Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., ocho (08) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2021-01957-00 Recurrente: ALBERTO ENRIQUE LÓPEZ FAJARDO Temas: Causal 5ª de revisión - Nulidad originada en la sentencia – Requisitos para su configuración – Violación al principio de congruencia por falta de coherencia externa – Violación al principio de la non reformatio in pejus.
SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por el señor Alberto Enrique López Fajardo, actuando en nombre propio en su calidad de abogado, con el que pretende infirmar la sentencia dictada el 10 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por el recurrente en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Alberto Enrique López Fajardo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones GNR 111662 del 27 de marzo de 2014 y GRN 287358 del 15 de agosto de la misma anualidad y del acto administrativo ficto, originado en el silencio que guardó Colpensiones respecto de la reclamación formulada por el actor el 15 de marzo de 2013, actos por medio de los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación, de conformidad con la Ley 71 de 1988 o el Decreto 546 de 1971. 1.2.
Sentencia de primera instancia Surtido el trámite procesal, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión Oral dictó sentencia el 16 de mayo de 2016, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en el juicio. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por considerar que el actor no tenía derecho al reconocimiento pensional solicitado, por cuanto perdió los beneficios del régimen de transición al haberse trasladado del régimen de ahorro individual de prima media el 9 de noviembre de 2002, esto es, «en un término no mayor a los (10) años, de cumplirse con la edad para configurarse el estatus pensional».
La sentencia se sustentó en la ratio y las reglas de decisión fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-130 de 2013. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación por estimar que no es aplicable a su caso de forma retroactiva la sentencia SU-130 del de 2013, por cuanto en un fallo dictado en sede de tutela el 31 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Sucre se reconoció que era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y se ordenó la autorización de su traslado al régimen de prima media con prestación definida. 1.3.
Sentencia de segunda instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, resolvió el recurso de apelación, en fallo del 10 de julio de 2020, en el que confirmó parcialmente el fallo recurrido. El problema jurídico resuelto consistió en establecer si al demandante le asistía el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, conforme a la Ley 71 de 1988 o, por el contrario, si le era aplicable la Ley 100 de 1993, al perder el beneficio del régimen de transición por haberse trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad y luego regresar al de prima media con prestación definida sin cumplir los quince (15) años de servicios a la entrada en vigencia de aquella normativa.
Para resolver la controversia, el fallador de segunda instancia apreció en su conjunto las pruebas allegadas a la actuación, para concluir que el accionante no tenía derecho a la prestación económica reclamada, toda vez que, a la fecha de expedición de los actos administrativos censurados no cumplía con los requisitos para la pensión de vejez establecida en la Ley 797 de 2003, de tal manera que la presunción de legalidad de las resoluciones se mantenía incólume.
En la misma providencia revocó la condena en costas impuesta en la providencia de primera instancia. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda Por medio de escrito enviado al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 26 de abril de 2021, el recurrente interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó las siguientes pretensiones: Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “a).- Devuelva el expediente al juzgador de origen, la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado, ordenándole dictar una nueva sentencia en el proceso que infirme totalmente la de primera instancia; que contenga dicha sentencia el análisis crítico y el control de legalidad del acto administrativo acusado, esto es, la Resolución No VPB 16743 del 24 de febrero de 2.015 expedida por COLPENSIONES - folio 272 a 277 del expediente-28 de la sentencia de primer grado y el oficio de cumplimiento de la misma entidad BZ2015_7792318-2529645 del 15 de septiembre de 2015, anulando la Resolución únicamente en los aspectos favorables al actor. b).- Adicionalmente, se ordene al juzgador de segunda instancia, verificar en debida forma el total de las semanas aportadas como afiliado, en consonancia con el reconocimiento de los aportes hechos en la sentencia de primera Instancia, con el fin de que la nueva sentencia no omita el tiempo total de servicio del actor, que incluye los dos (2) años por haberse escrito una obra académica conforme lo establece la ley, según prueba documental aceptada en el proceso, y se compute este período como tiempo o semanas cotizadas para la pensión, como sí lo hizo la sentencia de primer grado expedida por el Tribunal Administrativo de Sucre en su providencia del 31 de marzo de 2.016. c).- Que en la nueva sentencia, que invalide totalmente la de primera instancia, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, al reconocimiento y pago en favor del demandante, de la PENSION DE JUBILACIÓN POR APORTES en términos de la Ley 71 de 1.988, a partir del retiro del servicio oficial del accionante, que lo fue el 10 de junio de 2.013, con sus reajustes anuales y mesadas adicionales; se incluyan los intereses moratorios a que se refiere el art. 141 de la Ley 100 de 1.993. d).- De forma subsidiaria a la petición anterior, y en el hipotético evento de que no se condene a COLPENSIONES al pago de la Pensión de Jubilación por Aportes, en aplicación del principio IURA NOVIT CURIA (labor interpretativa integral, sentencias recientes de la Corte Constitucional- jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado y de la C. S. de J.), se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la PENSIÓN DE VEJEZ en términos del art 33 de la Ley 100 de 1.993, con sus mesadas adicionales e intereses moratorios, retroactiva a partir del 10 de junio de 2.013, fecha del retiro del servicio, en prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y en aplicación de la justicia material. e). - Resuelva sobre las costas en las instancias y en el recurso extraordinario.” 2.2.
Causal de revisión invocada y sustento La parte recurrente invocó la consagrada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que estipula como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Argumentó que la sentencia es inválida porque adolece de incongruencia externa. Lo anterior, por considerar que el fallo de segunda instancia no realizó un pronunciamiento sobre la validez del acto administrativo contenido en la Resolución VPB 16743 del 24 de febrero de 2015, documento que fue recibido Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como prueba pero que fue dictado con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
De igual manera, señaló que la nulidad de la sentencia se configura por el desconocimiento de los principios de favorabilidad y non reformatio in pejus. En consideración del accionante, la sentencia de segunda instancia empeoró su situación jurídica como apelante único puesto que omitió sumar dos (2) años adicionales a su tiempo de servicio por ser autor de una obra jurídica, adoptada como texto universitario y que goza de reconocimiento nacional, cumpliendo los requisitos establecidos en la Ley 58 de 1886, en el Decreto 753 del 30 de abril de 1974 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.3.
Actuaciones procesales relevantes 2.3.1. Auto que inadmitió de la demanda Mediante auto del 10 de mayo de 2021 se inadmitió la demanda por no aportarse constancia del cumplimiento de la carga procesal consistente en la remisión de la copia de la demanda y sus anexos a todas las partes e intervinientes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, incluida la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 806 de 2020.
Además, se ordenó notificar de la providencia a la parte actora y se le otorgó un término de cinco (5) días para subsanar la demanda. 2.3.2. Auto que rechazó la demanda A través de auto del 10 de agosto de 2021 se rechazó el recurso extraordinario de revisión por no subsanarse en el término de cinco (5) días hábiles las irregularidades señaladas en el auto inadmisorio de la demanda. 2.3.3.
Recurso de reposición y en subsidio súplica En desacuerdo con la providencia, el 17 de agosto de 20211 el demandante radicó memorial contentivo de recurso de reposición y en subsidio de súplica. El recurrente manifestó que subsanó oportunamente las deficiencias anotadas por el despacho, toda vez que, el 13 de mayo de 2021, esto es, al día siguiente de recibir la notificación de la inadmisión de la demanda remitió a Colpensiones, a la Procuraduría General de la Nación, a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Sucre y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia de la demanda y sus anexos. 1 El memorial se envió el 13 de agosto de 2021 a las 5:20 p.m., por lo cual su radicación operó el día hábil siguiente, el cual fue el 17 de agosto de 2021.
Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que en la misma fecha remitió «desde el mismo correo electrónico del H. Consejo de Estado, con el que me notifica el rechazo del recurso extraordinario de revisión, manifestándole que “De conformidad con las actuaciones obrantes en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI y la constancia secretarial que antecede, el recurrente dejó vencer en silencio el término de cinco (5) día hábiles, que se le concedió en el auto inadmisorio para subsanar la demanda en punto de las irregularidades advertidas.
(…)».” Consideró que corrigió el motivo por el cual la demanda fue inadmitida y que poner en conocimiento del Consejo de Estado esta circunstancia resulta ser un asunto meramente formal. Agregó que el error en el que incurrió al remitir el escrito de subsanación al correo «cegral@notificacionesrj.gov.co y no a secgeneral@consejodeestado.gov.co, no puede erigirse como una causal distinta de rechazo del recurso, pues, estaríamos frente a un evento de violación de la garantía que se le reconoce constitucionalmente a toda persona de acceder a la administración de justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal». 2.3.4.
Auto que resolvió el recurso de reposición Con providencia del 7 de septiembre de 2021, se resolvió no reponer el auto del 10 de agosto del mismo año y se concedió el recurso de súplica. Como fundamento se concluyó que contrario a lo aseverado por el recurrente, no era suficiente remitir los correos a las partes e intervinientes, por el contrario, resultaba imperativo que de ello se dejara constancia en el proceso allegando un memorial indicando que tal carga procesal se había cumplido.
Adicionalmente, consideró que en el mensaje de datos que se le remitió al recurrente para efectos de la notificación por estado se le indicó el canal digital a través del cual debía hacerlo y, en forma contraria a lo que se le manifestó, decidió remitir el escrito y las pruebas a un correo diferente al señalado, esto es al secgeneral@consejodeestado.gov.co, único canal dispuesto para allegar al proceso las pruebas.
Indicó que ante la claridad del mensaje de datos que se le remitió al recurrente indicándole el canal digital idóneo para presentar sus memoriales y advirtiéndole que no se recibiría ningún escrito en el de notificaciones, le asistía la carga procesal de presentar en forma correcta el escrito acompañando las comunicaciones exigidas. En dicha oportunidad se hizo énfasis en que permitir que los escritos se envíen al correo de notificaciones o a uno diferente del establecido por la Corporación judicial implicaría que resultara suficiente enviar a las partes del proceso y no informar de ello al despacho ante el cual se adelanta el proceso, cuestión que le resta orden al proceso.
Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.5. Auto que resolvió el recurso de súplica La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión, a través de auto del 8 de septiembre de 2023, revocó el auto que rechazó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, al concluir: «Por lo expuesto y teniendo en cuenta que en el auto inadmisorio de la demanda la magistrada sustanciadora indicó que «[e]l único requisito de admisibilidad de la demanda que se advierte incumplido en el sub examine consiste en no obrar en el expediente constancia del estricto cumplimiento por parte del recurrente de la remisión de copia de la demanda y sus anexos a todas las partes e intervinientes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, incluida la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 806 de 2020», la Sala, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y en consideración a que la parte actora acreditó que dentro del término para subsanar la demanda cumplió con el anterior requerimiento, faltando solo ponerlo en conocimiento del despacho que tramita el proceso, lo que se realizó con ocasión del recurso de reposición contra el auto de rechazo, se tendrá por subsanada la demanda y, por ende, se revocará la providencia objeto del recurso de súplica, en tanto como se expuso con anterioridad, no se puede desconocer la finalidad de la citada norma y las facultades del juez como director del proceso». 2.3.6.
Auto admisorio A través de auto del 1 de noviembre de 2023 y en cumplimiento de lo ordenado al resolver el recurso de súplica, la magistrada ponente admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la partes demandante y demandada en el proceso ordinario, así como la del agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.3.7.
Contestación de la demanda Los sujetos procesales notificados del auto admisorio guardaron silencio. 2.3.8. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Segunda delegada ante el Consejo de Estado se opuso a las pretensiones del demandante y, en consecuencia, solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión señalando que en la providencia recurrida no se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
En fundamento de su solicitud, explicó que no se cumplen los supuestos de procedencia de la causal de revisión invocada. Lo anterior, puesto que, si bien el recurrente alegó la existencia de nulidad originada en la sentencia por violación al principio de congruencia, en realidad está valiéndose del recurso extraordinario para reabrir el debate jurídico y probatorio, a modo de tercera instancia. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, defendió la congruencia externa del fallo de segunda instancia, argumentando que el a quo falló basado en las pretensiones de la demanda, y el ad quem se limitó a resolver el problema jurídico con base en lo esbozado en el recurso de apelación. Finalmente, explicó que como el recurrente no contaba con quince (15) años de servicio cotizados al 1 de abril de 1994, no le asistía el derecho para acceder a la pensión en los términos de la Ley 71 de 1988, toda vez que no acreditó los requisitos para aplicar a los beneficios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL 3.1. Normatividad aplicable El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para su admisión y procedencia, en los artículos 248 a 2552, modificados parcialmente por la Ley 2080 de 2021. 3.2.
Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión, interpuesto por el señor Alberto Enrique López Fajardo, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 10 de julio de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por el recurrente contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Lo anterior, con fundamento en lo establecido por el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud del cual las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión3. 2 Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
En esta sentencia se consideró que “la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada.
Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.
Oportunidad En el sub examine se encuentra acreditado que la demanda se dirige contra la sentencia dictada el 10 de julio de 2020, notificada por edicto electrónico 11 de septiembre de 2020, y el recurso fue interpuesto el 26 de abril de 2021, lo que significa que transcurrió menos del año al que se refiere la norma aplicable al caso. 3.2.3.
Legitimación en la causa En relación con el presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que Alberto Enrique López Fajardo está habilitado por activa, y Colpensiones por pasiva, respectivamente, porque fueron las partes del juicio en el que se dictó la sentencia, objeto de revisión del vocativo de la referencia. 3.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 10 de julio de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por el recurrente contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones con el que pretendía que se le reconociera y pagara la pensión de jubilación a partir del 11 de junio de 2013, adquirida en su condición de Procurador Judicial II de Familia de Sincelejo, de acuerdo con el decreto 546 de 1071 o la Ley 71 de 1988.
En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado, los argumentos expuestos en el libelo introductorio y la intervención del Ministerio Público, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura la causal 5ª de revisión, consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. Como subproblemas jurídicos, corresponderá establecer si en la sentencia se incurrió en desconocimiento de los principios de congruencia y non reformatio in pejus de manera que se justifique la invalidación de la decisión. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver el problema y los subproblemas planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; iii) principio de congruencia del fallo; iv) principio de non reformatio in pejus; y (v) análisis del caso concreto. 3.4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas, ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley4.
Las providencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”5 Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias, indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar en grado de plenitud probatoria el supuesto de hecho de la causal o causales consagradas en el artículo 250 ejusdem, en que se funda el recurso.
Así, constituye un presupuesto de especial trascendencia que la parte actora aporte las pruebas necesarias, pertinentes e idóneas, encaminadas a acreditar la causal de nulidad que alega. En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las 4 El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2.03.2010, Rad.
REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV- 2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia del 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4.08.2009, M.P. María Victoria Calle Correa Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales enlistadas.
Por ello, en este escenario, la labor de la Sala no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo6. Tampoco es posible que se cuestione la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario, pues no se trata de corregir “los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.”7 En virtud de lo expuesto, se advierte que este recurso tiene como finalidad principal la revisión de las decisiones adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)8. 6 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.
Rad. (REV) 2003-0631, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )”. En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )".
Sobre la naturaleza taxativa del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29.04.2015, M.P. Danilo Rojas Betancourt; 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239); Sección Primera, Sentencia de 26.11.2018, radicado 11001-03-24-000-2009- 00616-00(REV), M.P. Nubia Margot Peña Garzón Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 13.10.2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15- 000-2019-00119-00(REV).
Esta última sentencia cuenta con la siguiente cita original “Al respecto consultar sentencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de: 17 de julio de 2013, rad. 11001- 03-15-000-2009-00062(REV); 26 de febrero de 2013, rad. 11001-03-15-000-2008- 00638- 00(REV) y de 18 de octubre de 2005, rads. 11001-03-15-000-1998-00173- 00(REV) y 11001-03- 15-000-1999-00226-00(REV).” 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091- 00 (REV); 8 De cualquier forma, será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14.08.2008, Rad. 16.594 Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
La causal de revisión consistente en la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – Reiteración de jurisprudencia El numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, establece «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» 9. De acuerdo con lo anterior, la causal comprende los siguientes presupuestos: (i) Que se dirija contra una sentencia respecto de la cual no proceda recurso de apelación, «… porque entonces sería el juez ad quem quien debe concurrir a desplegar la actividad judicial que permita enervar y solucionar el hecho constitutivo de nulidad o en dado caso dejárselo explícito al a quo si corresponde a éste implementar la solución, campo de acción que es totalmente ajeno al juez del recurso extraordinario de revisión …, es decir, ya superó las instancias del juez natural …»10. ii) Que exista una nulidad procesal o constitucional, «… pero este segundo supuesto pende del siguiente y (iii) que esta tenga nacimiento en la sentencia que puso fin al proceso, o en su defecto, que la parte afectada, bajo motivo invencible, no hubiera podido alegarla …»11.
Así las cosas, aunque el enunciado normativo es claro, se ha dicho que «… se trata de una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo12 … dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco …»13.
En otras palabras, si bien de la lectura del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, se advierte que para la configuración de la causal es necesario que la nulidad se presente al momento de proferir la sentencia, lo cierto es que, el legislador no definió los eventos constitutivos del vicio. 9 Sobre esta causal pueden verse, entre otras decisiones la siguientes: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-2014-00251-00, MP.
Rafael Francisco Suárez Vargas, (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 20 de agosto de 2021, radicación n.º 10001-03-15-000-2020- 02925-00, MP. Marta Nubia Velásquez Rico, (iii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 10 de marzo de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-03190-00, MP.
Hernando Sánchez Sánchez, (vi) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, sentencia de 16 de febrero de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00788-00, MP. Milton Chaves García y (v) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00119-00, MP.
Alberto Montaña Plata. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02343-00– acumulado (REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Ibidem. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV), MP.
Alberto Yepes Barreiro. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02260- 00(REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en un ejercicio hermenéutico14, ha señalado de manera consistente, que los hechos que la configuran son aquellos que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las previstas en el artículo 133 del CGP15, pero no son figuras idénticas.
Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores, toda vez que, las nulidades procesales deben seguir la regla de oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP16. Sin embargo, también se ha aceptado la posibilidad de alegar la nulidad originada en la sentencia, cuando, pese a configurarse el vicio constitutivo de la causal antes de proferirse el fallo, «… no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso …»17, caso en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad, pues de lo contrario, la causal se convertiría en una excusa para subsanar las omisiones cometidas en el proceso ordinario.
En este sentido, resulta importante señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 31 de mayo de 2011, resumió los supuestos que podrían configurar el vicio de nulidad en la sentencia, así: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. 14 Ver, entre otras, las siguientes providencias (REV) de 20 de abril de 2004, radicación n.º 11001- 03-15-000-1996-0132-01; de 18 de octubre de 2005, radicación n.º 11001-03-15-000-2000-00239- 00, de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00; de 2 de marzo de 2010, expediente número 185; de 9 de marzo de 2010, radicación n.º 11001-03-15-000-2002-1024- 01 y de 31 de mayo de 2011, radicación n.º 11001-03-15-000-2008-00294-00. 15 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 16 En este sentido puede verse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001-03-15- 000-2021-00610-00 (REV), MP.
Julio Roberto Piza Rodríguez. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2009-00687-00 (REV). MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en la que se cita «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010.
Radicación número: 11001-03-15-000- 2001-0091-01. Actor: Pedro Antonio Durán Durán. Demandado: Contraloría General de la República». Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con posterioridad, en sentencia de 8 de mayo de 201818, con fines de unificación jurisprudencial19 y a partir del artículo 29 superior, la Sala Plena fijó un nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. En dicha decisión se indicó, que el fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión mencionada por desconocer el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la administración de justicia. En suma, la sentencia puede resultar viciada por hechos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Dentro de estos supuestos, a manera enunciativa, se pueden citar los siguientes: (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;
(ii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación, o aquella que aparece firmada con mayor o menor número de magistrados; (iii) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión;
(iv) la sentencia que se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus; (v) la decisión que desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o minuspetita20; y (vi) cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria que se traduce en denegación de justicia21. 3.6.
Principio de congruencia La congruencia procesal es definida como, el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), MP.
Alberto Yepes Barreiro. [En la providencia se citaron, la sentencia C-739 de 2001 MP. Álvaro Tafur Galvis, que dispuso, entre otras, «… ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-491 de 1995 … y C-217 de 1996 …» y la providencia de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP. María Elena Giraldo Gómez]. 19 Por auto de 7 de julio de 2015, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió asumir la competencia para decidir el caso con el propósito de unificar criterios: «…i) En qué casos una sentencia inhibitoria puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso …». 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), MP.
Alberto Yepes Barreiro. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV) MP. Alberto Yepes Barreiro. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda.
Se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso que reformó el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, normas aplicables por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Las citadas normas procesales, precisan: «La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley.
(…)». En torno a esta disposición, el Consejo de Estado ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, a que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: «El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.
La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.»22 Conforme a lo expuesto, este principio tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo pretendido, lo pedido por las partes y lo decidido por el juez, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional ha considerado que: 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836- 06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123.
Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «A la luz de tal postulado, el juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones.
Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal.»23 En consecuencia, la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta. 3.7.
Principio de la non reformatio in pejus La non reformatio in pejus es un principio constitucional que es parte del conjunto de garantías que constituyen el derecho fundamental al debido proceso. Este principio constituye en un mandato al operador judicial de superior jerarquía a limitarse a fallar acerca de lo que en la apelación se resalta como desfavorable para el apelante único.
Es decir, en virtud de la non reformatio in pejus se establece una prohibición al fallador de agravar la situación jurídica del apelante único, puesto que se entiende que su apelación únicamente versa sobre aquello que le resultó contrario a sus pretensiones en la sentencia de primera instancia. Este principio goza de protección constitucional, quedando establecido en el artículo 31 Superior.
Igualmente, se encuentra regulado en el artículo 328 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. La mencionada norma procesal del CGP estipula: «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.» 23 Corte Constitucional, Sentencia T-961 de 2000, reiterada en la T-079 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, el principio de non refromatio in pejus no es una garantía absoluta o ilimitada, y así lo ha indicado esta Corporación: “No obstante, de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación.”24 Efectuadas las anteriores consideraciones sobre la causal de nulidad alegada, se analizarán las razones expuestas en la demanda, con el fin de establecer si encuadran en el supuesto de hecho de la causal invocada y los lineamientos que al respecto ha señalado la Sala Plena de esta Corporación, que tienen carácter vinculante para las Salas Especiales y las Secciones al momento de resolver un recurso de esta naturaleza. 3.8.
Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta La parte actora estimó que la sentencia debe ser invalidada por el desconocimiento de los principios de congruencia externa y non reformatio in pejus, puesto que consideró que el ad quem i) no falló en atención a las pretensiones de la demanda y ii) hizo más gravosa su situación jurídica como apelante único.
Al respecto, sostuvo que la sentencia recurrida pasó por alto realizar un examen crítico de la Resolución VPB 16743 del 24 de febrero de 2015 mediante la cual Colpensiones confirmó la Resolución GNR 111662 de 27 de marzo de 2014, proferida con posterioridad al inicio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Así mismo, adujo que la providencia de segunda instancia ignoró la valoración de la prueba documental aportada al proceso por el demandante y que acredita su autoría de una publicación académica que conlleva al computo de 2 años de servicios adicionales para el reconocimiento pensional.
Expresó que tal omisión constituyó una violación al principio de non reformatio in pejus toda vez que el a quo había valorado este material probatorio en su favor, sumando los años referidos al conteo de tiempo de servicio. Para empezar, se estudiará si la providencia proferida el 10 de julio de 2020 por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta corporación carece de congruencia. Para concluir sobre la prosperidad de los argumentos del accionante al respecto, es necesario analizar si la decisión de la sentencia recurrida atiende a los 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 19.01.2017, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Rad: 11001-03-15-000- 2015-02281-01. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos del escrito de apelación, pues son estos los que delimitan el objeto del fallo del juez de segunda instancia. Así, de comprobarse que la providencia objeto de revisión examinó todos los motivos de reparo resaltados por el apelante, se concluirá que la misma no desconoce el principio de congruencia. De la lectura del escrito de apelación, se desprende que fueron cinco los motivos de reparo señalados por el señor Alberto Enrique López Fajardo, sin que se incluyeran los argumentos sobre los años que sumaba su publicación para la contabilización del tiempo para el reconocimiento pensional o la indebida valoración probatoria de la Resolución VPB 16743 del 24 de febrero de 2015, por el contrario, se limitó a indicar: i) Precisó que el Tribunal Administrativo de Sucre aplicó de manera retroactiva los criterios de la sentencia SU-130 de 2013 de la Corte Constitucional. ii) Criticó el desconocimiento del a quo sobre la cosa juzgada constituida en la sentencia de tutela del 31 de octubre de 2012. iii) Manifestó que el fallador no aplicó el principio de favorabilidad apartándose de la jurisprudencia uniforme del Consejo de Estado y en su lugar aplicó retroactivamente la mencionada sentencia de la Corte Constitucional. iv) Advirtió que la sentencia de primera instancia desatendió el fallo de tutela que estableció la ineficacia de su afiliación al fondo privado El Porvenir. v) Finalmente, estableció que reunía los requisitos para el reconocimiento de pensión de jubilación por aportes.
En vista de los reparos, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, precisó la regla jurisprudencial vigente para el caso concreto que establece los requisitos para acceder a los beneficios del régimen de transición. Así, tras una valoración del material probatorio, se concluyó que el accionante no cumplía con los requerimientos precisados en las sentencias C-789 de 2002, C- 1024 de 2004 y SU-62 de 2010, en todo caso anteriores a la sentencia SU-130 de 2013.
Igualmente, desplegó una argumentación jurídica razonable para abordar el reparo realizado por el apelante sobre la cosa juzgada constitucional derivada del fallo de tutela del 31 de octubre de 2012. Tampoco desconoció lo indicado por el a quo sobre la eficacia de la afiliación al régimen de ahorro individual con solidaridad, indicando que el demandante aún cuenta con la posibilidad de ejercer la acción de anulación contra este acto.
Del recuento anterior, se concluye que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B cumplió con su deber de examinar de manera integral todos los argumentos esbozados por el demandante en el escrito de apelación. De aquí que Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fallo recurrido mantiene la coherencia externa entre lo resuelto y lo pretendido, careciendo de fundamento la violación del principio de congruencia aducido por la parte actora.
Resta entonces verificar si es dable afirmar, como lo señaló el recurrente, que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión contrarió el principio de la non reformatio in pejus. Al respecto, la Sala aclara que el parámetro para verificar si la decisión de segunda instancia desmejoró la situación jurídica del apelante único debe ser la comparación entre la parte resolutiva de aquella con la propia de la sentencia judicial de primera instancia objeto de alzada, pues es allí donde se concreta la situación jurídica de las partes del proceso.
En este sentido, se compararán ambas providencias: Sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”
PRIMERO: NIÉGUESE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercida por el señor ALBERTO ENRIQUE LOPEZ FAJARDO, contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES”, conforme las razones de este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán tasadas por Secretaría, conforme las previsiones del artículo 365 y 366 del C.G. del P.
TERCERO: EJECUTORIADA la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente.
CUARTO: DEVUÉLVASE el saldo de los gastos del proceso a la parte demandante, en caso de existir. 1°. Confírmese parcialmente la sentencia de 31 de marzo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre (sala segunda de decisión oral), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Alberto Enrique López Fajardo contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2°.
Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Reconócese personería a la abogada Deissy Gisselle Bejarano Hamón, con cédula de ciudadanía 1.030.555.680 y tarjeta profesional 240.976 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a Colpensiones, en los términos de la sustitución de poder (f. 387 c. 2). 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tras la lectura de lo resuelto en cada una de las instancias, La Sala dista del criterio del recurrente.
Contrario a lo afirmado en el recurso extraordinario de revisión, la sentencia de segunda instancia no desmejoró la situación jurídica del apelante único, incluso es posible advertir un beneficio en su favor al revocar la condena en costas. Así, esta decisión en realidad representa una mejoría de la situación jurídica del apelante respecto a aquella que le había establecido la sentencia de primera instancia, manteniéndose incólume el principio de la non reformatio in pejus.
En línea con lo expuesto, tal como lo afirmó el Ministerio Público, lo pretendido por la parte actora es que se revise nuevamente lo decidido por la autoridad judicial que resolvió el caso en segundo grado, como si se tratara de una tercera instancia, pues no se puede predicar que el fallo carezca de congruencia y sea violatorio del principio de la non reformatio in pejus por el solo hecho de no haber accedido a las pretensiones de la demanda.
Las razones expuestas son suficientes para declarar infundado el recurso por la causal descrita en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la sentencia no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla ni contraría el deber de congruencia ni el principio de la non reformatio in pejus, en la medida en que guardó coherencia con los reparos señalados en el escrito de apelación y no desmejoró la situación jurídica del apelante único. 3.9.
Conclusiones y decisión En el asunto sub judice la parte actora no logró acreditar que se presentó una nulidad originada en la sentencia, pues lo alegado no corresponde a una circunstancia capaz de invalidar la providencia, sino que equivale a un cuestionamiento sobre la interpretación razonable de las normas sustanciales y a la valoración adecuada de las pruebas allegadas.
Lo anterior, por cuanto la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó al caso las reglas normativas y jurisprudenciales que regulan la materia, dictó la providencia con pleno respeto de estas y en armonía con los argumentos del recurso de apelación. 4. Costas y perjuicios Sobre la procedencia de condenar en costas y perjuicios en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, según cual “si se declara infundado el recurso se condenará en costas y perjuicios al recurrente”, es aplicable al sub examine, por haberse presentado el recurso en vigencia de la referida disposición. Sin embargo, dicha norma no consagra los parámetros para su procedencia y liquidación, por lo que corresponde realizar la integración normativa con el Código Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General del Proceso, que lo regula en el artículo 365, canon que en el numeral 8º establece que “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Por su parte, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados, causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4º del artículo 366 de la misma normativa, se deben fijar con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 6º del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016.
Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas se soporta en un criterio netamente objetivo valorativo; en este caso, frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión y resultan procedentes, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”25.
Ahora bien, no aparece en el expediente prueba de agencias en derecho, gastos y expensas. Además, los demandados en el proceso ordinario omitieron contestar la demanda. En consecuencia, la parte actora no será condenada al pago de agencias en derecho. No se condena por concepto de costas, gastos y expensas ni por perjuicios por no haberse comprobado su causación. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión en lo relacionado con la causal 5ª de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: ABSTENERSE DE CONDENAR a la parte recurrente por concepto de costas, gastos, expensas y perjuicios, por no aparecer causados. 25 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. Recurrente: Alberto Enrique López Fajardo Radicado: 11001-03-15-000-2021-01957-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E1) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR MARÍA ADRIANA MARÍN Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081