w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reliquidación pensión IBL.

Régimen de Transición periodo y factores. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO Conoce la Sala de Subsección del recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones del medio de control.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Emma Idali Bernal Muñoz, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 1.1.

Pretensiones 1 Se declare la nulidad de la Resolución UGM 016795 del 11 de noviembre de 2011 a través de la cual el liquidador de la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en adelante CAJANAL, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, y la Resolución UGM 033948 del 20 de febrero de 2012 proferida por el mismo liquidador que confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición. La nulidad parcial de la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 2013, proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por la cual se dio cumplimiento a una sentencia de tutela, como mecanismo transitorio, y se reconoció la pensión de jubilación a la demandante, en cuantía de $900.316.

Contra dicho acto se interpusieron los recursos en sede administrativa sin que se hubieran concedido. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reliquidar la pensión de jubilación de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, computando todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con efectividad desde el 12 de febrero de 2009, fecha de consolidación del estatus pensional y comunicar las cuotas partes pensionales que les corresponden al Municipio de Sucre y al Departamento de Santander, (ii) actualizar el ingreso base de liquidación a partir del 2002 hasta la fecha de causación del derecho pensional, conforme al índice de precios al consumidor, (iii) reconocer el retroactivo pensional, junto con la mesada catorce, los reajustes anuales y los gravámenes legales hasta que se realice el pago;

(iv) dar cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA, y (v) realizar los ajustes de la condena 1 El apoderado de la parte demandante adicionó y sustituyó la demanda obrante a folios 375 a 386, mediante escrito visible a folios 398 a 417 del expediente, concretando las pretensiones a las que se consignan en este acápite.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 conforme al índice de precios al consumidor, según o previsto por los artículos 187 y concordantes del CPACA, y, pagar los intereses moratorios y las costas del proceso. 1.2.

Fundamentos fácticos 2 La señora Emma Idali Bernal Muñoz fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Refiere la demandante que laboró más de 20 años de servicios al Estado, de los cuales los últimos 10 fueron en forma exclusiva a la rama judicial, como se detalla a continuación: ✓ Municipio de Sucre en el Colegio Sergio Ariza.

Del 4 de abril de 1981 al 31 de diciembre de 1986, y del 4 de enero de 1987 al 21 de septiembre de 1987, total 2325 días, equivalentes a 332,14 semanas, o 6 años, 5 meses y 15 días. ✓ Departamento de Santander. Del 22 de septiembre de 1987 al 26 de noviembre de 1987: 65 días. ✓ Rama Judicial. Del 16 de marzo de 1988 al 30 de junio de 1992, y en la fiscalía general de la Nación. Del 1 de julio de 1992 al 17 de julio de 2002: equivalente a 5.162 días, es decir, 737,43 semanas o 14 años, 4 meses y 2 días.

Los anteriores tiempos ascienden a 20 años, 11 meses y 19 días. El 7 de abril de 2009 solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión de jubilación como ex servidora de la rama judicial, por haber cumplido los requisitos legales el 12 de febrero de 2009, fecha de cumplimiento de la edad de 50 años. CAJANAL resolvió la solicitud anterior mediante la Resolución UGM 016795 de 11 de noviembre de 2011 en el sentido de negar 2 Folio 407 a 409 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 la pensión de vejez con fundamento en los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 de las Ley 33 de 1985, por acreditar 6076 días, equivalentes a 868 semanas.

En criterio de la demandante, la entidad demandada no tuvo en cuenta el tiempo de servicios en el Municipio de Sucre y el departamento de Santander porque no se estableció a qué entidad se realizaron los aportes para pensión. Contra dicha decisión interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución UGM 033948 de 20 de febrero de 2012, en el sentido de confirmar lo resuelto, por no reunir los requisitos de edad de 55 años y tiempo de servicios.

Por lo anterior, promovió acción de tutela que le correspondió al Juzgado 21 Penal del Circuito de Bogotá, radicado 2012 -459, que negó el amparo mediante sentencia del 19 de junio de 2012, decisión que fue impugnada, siendo revocada por el Tribunal Superior de Bogotá, que en sentencia de 31 de octubre de 2012, amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó el reconocimiento de la pensión con el 75% de la asignación más elevada del último año, dando aplicación al artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

Narra la accionante que, admitida la demanda, la UGPP expidió la Resolución RDP 016502 del 12 de abril de 2013 para dar cumplimiento al fallo de tutela, y reconoció la prestación con un ingreso base de liquidación que no corresponde al previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, esto es, la asignación más elevada del último año de servicios; tampoco reconoció el retroactivo causado, ni la mesada catorce. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 La demandante citó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 13, 23, 25, 29, 53 y 58 de la C.P.; Decreto 546 de 1971 artículo 6, Ley 100 de 1993 artículos 33 y 36. 3 Folio 15 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 Al desarrollar el concepto de violación adujo que la demandante es beneficiaria del régimen de transición pues para el 1 de abril de 1994 ya tenía más de 1000 semanas cotizadas.

CAJANAL omitió solicitar las cuotas pensionales a las entidades que deben contribuir con el pago de su pensión, no tuvo en cuenta la asignación más elevada del último año, ni la totalidad de los factores salariales, tampoco actualizó el salario desde la fecha de su retiro hasta el reconocimiento pensional, ni reconoció el retroactivo pensional.

Afirmó que de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la entidad demandada ha debido computar la totalidad del tiempo de servicios al Estado; así mismo, que por ser beneficiaria del régimen de transición, le es aplicable el Decreto 546 de 1971 en cuanto al ingreso base de liquidación y los factores salariales allí previstos, en aplicación del principio de inescindibilidad de la norma.

Finalmente, anotó que el último salario devengado fue el de mayo de 2002, por lo que solicitó su actualización hasta la fecha del cumplimiento de la edad. 2. Contestación de la adición de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP4, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de nulidad de la demanda pues aseguró que carecen de fundamento jurídico y porque los actos administrativos reprochados fueron proferidos conforme a la Ley.

Como sustento de lo anterior, expuso lo siguiente: La demandante no ha demostrado el tiempo de servicios en el Municipio de Sucre, razón por la cual no es cierto que haya 4 Folios 509 a 514 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 cumplido el estatus pensional el 12 de febrero de 2009, pues no acreditó la totalidad de los requisitos para el reconocimiento pensional, motivo por el cual no proceden las pretensiones incoadas.

A través de la Resolución 016502 de 12 de abril de 2013, dicha entidad dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que ordenó en forma transitoria el reconocimiento pensional. Dicho acto se encuentra ajustado a derecho, razón por la que no procede su nulidad parcial.

Conforme al expediente prestacional de la demandante, acredita un total de 6076 días laborados que equivalen a 868 semanas. Destacó que se deben desestimar los tiempos comprendidos entre el 4 de enero de 1981 y 31 de diciembre de 1986 prestados al Municipio de Sucre como bibliotecaria del colegio Sergio Ariza y los comprendidos entre el 4 de enero de 1987 y 21 de septiembre de 1987 como secretaria de la tesorería municipal del mismo ente territorial, por cuanto la certificación expedida el 6 de marzo de 2009 por la alcaldía de Sucre, no señala el fondo o entidad a la cual se realizaron los aportes.

Refiere que por lo anterior, ofició a dicho municipio el 27 de septiembre de 2011, en procura de obtener la información necesaria, quien informó que revisado el archivo no se encontró documentación que permita certificar el salario devengado por la señora Emma Idali Bernal Muñoz, ni fondo o entidad a la cual se realizaron los aportes para pensión durante la época de 1981 a 1987, por lo que no era posible determinar a qué entidad se deben cargar los tiempos antes indicados.

De otra parte, refiere que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho y por ello se encuentran revestidos de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 presunción de autenticidad, la cual permanecerá vigente hasta que sea desvirtuada.

Formuló las excepciones de (i) «falta de causa e inexistencia de la obligación» por las razones precedentes (ii) «cobro de lo no debido» porque la demandante pretende un reconocimiento al cual no tiene derecho, (iii) «prescripción» por el transcurso del tiempo, y, (iv) «buena fé». 2.1. Llamamiento en garantía La UGPP solicitó llamar en garantía 5 al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y/o fiscalía general de la Nación por ser el último empleador de la demandante, con el fin de que, en el caso de acceder a las pretensiones, se le ordene pagar las sumas sobre los aportes a pensión que no fueron efectuados con la totalidad de los factores salariales.

La solicitud anterior fue negada mediante providencia de 14 de diciembre de 2017 6 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B. 3. Decisiones relevantes en el curso de la audiencia inicial El 16 de abril de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró audiencia inicial 7 en la que decidió (i) declarar saneado el proceso (ii) declarar que las excepciones planteadas se resolverían en el fondo del asunto y (iii) fijar el litigio en los siguientes términos: «[…] (i) ¿Tiene la actora derecho al reconocimiento de la pensión de vejez?, (ii) en caso afirmativo, ¿cuál es el régimen pensional que cobija a la demandante y su alcance?, (iii) Teniendo en cuenta el régimen aplicable a la demandante, así como la pensión reco nocida 5 Folios 539 a 541 del expediente. 6 Folios 548 a 550 del expediente. 7 Folios 576 a 580 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 en cumplimiento de un fallo de tutela, a través de la Resolución No. 16502 de abril 12 de 2013, ¿hay lugar a reconocer la pensión teniendo en cuenta la asignación más elevada devengada en el último año de servicios y a partir de qué fecha? Y (iv) en caso de reconocerse la pensión a la actora ¿tiene derecho a la indexación de la primera mesada pensional? 8.» Asimismo, (iv) declaró fallida la conciliación, y, (v) decretó las pruebas solicitadas por las partes y las que de oficio consideró necesarias para aclarar aspectos oscuros de la controversia, como fueron las certificaciones de salarios y factores percibidos entre julio de 2001 y julio de 2002, señalando el 24 de julio de 2018 para la audiencia de pruebas.

En la audiencia de pruebas9 fueron incorporadas las documentales decretadas y se ordenó traslado para alegar de conclusión por escrito. Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en primera instancia 10, reiterando los argumentos de la demanda y contestación respectivamente. 4. La sentencia apelada El 23 de enero de 202011, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo escrito de primera instancia a través del cual accedió a las pretensiones de la demanda12 y se abstuvo de condenar en costas. 8 Folio 578 del expediente. 9 Folios 616 a 618 10 Folios 619 a 614 del expediente. 11 Folios 630 a 644 del expediente. 12 «PRIMERO. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nos. UGM 016795 del 11 de noviembre de 2011 y UGM 033948 del 20 de febrero de 2012, mediante las cuales el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación negó el reconocimiento de una pensión de jubilación a la señora Emma Idali Bernal Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía No. 28’437.340 de Sucre (Santander) y resolvió el recurso de reposición, respectivamente.

SEGUNDO. Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. RDP 016502 del 12 de abril de 2013 proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 Como fundamento de la decisión, consideró lo siguiente: A partir del acervo probatorio se demostró que la señora Bernal Muñoz nació el 12 de febrero de 1959, cumplió 50 años de edad el 12 de febrero de 2009 y laboró en la Alcaldía de Sucre por espacio de 6 años, 7 meses y 18 días, comprendidos entre el 4 de abril de 1981 al 26 de noviembre de 1987 (f. 17 Cdn2); en la Rama judicial desde el 16 de marzo de 1988 al 30 de junio de 1992 y en la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de julio de 1992 al 1 d e febrero de 2005, esto es, por espacio de 16 años, 10 meses y 13 días, para un tiempo total de servicios al Estado de 21 años y 14 días.

La demandante, por encontrarse amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a pensionarse con los requisitos previstos en el Decreto 546 de 1971, en cuanto a edad y tiempos de servicios, pero para efectos del cálculo del ingreso base de liquidación, debe seguirse TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1) Reconocer una pensión de jubilación a la señora Emma Idali Bernal Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía No. 20.676.408 28.437.340(sic) de Sucre (Santander), con efectividad a partir del 12 de febrero de 2009, fecha de adquisición del estatus pensional, teniendo en cuenta los factores señalados en el art. 1° del Decreto 1158 de 1994, devengados en el periodo comprendido entre el 18 de julio de 1992 y el 17 de julio de 2002. 2) Indexar la primera mesada, actualizando la base de liquidación de la pensión de jubilación con fundamento en la variación de los índices de precios al consumidor (IPC) señalados por el DANE, desde 2002 hasta 2009 y hacer a esa nueva mesada los incrementos legales anuales. 3) Pagar las diferencias entre las mesadas que se le vienen pagando y las que resulten del reconocimiento antes ordenad, si las hubiere, causadas a partir del 12 de febrero de 2009, fecha de adquisición del derecho.

Se autoriza a la demandada descontar los aportes para pensiones que no se hubieran hecho sobre factores que se deban incluir como consecuencia del reconocimiento antes ordenado. Las sumas correspondientes deben ser actualizadas en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la siguiente fórmula: R = R.H. INDICE FINAL ÍNDICE INICIAL CUARTO. Niégase la pretensión “Undécimo” de la demanda.

QUINTO. Dese cumplimiento a la presente sentencia en la forma y términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del CPACA. […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 lo indicado en el inciso tercero del artículo 36 up supra, de acuerdo con la posición unificada del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, en concordancia con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, en virtud de las cuales el IBL no forma parte de la transición, y por lo tanto, no resultaba procedente liquidar la pensión con el 75% de la asignación más elevada del último año. Así las cosas, sostuvo que a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta que cumplió los 50 años de edad el 12 de febrero de 2009 y acreditó 20 años de servicios, de los cuales más de 10 lo fueron en la rama judicial.

En lo relacionado con los factores salariales, sostuvo que deben incluirse los señalados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, devengados entre el 18 de julio de 1992 y el 17 de julio de 2002. Sobre la mesada catorce indicó que las personas que cumplieron requisitos para acceder a la pensión a partir del 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del acto legislativo 01 de 2005, no tienen derecho a recibir la mesada adicional del mes de junio, creada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, con excepción de las pensiones iguales o inferiores a 3 salarios mínimos, por lo cual, verificada la reliquidación ordenada y solo en el caso de que la pensión de la demandante resulte inferior a dicho monto para el mes de febrero de 2009, sería procedente su reconocimiento, dado que causó el derecho antes del 31 de julio de 2011.

En lo concerniente a la indexación de la primera mesada pensional, refirió que en la sentencia SU-400 de 28 de agosto de 1997 la Corte Constitucional dejó en claro el derecho a la actualización de los salarios y pensiones de los trabajadores para garantizar el poder adquisitivo por lo que en el presente caso hay lugar a ordenar la indexación de la primera mesada con fundamento Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 en la variación del IPC señalado por el DANE, teniendo en cuenta que el salario percibido el 17 de julio de 2002, fecha del retiro, perdió poder adquisitivo para el 12 de febrero de 2009, momento en que adquirió el estatus de pensionada.

En cuanto a la prescripción sostuvo que no operó en este caso, pues entre el 22 de febrero de 2012, fecha de la notificación de la Resolución UGM 033948 de 20 de febrero de 2012 que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución UGM 016795 de 11 de noviembre de 2011, y la presentación de la demanda, el 8 de marzo de 2013 (f. 386 vto), no transcurrió el término de 3 años.

Por otra parte, autorizó a la UGPP a realizar los descuentos que por aportes se debieron hacer sobre los factores no incluidos. Precisó que la demandante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a la sentencia de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión como mecanismo transitorio.

Se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada por no incurrir en conducta dilatoria ni temeraria. 5. Los recursos de apelación 5.1. La UGPP13 solicitó revocar la sentencia de primera instancia pues reiteró que la demandante acredita 868 semanas cotizadas, en la medida que no es posible tener en cuenta los tiempos prestados en el Municipio de Sucre entre el 4 de enero de 1981 y 31 de diciembre de 1986 y del 4 de enero de 1987 al 21 de septiembre de 1987, con idénticos planteamientos expuestos al contestar la demanda.

En lo que refiere a la indexación, indicó que al tenor del artículo 14 13 Folios 652 a 654 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 de la Ley 100 de 1993 no es procedente acceder a dicha pretensión, toda vez que al liquidar el valor de la pensión, se aplicó el IPC desde la fecha de adquisición del estatus hasta cuando se hizo efectivo el reconocimiento.

Invocó la sentencia C-862 de 2006, de la Corte Constitucional y los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 que consagran la indexación con base en el índice de precios al consumidor. En lo atinente a la mesada catorce, sostuvo que el acto legislativo 01 de 2005 la eliminó y que las excepciones allí previstas perdieron vigencia el 31 de julio de 2011 lo que indica que no podría reconocerse. 5.2.

La parte demandante 14 solicitó revocar parcialmente la sentencia apelada en cuanto no dio aplicación al artículo 6 del Decreto 546 de 1971 para liquidar la pensión. Sostuvo que el fallo de tutela que amparó su derecho al reconocimiento pensional ordenó la aplicación íntegra del régimen especial previsto para los servidores de la rama judicial, de manera que no le era aplicable la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Expuso que los funcionarios de la rama judicial que adquirieron el derecho a la pensión de jubilación con anterioridad a la sentencia C-258 de 2013 no le es aplicable el criterio allí expuesto, además de que se trata de un régimen especial de pensiones. Por lo expuesto, solicitó mantener la cuantía pensional que le fue reconocida en cumplimiento del fallo de tutela, y aclaró que en lo demás debe confirmarse la sentencia apelada que accedió a las pretensiones. 6.

Mediante providencia de 23 de julio de 2021 15 el magistrado 14 Folios 655 y 656 del expediente. 15 Folios 672 y 673 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B dio aplicación a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y se abstuvo de fijar fecha y hora para la celebración de la Audiencia de Conciliación ante la ausencia de una propuesta conjunta entre las partes, y reiteró la orden de conceder los recursos de apelación interpuestos. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 7.1. La parte demandante 16, en el término para alegar de conclusión, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2. La parte demandada 17 ratificó los argumentos expuestos en el recurso de apelación que presentó. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio como consta en el informe secretarial visible en folio 700 del expediente.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el proceso mediante escrito allegado el 28 de octubre de 2021 18 en el que solicitó dar aplicación a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 en el sentido de calcular la pensión con el ingreso base de liquidación establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de los salarios c otizados durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional.

Aclaró que su intervención es directa y de fondo y no genera la suspensión procesal en aplicación del principio de celeridad. 16 Índice 16 plataforma Samai. 17 Índice 15 plataforma Samai. 18 Folios 678 a 685 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 19, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 20 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado el superior resolverá sin limitaciones. 2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la s partes le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ✓ ¿La señora Emma Idali Bernal Muñoz, en calidad de beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la 19«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 20«Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la sit uación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación conforme a lo señalado en el Decreto 546 de 1971, esto es, con la asignación salarial más elevada devengada en el último año de servicios? ✓ ¿La demandante tiene derecho a la mesada catorce al tenor de lo dispuesto en el acto legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta que adquirió el estatus pensional el 12 de febrero de 2009? ✓ ¿Procede la indexación de la primera mesada pensional reconocida a la señora Emma Idali Bernal Muñoz, considerando que su retiro del servicio se produjo en el año 2002 pero su estatus pensional fue consolidado el 12 de febrero de 2009? Para resolver la controversia, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial.

Régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 – beneficiarios del régimen especial de la Rama Judicial, (ii) la mesada catorce y el acto legislativo 01 de 2005, (iii) la indexación de la primera mesada pensional, y (ii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Con la expedición de la Carta Política de 1991, que implicó un cambio de modelo en la estructura del Estado, tuvo lugar el surgimiento de un nuevo esquema de seguridad social que dio paso a la expedición de la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el sistem a de seguridad social integral en el que se determinaron dos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 regímenes: el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual, entre los cuales el afiliado podía elegir libremente, y en ambos contempló la posibilidad de que se tomara indistin tamente el tiempo laborado o cotizado como trabajador del sector privado o en calidad de servidor público, de esta manera, fijó las nuevas reglas y requisitos para el reconocimiento de las pensiones.

El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso un régimen de transición pensional según el cual, quienes contaran con 15 años de servicios o 40 años de edad para los hombres, y 35 en el caso de las mujeres, quedaban sujetos a dicho régimen de transición y por lo tanto, tendrían derecho a que su pensión se recono ciera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto o cuantía del régimen anterior que les fuera aplicable.

A través de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2- 021-20 de 11 de junio de 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su criterio frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de señalar que el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Min isterio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; 21 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Determinó que esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%. iv) Sobre el ingreso base de liquidación puntualizó que no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (a) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (b) El cotizado duran te todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE;

Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado 21 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 22.

Tal posición se acompasa con la posición anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017, y SU-023 de 2018, según la cual el propósito del Legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. v) En cuanto a los factores de liquidación determinó que se debían incluir los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir: la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, Asimismo, indicó que, en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, estableció los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de la pensión y en forma expresa, se dispuso que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempr e y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes.

(vi). Finalmente, consideró que las reglas jurisprudenciales constituyen precedente vinculante y obligatorio en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.

En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 3.2. La mesada adicional de junio o mesada catorce y el acto legislativo 01 de 2005 La mesada adicional de junio más conocida como la mesada catorce (i) fue creada por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 23, para aquellas personas a quienes se les hubiere reconocido pensión antes del 1º de enero de 1988, y (ii) corresponde a 30 días que deben ser cancelados a mitad de año, así: ARTICULO. 142. -Mesada adicional para actuales pensionados.

Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1º.) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.

Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los 30 días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996.

PARÁGRAFO. -Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual (negrilla fuera del texto). La Corte Constitucional, en sentencia C-409 de 1994 24, (i) declaró inexequible la expresión «actuales», y la frase «cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de Enero de 1988», y 23 “Por la cual se crea el sistema general de seguridad social y se dicta n otras disposiciones”. 24 Corte Constitucional, sentencia C-409 de 15 de septiembre de 1994, M. P. Hernando Herrera Vergara.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 (ii) extendió el pago de la mesada adicional de junio a los demás pensionados, al considerar que se evidenciaba una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, debido que se otorgan privilegios para unos en detrimento de otros, razón ésta por la que se concluye que no se puede excluir a quienes legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho.

Luego, el Acto Legislativo 01 del 2005 25 eliminó la mesada adicional y creó limitaciones o excepciones a esa medida, en los siguientes términos: Artículo 1º. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafo s al artículo 48 de la Constitución Política: […] Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento. […]

PARÁGRAFO TRANSITORIO 6º. Se exceptúan de lo establecido por el inciso octavo del presente artículo aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año. De la anterior disposición se desprende que: (i) Continuarán recibiendo la mesada catorce, quienes al momento de la publicación del Acto Legislativo 01 del 2005, a saber, 25 de julio del 2005, hubieren causado el derecho a la pensión. (ii) Será reconocida a las personas que, aunque no tenían reconocida la pensión antes de la publicación del acto legislativo, su derecho se hubiere causado con anterioridad.

(iii) La recibirán las personas a quienes se les reconoció pensión con anterioridad al 31 de julio del 2011, o que se hubiera causado 25 «Por medio del cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 su derecho con antelación a dicha fecha, siempre y cuando su mesada pensional sea igual o inferior a 3 SMLMV.

Pero, aquellos cuyo derecho prestacional se cause después del 31 de julio del 2011, solamente recibirán trece mesadas, independientemente del monto de la misma 26. 3.3. La indexación de la primera mesada pensional Esta Sala27 ha advertido en reiteradas ocasiones, que si bien no existe norma expresa que consagre la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, la jurisprudencia ha desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene porqué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. A su turno, la subsección B de esta sección 28 sobre la materia ha precisado que, el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación de la base salarial de l iquidación pensional aun cuando dicho aspecto no hubiese sido solicitado 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de enero del 2012, expediente: 25000-23-42-000-2012-00067-01 (19997-13), C. P. Gustavo Gómez Aranguren. 27 Ver entre otras: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación: 230012333000201400006 01(4288-2015) y (ii) (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de mayo de 2018 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, número de radicación: 230012333000201300208 01. 28 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de junio de 2000.

Consejero ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 22 constituye un punto íntimamente relacionado con el mismo, además una decisión ajustada a la Ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta.

En otro pronunciamiento 29, esta sección indicó que ante el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y, las consecuencias negativas derivadas de tal circunstancia, concretadas en el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse, por concepto de mesada, una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia o correspondencia con el valor real del salario que devengada cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario ordenar el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Por su parte, la Corte Constitucional 30 ha sostenido: «[…] …5. El derecho a la indexación de la primera mesada pensional- o salario base para la liquidación de la pensión de jubilación - y el derecho a la indexación de la primera mesada pensional. Ahora bien, tal reconocimiento legal no se trata de un mero acto de liberalidad del legislador, pues la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se trata de la materialización de diversos preceptos de rango constitucional, los cuales configuran realmente un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional.

Este derecho, además de estar consagrado expresamente en el artículo 53 de la Carta Política de 1991, puede derivarse de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos constitucionales. […]. 29 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 30 Sentencia C-862 del 6 del 19 de octubre de 2006.

Expediente D-6247. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 23 Para la Corte Constitucional, actualizar el Salario entre la fecha de retiro del trabajador y la del cumplimiento de la edad legal para pensionarse es una cuestión de “EQUIDAD” y de aplicación directa de la Constitución […]» (Negrillas del texto, subrayas de la Sala).

Tal como lo señala el precedente citado, el principio de equidad es relevante en el tema que se analiza para lo cual la Corte Constitucional ha desarrollado su alcance en la administración de justicia 31: «[…] 5.3 Lugar y función de la equidad en el derecho. Las anteriores consideraciones de la Corte Constitucional abordan la cuestión del lugar y la función de la equidad dentro del derecho.

Básicamente, el lugar de la equidad está en los espacios dejados por el legislador y su función es la de evitar una injusticia como resultado de la aplicación de la ley a un caso concreto. La injusticia puede surgir, primero, de la aplicación de la ley a un caso cuyas particularidades fácticas no fueron previstas por el legislador, dado que éste se funda para legislar en los casos usuales, no en los especiales y excepcionales.

La omisión legislativa consiste en no haber contemplado un caso especial en el cual aplicar la regla general produce un efecto injusto. Segundo, la injusticia puede surgir de la ausencia de un remedio l egal, es decir, ante la existencia de un vacío. En esta segunda hipótesis, la equidad exige decidir como hubiera obrado el legislador.

En la primera hipótesis la equidad corrige la ley, en la segunda integra sus vacíos. Así entendida, la equidad brinda jus ticia cuando de la aplicación de la ley resultaría una injusticia. […]» (Resaltado intencional). En atención al principio de equidad, como criterio auxiliar de la actividad judicial según el artículo 230 constitucional 32, es que precisamente se ha legitimado la procedencia de la indexación de la primera mesada pensional ante el vacío en la ley respecto a norma expresa para indexar la primera mesada pensional. 31 Sala Plena de la Corte Constitucional, sentencia SU-837 del 9 de octubre de 2002, Referencias: expediente T-503413, Sentencia T-046 de 2002 y Auto 027 de abril 2 de 2002. 32 ARTICULO 230.

Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 24 Posteriormente, en la Sentencia SU-168 de 201733, la Corte Constitucional reiteró el carácter universal de la indexación de la primera mesada pensional, dado que se predica de todo tipo de pensiones, independientemente de su origen o de la fecha de su causación, ello porque «el ejercicio del derecho fundamental en comento no puede restringirse solo para un determinado grupo de pensionados, pues un trato diferenciado en esta situación carecería de justificación constitucional y se tornaría en discriminatorio, en tanto el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda afecta por igual a todos los pensionados.» En el mismo sentido, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia 34 consideró sobre el asunto lo siguiente: […] toda pensión, ya sea legal, convencional, voluntaria o extralegal, es susceptible de ser indexada en su base salarial con el fin de establecer el monto de la primera mesada, causada antes o después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, no está basado exclusivamente en la sentencia de constitucionalidad C-862 de 2006 que refiere el recurrente, pues en esencia se fundamenta, en los mandatos de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, que imponen mantener el poder adquisitiv o constante de las pensiones.

En efecto, esta Sala de Casación mediante la sentencia CSJ SL736-2013, luego de efectuar un recuento jurisprudencial acerca de la figura de la indexación, concluyó: (i) que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es un fenómeno que puede afectar a todos los tipos de pensiones por igual; (ii) que al no existir prohibición expresa alguna por parte del legislador, de indexar la primera mesada causada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 19 91, no hay cabida para hacer discriminaciones fundadas en la naturaleza de la prestación o en la fecha de su reconocimiento y (iii) que cualquier diferenciación al respecto, resulta injusta y contraria al principio de igualdad.

De suerte que, para los fines de hallar el verdadero poder adquisitivo de la primigenia mesada pensional, la vigencia de la disposición legal con que se liquidó y calculó la pensión de jubilación del demandante, para el caso el Decreto 2701 de 1988, no tiene la transcendencia que le imprime el censor, si se tiene en cuenta que lo que persigue -la indexación-, no es aumentar o incrementar el ingreso base de liquidación de la prestación pensional, sino mantener su valor real. 33 Sentencia del 16 de marzo de 2017.

Referencia: Expediente T-5.736.901. 34 Sentencia SL2515-2017 del 15 de febrero de 2017. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 25 Acorde con lo expuesto, se observa que ante el vacío normativo existente en relación con la indexación del ingreso base de liquidación de la pensión, la jurisprudencia de las altas cortes ha sido pacífica en determinar que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios que el servidor no está obligado a soportar y que, por tal razón, tiene derecho a que su prestación sea indexada con el fin de no ver transgredidos sus derechos fundamentales y, en tal virtud, debe darse aplicación a la fórmula adoptada por cada una de ellas para que la pensión garantice su poder adquisitivo.

Ahora bien, aunque la indexación de la primera mesada pensional procede cuando por efecto del paso del tiempo se ha perdido el poder adquisitivo de la prestación para compensar la suma devaluada que recibirá el trabajador al momento de otorgársele la pensión –toda vez que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba durante su servicio activo -; también es cierto que se configura su improcedencia cuando la mesad a no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues, en todo caso, se estaría frente al reconocimiento de un beneficio a quien no le corresponde. 4.

Caso concreto Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cue nta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes. 4.1. Hechos demostrados En el caso de la señora Emma Idali Bernal Muñoz se encuentra acreditado lo siguiente: a. Nació el 12 de febrero de 195935.

Es decir que cumplió los 50 35 Folio 15. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 26 años de edad el 12 de febrero de 2009. b. Según el Certificado de Historia Laboral expedido por la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de Bogotá de la fiscalía general de la Nación 36, la demandante estuvo vinculada al extinto Juzgado 108 de Instrucción Criminal desde el 16 de marzo de 1988 hasta el 25 de diciembre de 1990, siendo su último cargo el de Escribiente II, grado 5, y posteriormente, en el Juzgado 111 de Instrucción Criminal desde el 26 de diciembre de 1990 hasta el 30 de junio de 1992.

Luego fue incorporada a la fiscalía general de la Nación, a partir del 1 de julio de 1992, hasta el 01 de febrero de 2005, siendo el último cargo desempeñado el de Asistente Judicial IV, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá. En dicha certificación se hizo constar que la demandante fue suspendida del cargo a partir del 18 de julio de 2002, mediante Resolución No. 2-1519 del 17 de julio de 2002, expedida por el director Seccional Administrativo y Financiero de la FGN, sin derecho a remuneración, y mediante Resolución No. 0 -0136 de 12 de enero de 2005, se resolvió un recurso de apelación y se ejecutó la sanción disciplinaria de destitución impuesta a la demandante. c. De acuerdo con el Certificado de salarios mes a mes para liquidar pensiones del Régimen de Prima Media expedido por la fiscalía general de la Nación Seccional Bogotá 37, durante los últimos 10 años de servicios, comprendidos entre el 1º de enero de 1992 y el 18 de julio de 2002, la demandante devengó, según la casilla 27, asignación Básica Mensual, incremento por antigüedad (agosto 1992), sueldo de vacaciones, prima de nivelación (desde julio de 1997 hasta enero de 1998) y bonificación de servicios (a partir de enero de 1998 hasta mayo de 2002).

Conforme a la certificación de devengados y deducciones emitidas 36 Folios 17 y 18 del expediente. 37 Folios19 a 21 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 27 por el Tesorero de la fiscalía general de la Nación seccional Bogotá para los años 1992 al 2002 38 se extrae que la demandante devengó los siguientes factores: - Asignación básica mensual - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Sueldo de vacaciones - Prima de nivelación (1997 -1998) - Bonificación por servicios prestados d. Obra Formato No. 1 de información laboral expedido el 10 de octubre de 2011 por el Municipio de Sucre (Santander) 39 que da cuenta de los tiempos de servicios de la demandante desde el 4 de abril de 1981 al 31 de diciembre de 1986 como Bibliotecaria del Colegio Sergio Ariza, y del 4 de enero de 1987 al 21 de septiembre de 1987 como secretaria de la Tesorería Municipal.

Igualmente, la certificación de servicios prestados emitida por el secretario de Gobierno del Municipio de Sucre el 6 de marzo de 2009 que da cuenta de dicha vinculación laboral 40. e. De acuerdo con el certificado de información laboral expedido por la Gobernación de Santander para bonos pensionales y pensiones, visible a folios 94 y 130 del expediente, la señora Emma Idali Bernal Muñoz laboró del 22 de septiembre de 1987 al 26 de noviembre de 1987 para la Gobernación de Santander en el cargo de secretario de la «Alcaldía de Sucre». f. Mediante Resolución UGM 016795 del 11 de noviembre de 201141, el liquidador de la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en adelante CAJANAL, le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, por considerar que (i) nació el 12 de febrero de 1959 y no reúne el requisito de edad de 55 años para 38 Folios 22 a 30 del expediente. 39 Folios 64, 65, 299, 300, 344 y 345 del expediente. 40 Folio 345 del expediente. 41 Folios 56 a 58 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 28 pensionarse; (ii) se deben desestimar los tiempos de servicios prestados para la Alcaldía de Sucre (Santander) comprendidos entre el 4 de abril de 1981 y el 31 de diciembre de 1986 y los tiempos entre el 4 de enero de 1987 y el 21 de septiembre de 1987 porque la certificación suscrita por la secretaria de Gobierno de l municipio de Sucre no señaló a qué fondo o entidad se realizaron los aportes, siendo imposible determinar a qué entidad se deben cargar esos tiempos. g. Mediante la Resolución UGM 033948 del 20 de febrero de 201242 se resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión inicial con idénticas razones a las expuestas en el acto inicial. h. Por medio de la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 201343, la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela de 31 de octubre de 201244, emanado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, bajo el radicado 2012-00459, a través del cual se dispuso, «[…] 2.

CONCEDER, como mecanismo transitorio, la tutela interpuesta por EMMA IDALI BERNAL MUÑOZ en contra del Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social, por violación del derecho fundamental al debido proceso. 3. ORDENAR al Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social que, en un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, adopte la decisión que corresponda, aplicando para la liquidación de la mesada pensional de EMMA IDALI BERNAL MUÑOZ el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. 4.

PREVENIR a EMMA IDALI BERNAL MUÑOZ para que a más tardar en cuatro (4) meses instaure e impulse la correspondiente acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa, so pena de la cesación de los efectos de esta tutela […]». 42 Folios 85 a 87 del expediente. 43 Folios 400 a 404 del expediente. 44 Providencia visible a folios 352 a 361 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 29 En dicho acto administrativo la entidad demandada expresó: -Que la peticionaria nació el 12 de febrero de 1959 y cu enta con 54 años de edad -Que acreditó los siguientes tiempos de servicios: ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DPTO STANDER 19810404 19861230 TIEMPO SERVICIO DPTO STANDER 19870404 19870921 TIEMPO SERVICIO DPTO STANDER 19870922 19871126 TIEMPO SERVICIO RAMA JUDICIAL 19880316 19920530 TIEMPO SERVICIO FISCALIA GRAL NAC 19920601 20020717 TIEMPO SERVICIO FISCALIA GRAL NAC 205 DIAS INTERRUPCION FISCALIA GRAL NAC 354 DIAS INTERRUPCION FISCALIA GRAL NAC 355 DIAS INTERRUPCION -Solo se tiene en cuenta la fecha final de 17 de julio de 2002 por cuanto la peticionaria presentó interrupción laboral desde el 18 de julio de 2002 al 01 de febrero de 2005 por suspensión del cargo sin derecho a remuneración. -Que la interesada acredita un total de 7462 días laborados, correspondientes a 1,066 semanas. - Se tuvieron en cuenta los siguientes factores: AÑO FACTOR VALOR IBL 2002 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 938.045 2002 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS 52.482 2001 PRIMA DE NAVIDAD 87.294 2002 PRIMA DE SERVICIOS 42.224.00 2002 PRIMA DE VACACIONES 80.376.00 IBL: 1’200.421 x 75% = $900.316. - se reconoció y ordenó pagar una pensión de vejez en cuantía de $900.316, efectiva a partir del 18 de julio de 2002, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina y por cuatro meses más y con posterioridad siempre que se acredite el inicio de la acción contenciosa. - la prestación estaría a cargo del DEPARTAMENTO DE SANTANDER por 2300 días ($277.503) y FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS FOPEP por 5162 días ($622.813), efectiva a partir del 18 de julio de 2002 con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina. - la objeción presentada al proyecto de resolución por parte de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 30 Gobernación de Santander el 4 de abril de 2013 no se tendrá en cuenta, lo anterior toda vez que dicha objeción fue presentada en forma extemporánea ya que la consulta de cuota parte así como el proyecto de resolución pertinente se allegó a la Gobernación de Santander el 31 de enero de 2013, teniendo 15 días para realizar las objeciones del caso, término que se encuentra más que vencido. - Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la demandante, la suma de $1’038.034 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, sin perjuicio de los valores adicionales o superiores que posteriormente se determinen por ese concepto. - Dicho acto fue notificado el 19 de abril de 20 13 a la demandante.

Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 4.2 Análisis sustancial 4.2.1 ¿La señora Emma Idali Bernal Muñoz, en calidad de beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación conforme a lo señalado en el Decreto 546 de 1971, esto es, con la asignación salarial más elevada devengada en el último año de servicios? Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 45, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Al respecto, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, se tiene demostrado que la demandante nació el 12 de febrero de 1959, por lo tanto, tenía más de 35 años de edad para el 1º de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del nivel nacional. Asimismo, acreditó un total de 1066 semanas cotizadas y un tiempo de servicios en la Rama 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 150012333000201600630 01 (4083 -2017) CE-SUJ-S2-021-20.

Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. Dentro de este proceso, la Sala de Sección aceptó el impedimento manifestado por el suscrito ponente, mediante providencia del 30 de mayo de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 31 judicial y FGN, superior a 10 años, desde el 26 de diciembre de 1990 hasta el 17 de julio de 2002, siendo el último cargo desempeñado el de Asistente Judicial IV, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá. En ese orden, cumplió con los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, tiene derecho a conservar las prerrogativas de edad, tiempo de servicios y monto pensional previstos en el régimen anterior al cual se encontraba afiliada, que en su caso es el régimen especial de servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, contenido en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, por haber cumplido con los requisitos allí señalados para adquirir el derecho a la pensión. En efecto, según el decreto en mención, la edad para la pensión, en el caso de las mujeres, es de 50 años, los cuales fueron cumplidos por la demandante el 12 de febrero de 2009.

Además, el mismo decreto exige un tiempo de servicios públicos de 20 años de los cuales al menos 10 lo hayan sido en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, requisito que también acreditó la actora desde el 26 de diciembre de 1990 hasta el 17 de julio de 2002, de modo que aquella tiene derecho a la aplicación de las condiciones de edad (50 años), tiempo de servicios (20 años en el sector público de los cuales 10 hayan sido en la Rama Judicial) y monto o porcentaje de liquidación de la pensión (75%), consagrados en el Decreto 546 de 1971.

En lo que tiene que ver con el IBL de la pensión, la pensión debía liquidarse con el ingreso base de liquidación establecido en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir que, si al empleado le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho al entrar en vigencia esta Ley, la prestación se liquidará con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años, pero si le faltaba menos de ese tiempo, la pensión se deberá liquidar teniendo Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 32 en cuenta el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta, o de lo cotizado en todo el tiempo, el que fuere superior.

Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), a la demandante le faltaban 14 años, 10 meses y 11 días para adquirir el derecho a la pensión (del 1º de abril de 1994 al 12 de febrero de 2009), por lo tanto, su pensión debía liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años. No obstante, la entidad demandada, en cumplimiento a una orden judicial por vía de tutela, a través de la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 2013 46 reconoció la pensión de la demandante teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada percibida durante el último año de servicios (2002) y los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones devengados.

De lo anterior, advierte la Sala que la liquidación efectuada por la entidad no se ajustó a lo señalado en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020 en relación con el período y factores que se debían tener en cuenta para dicha liquidación, en la medida que tomó la asignación más elevada percibida en el último año y la totalidad de los factores salariales devengados, aspecto que resulta ser más beneficioso para la demandante.

En principio, en virtud de la congruencia con las pretensiones incoadas, no sería plausible hacer más gravosa la situación inicial de la demandante en relación con el período y factores que tuvo en cuenta la entidad demandada para la liquidación, sin embargo, no puede perderse de vista que en este caso dicha decisión fue el resultado del cumplimiento de un fallo de tutela como mecanismo transitorio por el término de 4 meses, y hasta que la demandante 46 Folios 400 a 404 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 33 promoviera el medio de control ante esta jurisdicción para e l reconocimiento definitivo de su derecho.

En efecto, nótese que, en la sentencia de tutela del 31 de octubre de 2012, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, precisó lo siguiente: «Se aclara que el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y libertad personal se hace de manera transitoria como lo solicita la accionante en la demanda, por lo que se prevendrá a EMMA IDALI BERNAL MUÑOZ para que a más tardar en cuatro (4) meses instaure e impulse la correspondiente acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa, so pena de la cesación de los efectos de esta tutela».

Así pues, el reconocimiento y liquidación pensional contenido en la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 2013 47 emitida por la UGPP siempre estuvo condicionado a la definición de la controversia en sede contenciosa administrativa, tal y como se desprende de su artículo primero: «PRIMERO: dar cumplimiento al fallo judicial proferido por TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA D.C. el 31 de octubre de 2012 y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) BERNAL MUÑOZ EMMA IDALI ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia VEJEZ, en cuantía de $900.316 (NOVECIENTOS MIL TRESCIENTOS DIECISEIS PESOS M/CTE), efectiva a partir del 18 de julio de 2002(sic) con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina, y por cuatro meses más y con posterioridad siempre y cuando acredite ante esta entidad el inicio de las acciones contenciosa a que haya lugar».

Bajo dicho hilo argumentativo, es claro que la demandante acudió a esta jurisdicción por ser el juez natural de la controversia, para obtener el reconocimiento con carácter definitivo de su derecho pensional, y porque así lo ordenó el juez de tutela dado que la pensión inicialmente reconocida fue condicionada al inicio del presente medio de control. 47 Folios 400 a 404 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 34 Por lo expuesto, dado que la pensión inicialmente reconocida a la demandante obedece al cumplimiento de un fallo de tutela como mecanismo transitorio, a pesar de que le resultara más beneficioso, considera la Sala que en este caso sí resulta procedente ordenar el reconocimiento y liquidación de dicha prestación con sujeción a las reglas de unificación de la sentencia del 11 de junio de 2020.

De acuerdo con los factores dispuestos en la sentencia de unificación y de cara al caso concreto se tiene lo siguiente: Factores de salario - base de cotización-servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994. Factores de salario devengados por la demandante (fs. 22 a 30). Factores tenidos en cuenta en la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 2013 (f. 400 yss) Asignación básica mensual Asignación básica Asignación básica Bonificación por servicios prestados Bonificación por servicios Bonificación por servicios Prima técnica, cuando sea factor de salario Primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario Remuneración por trabajo dominical o festivo Remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna Gastos de representación Factores de salario - base de cotización-servidores Rama Judicial-Ministerio Público en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política.

(CE - SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020) Prima especial Bonificación por compensación Prima de productividad Bonificación por actividad judicial Bonificación judicial Prima de vacaciones Prima de servicios Prima de navidad Sueldo de vacaciones Prima de vacaciones Prima de servicios Prima de navidad Es decir que, en la liquidación se incluyeron los factores de prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones pese a que estos no constituyen salario para la liquidación de la pensión. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 35 Ahora bien, en la sentencia apelada el a quo ordenó liquidar la pensión con el promedio de los salarios devengados en el periodo comprendido entre el 18 de julio de 1992 y el 17 de julio de 2002, teniendo en cuenta los factores indicados en el artículo 1 del decreto 1158 de 1994, decisión que se aviene a las reglas jurisprudencias de la sentencia del 28 de agosto de 2018 y que fueron acogidas en la sentencia del 11 de junio de 2020, sobre el ingreso base de liquidación, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE.

En cuanto a los factores salariales consideró que se debían incluir los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, que hubieren sido devengados y cotizados, es decir, para el caso concreto, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, teniendo en cuenta que la demandante EMMA IDALI BERNAL MUÑOZ, no devengó otro factor adicional de los consagrados para los servidores judiciales en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, (prima especial, bonificación por compensación, prima de productividad, bonificación por actividad judicial y bonificación ju dicial), pues su último cargo desempeñado fue el de Asistente Judicial IV de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá. Bajo tal entendimiento, la sentencia de primera deberá ser confirmada pues se ajustó a las reglas jurisprudenciales que constituyen precedente vinculante y obligatorio en los casos similares que actualmente se están tramitando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

Ahora bien, en torno al motivo de apelación de la UGPP alusivo a «no tener en cuenta los tiempos prestados en el Municipio de Sucre entre el 4 de enero de 1981 y 31 de diciembre de 1986 y del 4 de enero de 1987 al 21 de septiembre de 1987», la Sala advierte que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 36 fueron allegados los siguientes documentos: ✓ Formato No. 1 de información laboral expedido el 10 de octubre de 2011 por el Municipio de Sucre (Santander) 48 que da cuenta de los tiempos de servicios de la demandante desde el 4 de abril de 1981 al 31 de diciembre de 1986 como Bibliotecaria del Colegio Sergio Ariza, y del 4 de enero de 1987 al 21 de septiembre de 1987 como secretaria de la Tesorería Municipal. ✓ Igualmente, la certificación de servicios prestados emitida por el secretario de Gobierno del Municipio de Sucre el 6 de marzo de 2009 que da cuenta de dicha vinculación laboral 49.

Dichas pruebas no fueron tachadas de falsas por la entidad accionada y fueron debidamente incorporadas al proceso como integrantes del expediente administrativo prestacional, es decir, provienen de la entidad demandada, razón por la cual se le otorga valor probatorio para demostrar los tiempos de servicios de la demandante en el ente territorial, cumpliendo de esta ma nera un tiempo de 6 años, 7 meses y 18 días, que sumados a los demás acreditados en la rama judicial y la FGN, arrojan un tiempo total de 21 años y 14 días, de lo que se sigue que la demandante sí acreditó dicho requisito para acceder al reconocimiento pensional y en esa medida no está llamado a prosperar el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. 4.2.2.

¿La demandante tiene derecho a la mesada catorce al tenor de lo dispuesto en el acto legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta que adquirió el estatus pensional el 12 de febrero de 2009? La UGPP afirma en el recurso de apelación, que en lo atinente a la mesada catorce, el acto legislativo 01 de 2005 la eliminó y que las excepciones allí previstas perdieron vigencia el 31 d e julio de 2011 lo que indica que no podría reconocerse a favor de la accionante.

Al respecto, como se indicó en el marco normativo, la mesada catorce la recibirán las personas a quienes se les reconoció pensión 48 Folios 64, 65, 299, 300, 344 y 345 del expediente. 49 Folio 345 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 37 con anterioridad al 31 de julio del 2011, o que se hubiera causado su derecho con antelación a dicha fecha, siempre y cuando su mesada pensional sea igual o inferior a 3 SMLMV.

Pero, aquellos cuyo derecho prestacional se cause después del 31 de julio del 2011, solamente recibirán trece mesadas, independientemente del monto de la misma. En el presente caso la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la mesada adicional deprecada en la medida que cumple la exigencia del parágrafo transitorio 6° del artículo 1º del acto legislativo 1 de 2005.

En efecto, si bien su pensión se causó el 12 de febrero de 2009, y reconoció el 12 de abril de 2013 por orden judicial, el valor de esta ($930.376) es inferior a 3 smlmv. Lo último, si se tiene en cuenta que el salario mínimo legal mensual vigente para el año en que se hizo efectiva la prestación (20 09) era de $496.900 pesos m/cte y, de acuerdo con lo ordenado sobre la reliquidación pensional, el promedio de los salarios de los últimos 10 años anteriores al reconocimiento no excedería 3 veces el referido salario mínimo.

Así las cosas, se confirmará lo ordenado en la sentencia apelada, en el sentido de que, efectuada la reliquidación, la entidad demandada procederá a reconocer la mesada 14 en el evento de que la nueva cuantía pensional no exceda los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año de consolid ación del estatus pensional (12 de febrero de 2009), empero, como se advierte que en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada no se consignó dicha orden, se procederá a su adición en los términos expuestos. 4.2.3.

¿Procede la indexación de la primera mesada pensional reconocida a la señora Emma Idali Bernal Muñoz, considerando Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 38 que su retiro del servicio se produjo en el año 2002 pero su estatus pensional fue consolidado el 12 de febrero de 2009? De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto en precedencia y de acuerdo con el acervo probatorio allegado al proceso, se encuentra demostrado lo siguiente: ✓ La causante laboró como asistente judicial IV de la FGN hasta el 17 de julio de 2002. ✓ La asignación básica del año 2002 ascendía a la suma de $938.045 (folio 204). ✓ El reconocimiento de la pensión de jubilación se efectuó en el año 2013 mediante la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 201350, con efectos fiscales a partir de su inclusión en nómina y en cuantía de $900.316. ✓ La entidad demandada tomó como ingreso base de liquidación la asignación básica y factores devengados en el año 2002 por valor de $1’200.421, sin actualizar dichas sumas a valor presente, no obstante que habían transcurrido 6 años y 7 meses.

En el caso concreto, se muestra evidente que la liquidación de la pensión de jubilación contenida en la Resolución RDP 016502 de 12 de abril de 2013 tuvo en cuenta los salarios de 2002 y que coinciden con los que se relacionan en el certificado obrante a folio 204 y ss, lo que denota que dicho valor se había devaluado para el momento de adquirir el estatus pensional.

Lo anterior quiere decir, que la demandada no tuvo en cuenta que entre el 17 de julio de 2002 –fecha en que cesó la prestación del servicio–, y el 12 de febrero de 2009 –momento en el cual cumplió 50 años de edad–, transcurrieron más de 6 años y 7 meses, por lo que el monto de su ingreso base de liquidación experimentó una devaluación, lo que se tradujo en una evidente afectación al poder 50 Folios 400 a 404 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 39 adquisitivo de su mesada pensional, tal y como lo consideró el Tribunal de primera instancia. En efecto, la demandada no efectuó ninguna indexación, es decir, no tuvo en cuenta el efecto del paso del tiempo que hace que se pierda de manera ostensible y considerable su poder adquisitivo hecho que se evidencia en la columna valor IBL del acto demandado donde se observa que en el cuadro resumen de la liquidación, que las sumas corresponden a la asignación básica y factores devengados en el año 2002 sin actualizar su valor de acuerdo con el índice de precios al consumidor para la fecha de consolidación del estatus.

En relación con los motivos de apelación de la entidad demandada, la Sala concluye que al ser la devaluación de la moneda un hecho notorio que disminuyó el poder adquisitivo de la pensión de la demandante, la indexación de la primera mesada pensional es procedente, de conformidad con los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y con los principios de equidad y justicia, como lo ordenó el a quo, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada. 5.

Conclusión Conforme a lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de enero de 2020 que accedió a las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la presente providencia. Se adicionará el numeral tercero en el sentido de ordenar a la entidad demandada a que una vez efectuada la reliquidación, proceda a reconocer la mesada 14 en el evento de que la nueva cuantía pensional no exceda los 3 salarios mínimos legales Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 40 mensuales vigentes para el año de consolidación del estatus pensional (12 de febrero de 2009). 6.

Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia, pues la presente decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de enero de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Emma Idali Bernal Muñoz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, de conformidad con Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021) Demandante: Emma Idali Bernal Muñoz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 41 las consideraciones expuestas en la presente sentencia.

SEGUNDO: ADICIONAR el numeral tercero en el sentido de ordenar a la entidad demandada a que, una vez efectuada la reliquidación pensional en los términos indicados en esta sentencia, junto con la respectiva indexación de la primera mesada, proceda a reconocer la mesada 14 en el evento de que la nueva cuantía pensional no exceda los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año de consolidación del estatus pensional (12 de febrero de 2009).

TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia con fundamento en las razones expuestas.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado