandante adquirió el estatus de pensionada el 19 de febrero de 1999, por lo que le faltaban menos de 10 años para consolidar el estatus pensional con respecto a la vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es: 4 años, 10 meses y 19 días. c) Indicó que de conformidad con las reglas de unificación establecidas en la sentencia SU CE-SUJ-S2-021-20 de fecha 11 de junio de 2020, la pensión de vejez de Gloria Forero Ravelo se debe reconocer con el siguiente ingreso básico de liquidación o IBL: (i) El periodo a aplicar para liquidar la pensión de jubilación es el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado la afiliada en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho a la pensión actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE, esto es el promedio de lo devengado durante los últimos 4 años, 10 meses y 19 días, toda vez que le faltaban menos de 10 años para consolidar el estatus pensional con respecto a la vigencia de la Ley 100 de 1993. ii) Con los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados contemplados en el Decreto 1158 de 1994; prima especial consagrada por la Ley 332 de 1996; bonificación por compensación también denominada bonificación por gestión o actividad judicial creada por el Decreto 610 de 1998.
Al respecto, la certificación detallada de pagos (CETIL) da cuenta de que a la actora mensualmente se le efectuaron los correspondientes descuentos de ley. iii) Con un porcentaje o tasa de reemplazo del 75%. d) Sostuvo que tanto el acto de reconocimiento pensional, Resolución RDP 038412 de 21 de septiembre de 2015, como en las Resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016 que resolvieron negativamente los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra la anterior decisión, confirmándola en todas su partes, son coincidentes en afirmar que los factores que se tuvieron en cuenta para determinar el ingreso base de cotización en este asunto fueron solo los consagrados por el Decreto 1158 de 1994, esto es la asignación básica y la prima especial de servicios. e) Señaló que durante los últimos 4 años, 10 meses y 19 días anteriores a su retiro del servicio, esto es entre el 21 de junio de 2007 y el 30 de abril de 2012, además del sueldo básico mensual, la demandante recibió y efectuó los correspondientes aportes 4 Índice 70 del expediente electrónico de Samai del Tribunal Administrativo de Santander, carpeta «ED_EXPEDIENTE(.zip) NroActua 2», archivo 22..2016-00839-00 Pensión Rama Judicial.pdf..
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sobre los factores de prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial, de ahí que al hacer el estudio comparativo entre los factores que se tuvieron en cuenta para la liquidación del monto de la pensión en armonía con el marco normativo y jurisprudencial señalado, se observa con claridad que se dejaron por fuera dichos rubros, siendo procedente declarar la nulidad parcial de la Resolución RDP 038412 de 21 de septiembre de 2015, en lo que atañe con el monto de la pensión y la nulidad de las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016 que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos, negando la reliquidación pensional. f) Finalmente, dispuso ordenar a la UGPP que reliquide la pensión de vejez de Gloria Forero Ravelo, teniendo en cuenta para tal efecto los factores de sueldo, prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial, la cual se hará a partir del 1º de mayo de 2012, fecha en que se retiró del servicio, suma que deberá ser reajustada conforme al ordenamiento jurídico y actualizada mes por mes desde la fecha en que se causó el derecho. 2.4.
Recurso de apelación 12. La UGPP, a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia5, y reiteró los argumentos de la contestación de demanda, además señaló que teniendo en cuenta la connotación de prestaciones sociales expresamente establecidos en la norma, no es procedente otorgarle la connotación de factor salarial a los ordenados en sentencia, para la toma del Ingreso Base de Liquidación de la Pensión de Jubilación demandada. 13.
Finalmente, precisó que los factores que solicita la parte demandante, según la tesis reseñada del Consejo de Estado, son los que le fueron reconocidos, de conformidad a la norma aplicable a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como admite el despacho. 2.5. Trámite de segunda instancia 14.
El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 29 de junio de 20236 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20217, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas. 2.6. El Ministerio Público 15.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 5 Índice 70 del expediente electrónico de Samai del Tribunal Administrativo de Santander, archivo 24.1.Recurso de Apelacion_680012333000201600839_GLORIA FORERO RAVELO.pdf. 6 Índice 10 del expediente electrónico de Samai. 7 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.2.
Problema jurídico y metodología de su resolución 17. De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir del siguiente problema jurídico: ¿la reliquidación de la pensión de vejez de Gloria Forero Ravelo conforme al régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971 se debe realizar con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial? 18.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala reseñará, en primer lugar, los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y/o reliquidación de una pensión reconocida con fundamento en el Decreto 546 de 1971; en segundo lugar, estudiará el caso en concreto. 3.4. Régimen pensional del Decreto 546 de 1971 19. A pesar de que en este proceso no es objeto de discusión la aplicación de dicha normatividad a la demandada, pues así lo han aceptado las partes, es ineludible para la Sala establecer los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar o reliquidar la pensión contenida en el Decreto 546 de 19718, que en su artículo 6°, señala: «Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas». 20.
De lo anterior deviene que los requisitos para beneficiarse de la pensión mensual vitalicia de jubilación de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, son haber servido 20 años continuos o discontinuos, de los cuales 10 hayan sido en tal condición y llegar a la edad de 55 años (hombres) o 50 años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio en actividades de la Rama Judicial y/o del Ministerio Público. 21. Ahora bien, respecto al ingreso base de liquidación, en adelante IBL, aplicable a los destinatarios de este régimen pensional especial, en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Sección profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 20209, en la que indicó: «Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base 8 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 9 Expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)10.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público».[Subraya la Sala] 22.
En razón a lo anterior, los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público que les resulta aplicable el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, tienen salvaguardados elementos del régimen anterior, Decreto 546 de 1971; no obstante, el ingreso base de liquidación de esas prestaciones es el indicado en la Ley 100 de 1993, por lo que debe ser igual, a la suma del período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, artículos 21 y 36 (inciso 3°), según el caso; y los factores previstos como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, son los contemplados por las siguientes normas: (i) Artículo 1 del Decreto 1158 de 1994: asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica, cuando sea factor de salario; primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo, remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y bonificación por servicios prestados;
(ii) Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prima especial; (iii) Artículo 1 del Decreto 610 de 1998: bonificación por compensación; (iv) Artículo 1 del Decreto 1102 de 2012: bonificación por compensación; (v) Artículo 1 del Decreto 2460 de 2006: prima de productividad; (vi) Artículo 1 del Decreto 3900 de 2008: bonificación por actividad judicial y;
(vii) Artículo 1 del Decreto 383 de 2013: bonificación judicial; según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial. 3.5. Estudio del caso concreto 3.5.1. Hechos probados 23. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer lo siguiente: a) Gloria Forero Ravelo nació el 23 de abril de 194810, de conformidad con la cédula de ciudadanía, por lo que cumplió 50 años de edad el 23 de abril de 1998. b) Conforme al «CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL», expedido el 10 de septiembre de 201411 por la Rama Judicial, Seccional Santander, la demandante laboró en los siguientes periodos y cargos en la Rama Judicial: - Juez 6 Civil Municipal de Bucaramanga, desde el 19/02/1979 al 22/07/2011. c) Mediante la Resolución RDP 003066 del 27 de enero de 201512, se negó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada Gloria Forero Ravelo. d) Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposición y 10 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 1301 FOTOCOPIA DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD-19-2016-09-27_110306.PDF. 11 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01. DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-13-2016-09-27_110305.PDF. 12 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-39-2016-09-27_110310.PDF. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones RDP 010348 del 17 de marzo de 201513 y RDP 015739 del 22 de abril de 201514, respectivamente, confirmando en todas sus partes el acto administrativo inicial. e) A través del fallo del 30 de julio de 201515, proferido dentro de la acción de Tutela 201500231 promovida por la actora contra la UGPP, el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, ordenó: […] «PRIMERO. Conceder la acción de tutela formulada mediante apoderado por la señora GLORIA FORERO RAVELO, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, por vulneración al derecho de petición, por lo expuesto.
SEGUNDO. Se ordena a quien funja como Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, si aún no lo ha hecho, que dentro del improrrogable término de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a ofrecer respuesta de fondo a la solicitud que el 25 de septiembre de 2014, mediante la cual se solicitó a favor de la señora GLORIA FORERO RAVELO, el reconocimiento y pago de pensión de jubilación de vejez.
Se advierte que en el evento que la actora GLORIA FORERO RAVELO llegare tener derecho al reconocimiento de la prestación, en el acto administrativo se consignará que la determinación sólo producirá efectos jurídicos hasta que en forma debida se allegue acto administrativo en firme, mediante el cual se pruebe revocatoria de la Resolución 111933 del 27 de mayo de 2013, por la cual COLPENSIONES le reconoció pensión de jubilación por vejez, al igual que autorización para que por parte de la UGPP se descuenten las sumas que hayan sido pagadas por COLPENSIONES a la referida actora, para ser reembolsadas a esta última entidad, so pena de incurrir en desacato (art. 52 Decreto 2591/91).
TERCERO. Si esta decisión no fuere impugnada, oportunamente se remitirá a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. […]16». f) Por medio de la Resolución RDP 038412 del 21 de septiembre de 201517 se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas del 30 de julio de 2015, se reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor de la accionante, en cuantía de $3.275.333, efectiva a partir del 1 de mayo de 2012, con efectos fiscales a partir del 10 de agosto de 2012 por prescripción trienal y condicionado a demostrar el retiro del servicio. g) Inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resuelto por medio de las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 201518 y RDP 017104 de 28 de abril de 201619 confirmando el acto administrativo recurrido, en las cuales se reiteró que, en aplicación del régimen de transición desarrollado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 se respetará la edad, tiempo y monto del régimen anterior (Decreto 546 de 1971) pero se liquida la 13 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-41-2016-09-27_110310.PDF. 14 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01. DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-37-2016-09-27_110310.PDF. 15 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 3401 FALLO DE TUTELA-3-2016-09-27_110304.PDF. 16 Transcripción fiel, incluso con errores. 17 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01. DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-36-2016-09-27_110310.PDF. 18 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-38-2016-09-27_110310.PDF. 19 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01. DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 2701 RESOLUCIONES QUE RESUELVE DE FONDO LA PETICIÓN-43-2016-09-27_110310.PDF.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mesada con los últimos 10 años de servicio o el tiempo que les hiciere falta y la inclusión únicamente de los factores salariales que se encuentran establecidos por el Decreto 1158 de 1994. 3.5.2.
Análisis sustancial de la Sala 24. Para resolver el problema jurídico inicial la Sala considera que aunque no se discute en el presente proceso la aplicación a la demandada del régimen de transición y en consecuencia, si es beneficiaria del régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público establecido en el Decreto 546 de 1971, sí se ha planteado en la demanda la nulidad de varios actos administrativos, por lo que es necesario analizar el cumplimiento de los requisitos para la aplicación del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971, y posterior a ello, proceder a verificar el IBL que debió tenerse en cuenta al reliquidar la pensión de vejez atacada judicialmente. 25.
Según el material probatorio aportado al proceso por las partes, Gloria Forero Ravelo es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley a nivel territorial, tenía 46 años de edad, pues nació el 23 de abril de 1948.
Analizado lo anterior, se tiene en cuenta que la demandante laboró para la Rama Judicial por más de 32 años20, por lo que el régimen de transición le resulta aplicable para su reconocimiento pensional, así como el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Dicha norma establece como requisitos para acceder a la pensión 50 años de edad, en el caso de las mujeres, y 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a su vigencia, de los cuales por lo menos 10 años hayan sido a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o en ambas.
Exigencias que cumplió Beatriz Mendoza porque los 50 años de edad los cumplió el 14 de octubre de 2007 y laboró como empleada y funcionaria de la Rama Judicial por más de 32 años, del 19/02/1979 al 22/07/2011, acumulando un tiempo total de labores de más de 32 años, 5 meses y 3 días. 26. Se debe advertir, que la actora consolidó su estatus de pensionada por el régimen especial del Decreto 546 de 1971 al cumplimiento de los 20 años de servicio, esto es el 19 de febrero de 1999, por lo que le faltaban menos de 10 años para consolidar el estatus pensional con respecto a la vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es: 4 años, 10 meses y 19 días. 27.
También se debe resaltar que, al iniciar su labor desde el 12 de febrero de 1979, para el 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, contaba con más de 20 años de servicio, es decir que tenía más de 750 semanas cotizadas, por lo que conservó el régimen de transición. 28. Queda claro entonces para la Sala que, tal como se determinó en los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional, a Gloria Forero Ravelo le es aplicable el régimen especial del Decreto 546 de 1971. 29.
Ahora bien, se toma en consideración que esta corporación ha unificado los parámetros que se deben atender al momento de determinar el IBL de las pensiones reconocidas a través del régimen de transición de que trata la Ley 100 de 1993, como lo son las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 11 de junio de 2020. 20 Índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01.
DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-13-2016-09-27_110305.PDF. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 30.
En la primera sentencia estableció la Sala Plena que tendría efectos retrospectivos a todos aquellos asuntos pendientes de solución en vía administrativa y judicial, excepto en los casos donde operara la cosa juzgada, los cuales son inmodificables. La regla de unificación fijada se refirió a que «[e]l Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
A su vez, fijó dos subreglas jurisprudenciales referentes a (i) el IBL para los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y (ii) solo se incluirán en el ibl aquellos factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema. 31.
Esta línea interpretativa se replicó en sentencia de unificación del 11 de junio de 202021 donde se definió que quienes a través del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 cumplieran los requisitos del Decreto 546 de 1971 quedaban cobijados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo del 75%, con exclusión del IBL, pues en tal sentido se aplicarían los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, así como los factores fijados en los decretos 1158 de 1994, 610 de 1998, 1102 de 2012, 2460 de 2006, 3900 de 2008 y 383 de 2013 y la Ley 4 de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996, según el caso. 32.
Analizado lo anterior, debe la Sala sostener, tal como lo ha expresado en oportunidades anteriores en asuntos que guardan similitud al presente, que los citados fallos de unificación: «[…] Es así, que, en la sentencia del 28 de agosto de 2018, al establecer sus efectos se resaltó que: “117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.” Y en el fallo del 11 de junio de 2020, se dijo lo siguiente: “No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.” Para luego establecer en la parte resolutiva de esa misma providencia la siguiente regla: 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 15001-23-33-000-2016-00630-01(4083-17) CE-SUJ-S2-021-20, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.
Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.” Este recorrido jurisprudencial sirve para evidenciar que, aunque la tesis que permitía el reconocimiento pensional con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios para aquellas personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fue revisada por esta Corporación a partir del fallo del 28 de agosto de 2018, esto no conduce inexorablemente a calificar como contrarios al ordenamiento jurídico aquellas prestaciones periódicas concedidas con aquella postura, luego que esta hipótesis solo sería admisible en casos en que exista abuso del derecho o fraude a la Ley.[…]» 22. 33.
Así las cosas, al momento de la expedición de la sentencia de primera instancia del 28 de octubre de 2021, en esta jurisdicción existe una posición jurisprudencial respecto de los factores salariales que deben integrar el IBL, establecidas por las sentencias de unificación de agosto 28 de 2018 y 11 de junio de 2020. 34. El a quo, en la sentencia proferida en primera instancia, declaró la nulidad parcial de la Resolución RDP 038412 de 12 de septiembre de 2015 y, como consecuencia, ordenó a la demandada reliquidar la pensión de Gloria Forero Ravelo, conforme a las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, esto es, con sujeción a las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo establecidas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta para tal efecto los factores de sueldo, prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial, la cual se hará a partir del 1º de mayo de 2012, fecha en que se retiró del servicio y la nulidad de las resoluciones RDP 048540 de 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 de 28 de abril de 2016 que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos, negando la reliquidación pensional. 35.
Sin embargo, la demandada, en el recurso de apelación insistió en que la pensión de la actora fue reconocida con los factores salariales que se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994 de conformidad con las normas y la jurisprudencia vigente al momento del reconocimiento pensional. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2024, radicado: 76001-23-33-000-2017- 01426-01 (4599-2023), demandante COLPENSIONES, demandado: Esteban Manrique Galindo y Coomeva EPS en liquidación. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 36.
Por lo tanto, la Sala, a continuación, verificará si en el acto administrativo acusado no se incluyó algún factor salarial establecido en la referida normativa y si en la sentencia proferida en primera instancia se tuvo en cuenta algún factor adicional que, según el criterio jurisprudencial vigente, debe ser excluido: Artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, artículo 1° del Decreto 2460 de 2006 y artículo 1 del Decreto 383 de 2013 Factores devengados entre 2007 y 201223 Factores objeto de reliquidación en la sentencia proferida en primera instancia Asignación básica mensual Asignación básica mensual Asignación básica Gastos de representación Prima técnica, cuando sea factor de salario Primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario Remuneración por trabajo dominical o festivo Remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna Bonificación por servicios prestados Bonificación por servicios prestados Bonificación por servicios prestados Prima anual para mejorar la productividad Bonificación judicial Bonificación judicial Bonificación judicial Sueldo de vacaciones Prima de navidad Prima de servicios Prima de vacaciones Prima Especial de servicios Prima especial de servicios 37.
Respecto a los factores salariales, el Decreto 1158 de 1994 incluye la asignación básica, gastos de representación y bonificación por servicios, y en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996 está incluida la prima especial de servicios mensual y en el Decreto 3131 de 2005, modificado por el Decreto 3382 de 2005 la bonificación por actividad judicial.
Por lo anterior, se precisa que los factores de sueldo, prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial ordenados por Tribunal, están acorde con las normas y la jurisprudencia que regulan la materia. 3.6. Conclusión 38. Con fundamento en lo expuesto, la respuesta al problema jurídico planteado es que la pensión de vejez de la actora debe ser reliquidada con la inclusión los factores de sueldo, prima especial de servicios, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial tal y como lo ordenó el a quo.
Por lo tanto, la Resolución RDP 038412 de 12 de septiembre de 2015, mediante la cual se reconoció el pago de una pensión de vejez a la demandante, en lo que atañe con el monto de la pensión, pierde parcialmente la presunción de legalidad. Así mismo, pierden la presunción de legalidad las resoluciones RDP 048540 del 20 de noviembre de 2015 y RDP 017104 del 28 de abril de 2016 que resolvieron los recursos interpuestos, negando la reliquidación pensional.
En consecuencia, se confirmará el fallo apelado. 23 Certificación de salarios mes a mes del 10 de septiembre de 2014, expedida por la Rama Judicial, Seccional Santander, visible en índice 70 del expediente electrónico de Samai, carpeta «01. DEMANDA. Archivos CD Folios 1-99», carpeta Nueva carpeta (2), archivo 0401 CERTIFICADO DE FACTORES SALARIALES-24-2016-09-27_110306.PDF.
Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.7. Costas 39. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario24 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 28 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: No condenar en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente 24 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2016-00839-02 Demandante: Gloria Forero Ravelo Demandada: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx