Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ Demandado: Beatriz Lemos Criollo Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 31 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones ─COLPENSIONES─ solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. GNR 315053 del 22 de noviembre de 2013, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora Beatriz Lemos Criollo, efectiva a partir del 1° de diciembre de 2013. La solicitud se sustentó en que en dicha resolución es contraria al ordenamiento jurídico porque la demandada presentó traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de solidaridad de prima media con prestación definida.
Que, si bien no requería cálculo de rentabilidad, era necesario que acreditara 15 años de servicio para recuperar el régimen de transición a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, lo cual no cumplió. Que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, en la medida que debe disponerse de un flujo permanente de recursos que permitan su mantenimiento y adecuado funcionamiento.
Que continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acreditó los requisitos para su reconocimiento, afecta la capacidad de reconocer y pagar las prestaciones de los demás afiliados que sí tienen derecho, vulnerando, con ello, el principio de progresividad y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. Radicado: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El curador ad litem de la demandada se manifestó sobre la solicitud de suspensión provisional.
Indicó que se sujetaba a lo que el despacho dispusiera de acuerdo con la valoración racional y conjunta de las pruebas aportadas. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por auto del 31 de marzo de 2025, negó el decreto de la medida cautelar al considerar que de la simple confrontación de las normas legales y superiores que se argumentaron como violadas, no fue posible inferir una situación de desconocimiento de ellas y, por ende, no se logró apreciar la apariencia de buen derecho que exige la medida cautelar.
Que decretar la medida cautelar implicaría el desconocimiento de los principios de confianza legítima y buena fe de la demandada y que no era posible desconocer la situación de la pensionada, dado que podría afectarse su derecho fundamental al mínimo vital. EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por considerar que la demanda está razonablemente fundada en derecho, porque la Resolución Nro.
GNR 315053 del 22 de noviembre de 2013 sí resulta contraria a la Constitución y a la ley. Que los fundamentos normativos y jurisprudenciales que se expusieron se encuentran relacionados con las pretensiones de la demanda y, respecto al interés público sobre el particular, era claro que el Estado está obligado a garantizar el acceso y disfrute de la seguridad social, así como la vida digna y el mínimo vital, a todos sus asociados.
Que, al no recuperarse los dineros pagados de más, se afectaba, gravemente, la capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho al reconocimiento pensional, por lo que se vulneró el principio de progresividad y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. Que hubo un enriquecimiento sin causa porque se aumentó un patrimonio, hubo un empobrecimiento correlativo de otro y esto se produjo sin causa, es decir, sin fundamento jurídico.
La decisión del recurso de reposición El Tribunal, por auto del 26 de mayo de 2025, no repuso la decisión del 31 de marzo de 2025. Consideró que en la providencia recurrida se dieron razones concretas para negar la medida cautelar, resaltando que de la simple confrontación de las normas legales y superiores no fue posible inferir violación flagrante a estas.
Que el análisis propuesto por la entidad recurrente era propio de una decisión de fondo y que sería apresurado determinar, en esa etapa procesal, la legalidad o ilegalidad del acto demandado, pues para ello habría de determinar si la demandada Radicado: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 reunió o no los requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990.
CONSIDERACIONES La Sala deberá determinar si no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, caso en el cual se confirmará la decisión impugnada; o si se reúnen y esta debe revocarse. Marco normativo aplicable a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «ARTÍCULO 229.
PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la misma norma indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 reguló, en su preámbulo, a la seguridad social integral como un «[…] conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la Radicado: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad».
El Sistema General de Pensiones, según el artículo 10 de la Ley 100, «[…] tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte […]», para lo cual, entre otras medidas, derogó los regímenes pensionales existentes antes de su expedición. No obstante, la misma ley consagró, en su artículo 36, un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigor, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables.
En ese sentido, el artículo en mención dispuso: «[…] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» (cursivas originales). Para determinar la fecha en que entró en vigor el sistema general de pensiones, se tiene que el artículo 151 de la misma normativa, dispuso que este rige desde el 1° de abril de 1994; aunque para los empleados públicos del nivel departamental, municipal y distrital, la normativa entraría en vigor, a más tardar, el 30 de junio de 1995.
En ese orden, para ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, se requería que, al 1° de abril de 1994, las mujeres demostraran tener 35 años o más y que los hombres demostraran tener 40 o más, o 15 o más años de servicio cotizados, salvo que se tratara de un servidor público del orden territorial a quien, por disposición del legislador, se le aplicarían las normas de ese sistema «a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental».
Resolución al caso concreto De las pruebas allegadas, se concluye que a la señora Beatriz Lemos Criollo, mediante Resolución Nro. GNR 315053 del 22 de noviembre de 2013, le fue reconocida una pensión de vejez en cuantía de $1,303,019, efectiva a partir del 1° de diciembre de 2013, teniendo en cuenta para su liquidación un tiempo de 1,613 semanas cotizadas, un IBL de 1,497,723 y una tasa de remplazo del 87%.
Radicado: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Dicho acto administrativo se profirió con base en lo establecido en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, el cual se aplicaba por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual, las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados, podrían conservar el beneficio del régimen de transición y pensionarse conforme a las reglas del régimen anterior.
Ahora bien, COLPENSIONES indicó que la demandada no acreditó los 15 años de servicio para ser beneficiaria del régimen de transición, motivo por el cual debe decretarse la suspensión provisional del acto demandado. La Sala considera que, en esta fase preliminar del proceso, no existe suficiente claridad respecto a si la resolución demandada debió expedirse o no con base en el Decreto 758 de 1990, por cuanto subsisten inconsistencias al confrontar la demanda con el acto administrativo de reconocimiento, a fin de determinar los tiempos de servicios efectivamente prestados.
Igualmente, al no estar acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, tampoco podría afirmarse que con la continuidad del pago de la mesada pensional se esté afectando la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones o generando un detrimento al patrimonio público.
Por lo expuesto, no es posible en esta etapa procesal verificar lo afirmado en consideración a que no se cuenta con el material probatorio suficiente para llegar a esa conclusión. En ese orden, será en la sentencia que se profiera, donde se analice y determine si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido el derecho pensional a la demandada.
En consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará el auto del 31 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 31 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó el decreto de la medida cautelar.
Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Radicado: 76001-23-33-002-2017-01227-01 (1691-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente