CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 10 de febrero de 2022. Radicación: 25000-23-25-000-2011-00469-01 N° Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Caja Nacional del Previsión Social EICE en Liquidación (Hoy UGPP) Tema: Reliquidación pensión especial de jubilación Decreto 546 de 1971 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación – precedente de Sección Segunda del Consejo de Estado.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por las partes demandada y demandante contra la sentencia del 15 de agosto de 20132 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”3, que accedió a las pretensiones de la demanda, encaminadas a la reliquidación de una pensión ordinaria de jubilación.
ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora Nohora Judith Peña Villalobos, a través de apoderada especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución No. PAP 22604 del 28 de octubre de 20104, que negó la reliquidación de la pensión. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada, reliquidar su pensión con el 75% de asignación más elevada del 1 Según informe secretarial, ingresó al Despacho el 26 de julio de 2019, folio 310. 2 Ver folios 246 al 256. 3 Providencia suscrita por los magistrados Carmelo Perdomo Cueter (Ponente), César Palomino Cortés y José Romero Romero. 4 Suscrita por el liquidador de Cajanal E.I.C.E. en Liquidación. Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 2 último año de servicio, que comprende el sueldo mensual, el sueldo diferido, los gastos de representación, la prima especial mensual de servicios, la diferencia de la prima especial aplicada a las vacaciones, las doceavas partes de las primas de navidad, servicios y vacaciones, las indemnizaciones de las vacaciones y la totalidad de la bonificación por servicios, con fundamento en el Decreto 546 de 1971; y que se le condene al pago de las diferencias causadas entre lo reconocido y lo resultante de la reliquidación, sumas de dinero que pidió sean indexadas a valor presente; se condene en costas y se cumplimiento al fallo en los términos del artículo 176 del C.C.A. Hechos. 3.
Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así: 3.1. Señala que nació el 14 de junio de 19505 y, laboró al servicio del Estado por más de 20 años, de los cuales más de 10 lo fueron en la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, ocupando como último cargo el de Fiscal, retirándose del servicio el 17 de julio de 2001. 3.2.
Informa que la Caja de Previsión Social (hoy UGPP) le reconoció6 una pensión de jubilación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada sobre el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 6 años y 4 meses de servicios (1 de abril de 1994 al 30 de julio de 2000), junto con los factores de asignación básica, gastos de representación, prima especial, bonificación por servicios prestados, prima de nivelación, en cuantía de $2.409.283,33.
Adquiriendo el estatus el 14 de junio de 2000 y efectiva a partir del 1 de agosto de 2000. 3.3. Indica que la Caja de Previsión Social (hoy UGPP) por retiro del servicio le reliquidó7 la pensión de jubilación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada sobre el 75% del salario promedio de lo devengado en entre el 1 de abril de 1994 al 30 de julio de 2001, junto con los factores de asignación básica, gastos de 5 Ver folio 22 y 23 cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento. 6 Ver folios 65 al 70 Resolución No. 010156 del 2 de mayo de 2001. 7 Ver folios 87 al 91 Resolución No. 018107 del 11 de julio de 2002.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 3 representación, prima especial, bonificación por servicios prestados, prima de nivelación, en cuantía de $2.608.426,39. Adquiriendo el estatus el 14 de junio de 2000 y efectiva a partir del 17 de julio de 2001. 3.4.
Sostiene que el 25 de noviembre de 2009 solicitó la reliquidación de la pensión de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, petición que fue negada8 por la Caja de Previsión Social (hoy UGPP), al considerar que “al momento de liquidar la pensión de vejez, se le respeto el régimen especial establecido por el Dcto. 546/71, con relación a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la forma de la liquidar se debe tener en cuenta lo establecido en el artículo 36 de la ley 100/93, por haber adquirido el estatus en vigencia de esta ley y respecto de los factores salariales, estos son los establecidos por el Dcto. 1158/94.” (Acto acusado) Normas vulneradas y concepto de violación. 4.
La actora cimenta su demanda en los artículos 1, 2, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política; 6 del Decreto 546 de 1971; 3 y 4 del Código Contencioso Administrativo; y 21 del Código Sustantivo del Trabajo. 5. Como concepto de violación sostiene que, según la jurisprudencia de la sección segunda del Consejo de Estado, el régimen de transición es una de las muestras del principio de favorabilidad reconocido por el legislador en materia laboral, debiéndose aplicar a sus beneficiarios conforme el Decreto 546 de 1971 a través de la liquidación de su pensión con el 75% de la asignación más elevada del último año de servicio; cuestionando así el reconocimiento que obtuvo en vía gubernativa.
Contestación de la demanda. 6. La parte demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que el legislador dentro de su libertad de configuración podía limitar la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios solo a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior.
Por ello, indica que la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en el inciso tercero del artículo 36 de tal normativa, escapando 8 Ver folios 172 al 174 Resolución No. PAP 022604 del 28 de octubre de 2010. Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 4 así este elemento del tránsito normativo.
Propone las excepciones de cobro de lo no debido, falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, caducidad de la acción, prescripción, falta de agotamiento de la vía gubernativa y la genérica. La sentencia de primera instancia. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda y, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. 8.
Planteó conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala Segunda del Consejo de Estado, que el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 ampara que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a sus beneficiarios se calcula integrado a las normas del régimen especial de los funcionarios de la rama judicial y del ministerio público, sin ser la lista salarial taxativa sino meramente enunciativa. 9.
En tal sentido, encontró que la demandante es beneficiaria de la transición de la Ley 100 de 1993, y con ello pudo pensionarse con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo de la norma anterior, además de cobijar la base de liquidación pensional especial, en tanto tiene derecho a que reliquide su pensión en cuantía del 75% de la asignación más elevada del último año de servicio. 10.
De este modo, estimó la nulidad del acto acusado, declaró no probadas las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, caducidad de la acción y falta de agotamiento de la vía gubernativa propuestas en la demanda y probada la de prescripción de las mesadas a la fecha de formulación de la reclamación, esto fue el 25 de noviembre de 2009, y en consecuencia, la liquidación efectiva la determinó a partir del 25 de noviembre de 2006, por prescripción trienal conforme el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Recurso de apelación. 11. La parte demandada interpone recurso de apelación con el propósito que sea revocado el fallo de primera instancia. Centra su inconformidad en Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 5 que el a quo desconoció que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pero que dicha norma no amparó el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a sus beneficiarios, que en todo caso se calcula con las reglas de esta norma y considerando los factores objeto de cotización pensional, debiendo incluirse en el ingreso base de liquidación de su pensión el 75% del promedio de salarios cotizados durante los últimos 10 años de servicio, o el tiempo faltante para el estatus, según el caso, y los factores de salario sobre los cuales se realizaron cotizaciones al sistema de pensiones. 12.
La Parte demandante presentó recuro de apelación con el objeto de que se ordene la liquidación de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, sobre el 75% de la asignación más elevada del último año de servicio, el cual corresponde al mes de noviembre de 2000 y no como se estableció en el numeral tercero de la providencia “con el 75% del salario promedio mensual más alto devengado por la actora durante el último año de prestación de servicios”.
Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 13. La parte demandante9 alegó de conclusión y reitero los argumentos del recurso de apelación. La parte demandada10 alegó de conclusión y solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones de la demanda. Por su parte, el Ministerio Público11 emitió concepto en la causa, y pidió se confirme la decisión de primera instancia. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado12 presentó sus alegatos fuera de tiempo CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.
Problema Jurídico. 14. De acuerdo con el cargo formulado en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cuál es el ingreso base de liquidación de las pensiones del Decreto 546 de 1971 reconocidas a quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 9 Ver folios 288 al 290. 10 Ver folio 294. 11 Ver folios 296 al 301. 12 Ver índice 35 y 36 samai.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 6 100 de 1993?, y una vez dilucidado lo anterior; establecer si, ¿comprende la asignación más elevada del último año de servicio; o solo considerar los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994 y en todo caso, los objeto de cotización, en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Estado de la jurisprudencia sobre la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, a beneficiarios del régimen de transición. 15.
Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura, a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte13. Pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. 15.
El artículo 36 de la mencionada ley, estableció el régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones.
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional14 en sede de control de constitucionalidad precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 199315, 13 La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). 14 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 15 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 7 tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] 17.
Para efectos del ingreso base de liquidación pensional, la Corte Constitucional señaló que se establece a partir de la regla general prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. De este modo, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general de aquella norma. 18.
Es importante señalar que la Sala Plena de la Corporación16 unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el ingreso base de liquidación respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 16 Sentencia del 18 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.
CP. César Palomino Cortés. Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 8 19. También fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» « […] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 20.
También es de la mayor importancia, recordar que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios, es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 546 de 1971, aplicable a los empleados de la rama judicial y del ministerio público, que dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. 21.
Conforme a la disposición, los empleados de la rama judicial y del ministerio público gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, que les permite acceder al derecho al cumplir 55 años de edad, si son hombres, 50, si son mujeres, con 20 años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente en las entidades que comprenden aquellos sectores, liquidada con la tasa de reemplazo del 75% del ingreso base.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 9 22. En lo que tiene que ver con el ingreso base de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional analizado, esta sección, acogiendo las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, antes traídas a colación, en reciente sentencia de unificación CE- SUJ-SII-021-2020 del 11 de junio de 202017, estableció que el reconocimiento prestacional opera de así: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público. 23.
Lo anterior, al concluir que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable». 24.
De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el problema 17 Consejo de Estado, sección segunda. Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 10 planteado se resuelve manifestando que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 564 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 25. En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 546 de 1971 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la sección segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el tema a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, precisando el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones así reconocidas, en donde se dejó establecido que: «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». 26. Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales18. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia 18 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 11 ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. Del caso concreto. 27. Atendiendo al precedente, es importante recordar que la discusión del presente asunto se contrae en definir el ingreso base de liquidación con el cual se debió reconocer la pensión de la demandante, pues esta pretende que se le liquide con la asignación del mes de noviembre por ser más elevada del último año del servicio y la demandante de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Y la demanda insiste que debe corresponder al promedio de salarios cotizados durante los últimos diez años de servicio, o el tiempo faltante para el estatus, según el caso, y los factores de salario sobre los cuales se realizaron cotizaciones al sistema de pensiones 28. En orden de desatar la apelación interpuesta por las partes demandada y demandante, la Sala encuentra demostrado a partir de los documentos aducidos al proceso, que la accionante Nohora Judith Peña Villalobos. 28.1 Nació el 14 de junio de 195019. 28.2 Le fue reconocida pensión de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión hoy UGPP a través de la Resolución 10156 del 2 de mayo de 200120, con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada sobre el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 6 años y 4 meses de servicios (1 de abril de 1994 al 30 de julio de 2000), junto con los factores del Decreto 1158 de 1994, en cuantía de $2.409.283.
Efectiva a partir del 1 de agosto de 2000, condicionada a demostrar el retiro del servicio. 28.3 A través de Resolución No. 18107 del 11 de julio de 200221 COLPENSIONES reliquidó a la fecha de retiro definitivo del servicio, incrementándose a la suma de $2.608.426, efectiva a partir del 17 de julio de 2001. 19 Ver folio 22 copia de la cédula de ciudadanía. 20 Ver folios 65 al 70. 21 Ver folios 87 al 91.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 12 29 Registrado lo anterior, la aplicación del régimen de transición para el reconocimiento pensional en favor de la actora de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme lo señaló el a quo en la decisión de instancia, sería como a continuación se muestra: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Consolidación del Derecho (Artículo 6 Decreto 546 de 1971) Ingreso Base de Liquidación (artículo 6 Decreto 546 de 1971 Tasa de reemplazo, Artículo 6 Decreto 546 de 1971 Edad Tiempo de servicio Periodo Factores Salariales Nació el 14 de junio de 1950, e inició labores el 7 de febrero de 1969, por tanto, al 1 de abril de 1994, tenía más de 15 años de servicio, y más de 40 de edad 50 años mujeres 20 años Último año de servicio.
Asignación Básica. Gastos de representación Doceavas de: bonificación por servicios, Primas de Navidad, de servicios, especial y de vacaciones y el incremento del 2.5.% 75% (salario promedio mensual más alto devengado) Estatus jurídico de pensionad el 14 de junio de 2000. 30. Es evidente así, que la liquidación de la pensión de la demandante ordenada por la primera instancia, no se ajusta a las directrices actuales, porque al ser beneficiaria del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en el Decreto 546 de 1971, el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente al «(i) promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]»22. 31.
De este modo, reitera la Sala que el reconocimiento de la pensión con el periodo y factores propios de la norma especial, desconoce que el ingreso base de liquidación no fue un elemento protegido por el régimen de transición y, contraviene así el principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 22 Le aplica el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho.
Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 13 32. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que no procedía la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la asignación mensual más elevada durante el último año de servicio y todos los factores de salario, razón por la cual la Sala se relevará de analizar los argumentos de la demandante y en consecuencia, se revocará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
Costas procesales. 33. La jurisprudencia de la Sala23 en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 34.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia revocará la condena en costas. 35.
Finalmente, dos de los integrantes de la Subsección B, doctores Carmelo Perdomo Cuéter y Cesar Palomino Cortés en escrito del 20 de enero de 201724 manifiestan su impedimento, toda vez que firmaron la providencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 23 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Ver folio 303. Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00469-01 No. Interno: 4369-2013 Demandante: Nohora Judith Peña Villalobos Demandado: Cajanal en Liquidación (hoy UGPP) 14 FALLA PRIMERO: ACEPTAR los IMPEDIMENTOS manifestados por los Consejeros de Estado, doctores Carmelo Perdomo Cuéter y César Palomino Cortés.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” del 15 de agosto de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por Nohora Judith Peña Villalobos contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación (Hoy UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, TERCERO: NEGAR las súplicas de la demanda.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante.
QUINTO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores Consejeros. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.