Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: MALIBÚ SA.
EN REORGANIZACIÓN Demandado: SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL – DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS Temas: Cobro coactivo. Pérdida de fuerza de ejecutoria. Facilidad de pago SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que resolvió1: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Por no haberse causado, no se condena en costas.
TERCERO: Notifíquese por correo electrónico la presente providencia a: […]».
ANTECEDENTES La Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá profirió los siguientes mandamientos de pago en contra de Malibú SA, por concepto del impuesto predial unificado y/o sanciones, de varios inmuebles de su propiedad, por las vigencias 2000 a 2008. 1 Índice 2 de SAMAI.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución nro. Fecha de notificación Proceso de cobro coactivo nro. 48508 del 10 de mayo de 2004 29 de junio de 2004 151100712 43351 del 25 de abril de 2005 22 de junio de 2005 151137503 48204 del 4 de mayo de 2005 22 de junio de 2005 151147314 DDI-031082 del 6 de abril de 2006 14 de agosto de 2006 151198425 DDI-183642 del 17 de octubre de 2008 31 de diciembre de 2008 151340626 El 23 de octubre de 2009, la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió la Resolución nro.
DDI-237400, por medio de la cual se le concedió facilidad de pago a Malibú SA, con un plazo de 36 meses, para pagar en cuotas trimestrales las obligaciones pendientes por concepto del impuesto predial por las vigencias 2000 a 2008, más los intereses de mora y los que se causen, por la suma total de $4.732.718.0007. El 12 de marzo de 2010, Malibú SA presentó escrito solicitando ampliación del plazo inicialmente concedido en la facilidad de pago8.
El 28 de abril de 2010, la citada funcionaria profirió la Resolución nro. DDI-039431, por la que se modificó la Resolución nro. DDI-237400 del 23 de octubre de 2009, en el sentido de ampliar el plazo concedido a cuatro (4) años y seis (6) meses para pagar la deuda financiada, por la suma total de $4.249.381.0009. El 6 de mayo de 2016, la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá expidió la Resolución nro.
DDI041227, por la cual: i) dejó sin efectos la resolución que concedió la facilidad de pago y su modificatoria, ii) declaró sin vigencia el plazo concedido y iii) ordenó continuar y seguir adelante con la ejecución de los procesos administrativos coactivo nros. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 1513406210. DEMANDA Malibú SA. en Reorganización, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: 2 Fls. 26 a 28 c.p. 3 Fls. 29 a 32 vto. c.p. 4 Fls. 33 a 37 vto. c.p. 5 Fls. 38 a 40 c.p. 6 Fls. 41 a 47 vto. c.p. 7 Fls. 48 a 58 vto. c.p. 8 Así consta en la resolución que concedió la modificación a la facilidad de pago.
Fl. 70 vto. c.p. 9 Fls. 59 a 67 c.p. 10 Fls. 68 a 73 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «3.1. PRETENSIÓN PRIMERA: Que se declare la nulidad del artículo 3 de la Resolución No. DDI041227 de fecha 6 de mayo de 2016, expedida por la Jefe de la Oficina de Cobro Coactivo de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes – Dirección Distrital de Impuesto de Bogotá – DIB; el cual establece: “Artículo 3º.
Continuar con los procesos administrativos coactivos No. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842, y 15134062. Seguir adelante con la ejecución del proceso administrativo No. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062.” 3.2. PRETENSIÓN SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene la cesación de los procesos administrativos de cobro coactivos No. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062, adelantados en contra de la sociedad Malibú S.A., y se ordene el archivo correspondiente de los mismos. 3.3.
PRETENSION TERCERA: Que, como Restablecimiento del Derecho, se libere a la sociedad MALIBU S.A. del pago de los impuestos prediales de los inmuebles de su propiedad, así como de las sanciones e intereses correspondientes, por las vigencias de los años incluidos en los procesos administrativos de cobro coactivo No. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062. 3.4.
PRETENSIÓN CUARTA: Que, igualmente, ordene el levantamiento de las medidas cautelares existentes en contra de mi representada, que hayan sido decretadas y practicadas dentro de los procesos administrativos de cobro coactivo No. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062. 3.5. PRETENSIÓN QUINTA: Que se condene a la entidad demandada a las costas y agencias en derecho»11.
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 28, 29 y 209 de la Constitución Política • Artículos 9, 42 y 91 del CPACA • Artículos 814-3, 817, 818 y 836 del Estatuto Tributario • Artículos 137 y 140 del Decreto 807 de 1993 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Propuso la pérdida de fuerza ejecutoria de los mandamientos de pago y alegó la imposibilidad de que la Administración ordenara la ejecución dentro de los procesos de cobro coactivo en contra de Malibú SA.
Indicó que tanto en el artículo quinto de la resolución que concedió una facilidad de pago como en el artículo sexto de la resolución que la modificó, la Administración le advirtió al deudor que si tenía pendiente dos (2) cuotas mensuales o un atraso de dos (2) meses posteriores al vencimiento de la cuota, cuando la periodicidad del pago de la cuota es superior a un mes, aplicaría la cláusula aceleratoria de la facilidad.
Comunicándole que debe cancelar el saldo insoluto de la obligación en forma inmediata y, en caso de no cumplir el pago, se procedería a declarar el incumplimiento de la facilidad de pago. 11 Fls. 88 a 89 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Expuso que, Malibú SA incumplió las obligaciones contenidas en la facilidad de pago y su modificatoria «teniendo como fecha última del cumplimiento de las cuotas pactadas en dichos acuerdos, el día 8 de noviembre de 2010 (correspondiente a la cuota No. 3), a partir de la cuota No. 4, cuyo vencimiento era el día 30 de enero de 2011»12, sin embargo, la Administración no aplicó la citada cláusula aceleratoria.
Destacó que, a partir del 31 de marzo de 2011, la Administración tenía que expedir un acto administrativo declarando el incumplimiento de la facilidad de pago otorgada y ordenando seguir adelante con la ejecución. Pese a lo cual, solo con la expedición de la Resolución nro. DDI041227 del 6 de mayo de 2016 declaró incumplida la facilidad de pago, acto notificado el 13 de mayo siguiente.
Aseguró que dicho acto fue expedido cinco (5) años y dos (2) meses después de haberse incumplido la facilidad de pago y su modificatoria, con lo que se desconoció no solo lo ordenado por la misma Administración, sino lo establecido en la Constitución Política, en el Estatuto Tributario y en el CPACA. Explicó que los mandamientos de pago son actos que expresan la voluntad de la Administración y «una vez en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados»13. Así está previsto en el artículo 89 del CPACA que se refiere al carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Precisó que, en este caso, los mandamientos de pago perdieron su fuerza ejecutoria conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, porque al cabo de cinco (5) años de haber adquirido firmeza, la autoridad no ordenó seguir adelante con la ejecución. Citó la sentencia C-069 de 1995 y el Concepto 1232 del 10 de marzo de 2016 de la Secretaría de Hacienda Distrital.
Adujo que en los términos de los numerales 10 y 12 del artículo 9 del CPACA, constituye una restricción legal a las autoridades públicas «demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o notificación y dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme o de las providencias judiciales»14. Finalmente, sostuvo que la declaratoria de incumplimiento de la facilidad de pago otorgada a Malibú, así como el inicio o reanudación del proceso de cobro coactivo, debió producirse en forma oportuna y, como no ocurrió, se facultó a la sociedad para oponerse a su cobro mediante la excepción de pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que constituyeron el «título ejecutivo objeto de los procesos de cobro coactivo», como lo prevé el artículo 92 del CPACA.
OPOSICIÓN 12 Fl. 16 c.p. 13 Fl. 17 c.p. 14 Fl. 22 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Secretaría de Hacienda Distrital - Dirección Distrital de Impuestos se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente15: Propuso las excepciones de indebido agotamiento de la vía administrativa, inepta demanda y la genérica.
Señaló que no es procedente la declaratoria de la pérdida de ejecutoria de los mandamientos de pago, porque son actos de trámite. Expuso que la facilidad de pago fue solicitada por el contribuyente y aprobada por la Administración mediante la Resolución nro. DDI237400 del 23 de octubre de 2009, modificada con la Resolución nro. DDI039431 del 28 de abril de 2010.
Que el efecto que produjo esa decisión fue la suspensión de los cinco (5) procesos de cobro coactivo que se encontraban en trámite y el levantamiento de las medidas cautelares que afectaban bienes distintos de los aceptados como garantía, conforme al artículo 841 del ET. Advirtió que una vez incumplida la facilidad de pago, la oportunidad para decretar medidas cautelares va desde la ejecutoria de la resolución que declare el incumplimiento y hasta que la acción de cobro se encuentre vigente.
Indicó que en el presente caso, el plazo para el cumplimiento total de la facilidad de pago se extendió hasta el 30 de julio de 2014, como se indicó en la Resolución nro. DDI039431 del 28 de abril de 2010, razón por la cual, hasta esa fecha, el contribuyente pudo pagar la última cuota y todas las sumas adeudadas de la facilidad, incrementadas en sus intereses y, por su parte, la Administración podía haber dejado sin efecto la facilidad de pago desde el primer incumplimiento hasta la fecha máxima otorgada (30 de julio de 2014) y desde ese momento comenzaron a correr los cinco (5) años para continuar los procesos de cobro coactivo y seguir adelante con la ejecución. Afirmó que la resolución de incumplimiento de la facilidad es necesaria para continuar con la ejecución de los procesos coactivos, y que la Administración debe garantizar que esta se expida dentro del término estipulado en el artículo 91 del CPACA, como en efecto ocurrió. AUDIENCIA INICIAL El 18 de noviembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201116.
En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, tampoco nulidades y que no está pendiente la decisión de medidas cautelares. 15 Fls. 102 a 110 c.p. 16 Fls. 165 a 176 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se declararon no probadas las excepciones de: i) falta de agotamiento de la vía administrativa por cuanto el recurso de reposición es facultativo, razón por la cual, se podía acudir en demanda de nulidad del acto particular y ii) inepta demanda toda vez que si bien solo se pide la nulidad del numeral tercero de la Resolución nro.
DDI- 041227, este es susceptible de control jurisdiccional. El litigio se concretó en determinar si el acto administrativo demandado fue proferido a pesar de haberse configurado la pérdida de fuerza ejecutoria de los títulos ejecutivos objeto de los procesos de cobro coactivo. En esa misma diligencia se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente y, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y emitiera su concepto, respectivamente.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente17: Se refirió a la pérdida de fuerza ejecutoria y sostuvo que esta opera ipso jure, máxime que en el ordenamiento jurídico no existe una acción judicial que permita solicitarla frente a un acto administrativo, además no es una causal de nulidad, por lo tanto, lo procedente es analizar si la Administración se encontraba facultada para expedir la declaración de incumplimiento del acuerdo de pago.
Expuso que es cierto que conforme con el artículo sexto de la Resolución nro. DDI 39431 del 28 de abril de 2010, al incumplirse por parte del contribuyente el pago de una cuota, al cabo de dos (2) meses de no cancelación, se le tenía que comunicar el deber de pagar en forma inmediata el saldo insoluto de la obligación y, en caso de no hacerlo, se declararía el incumplimiento de la facilidad y se ordenaría hacer efectiva la garantía. Indicó que una vez exista un acuerdo de pago que establezca obligaciones y sean incumplidas, la Administración debe proceder a declarar el incumplimiento mediante resolución, pero advirtió que la disposición no incluyó un término para tal efecto, lo que implica que, en principio, ello resulta potestativo de la entidad.
Lo que conduce a la posibilidad que se extienda en el tiempo la reanudación del término de la prescripción que se interrumpió con el acuerdo de pago. Señaló que, de acuerdo con la sentencia del Consejo de Estado del 10 de abril de 2014, Exp. 19613, si bien es cierto que con la suscripción del acuerdo de pago se interrumpe la prescripción de la acción de cobro, también lo es que la declaratoria de incumplimiento debe expedirse dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo para pagar la obligación, es decir que, para una obligación 17 Índice 2 de SAMAI. 6_ED_CDFOLIO1_161388MALIBUVSA(.pdf) NroActua 2.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sometida a un plazo, su cumplimiento no es exigible antes de expirar el término concedido, el que para este caso corresponde al 30 de julio de 2014.
Por lo expuesto, concluyó que la declaratoria de incumplimiento mediante la Resolución nro. DDI 0141227 del 6 de mayo de 2016, se profirió al transcurrir un año y nueve meses desde el vencimiento del plazo para pagar las cuotas del acuerdo celebrado entre las partes, por lo que no operó la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo.
Manifestó que en los alegatos de conclusión la demandante sostuvo que operó la prescripción de la acción de cobro respecto a los títulos, porque el término se encontraba suspendido y al ser reanudado operó la pérdida de ejecutoria del mandamiento de pago. Al respecto señaló que con el otorgamiento de la facilidad de pago se interrumpió la prescripción de la acción de cobro y no la suspensión como erradamente lo alega la demandante y, de acuerdo con el artículo 818 del ET y la jurisprudencia se debe contar nuevamente el término de cinco (5) años desde la notificación de la resolución que dejó sin efecto el acuerdo de pago.
De manera que la Administración Tributaria tenía cinco (5) años para continuar la acción de cobro que fue interrumpida, en este caso, a partir del 13 de mayo de 2016. Se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida porque no se configuraron los presupuestos señalados en el numeral 8 del artículo 365 del CGP. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente18: Insistió en la «validación de la ocurrencia de la pérdida de fuerza ejecutoria de los mandamientos de pago alegados en la demanda».
Expuso que se aparta de la decisión adoptada por el Tribunal, porque operó la pérdida de fuerza de ejecutoria de los «títulos ejecutivos», en la medida en que para la fecha en la que se advirtió el incumplimiento de la facilidad de pago otorgada a la sociedad, la actuación de la Administración resultaba «inoportuna», destacando que fue esta quien fijó las condiciones en caso de incumplimiento de la facilidad de pago y la reanudación en forma inmediata de los procesos ejecutivos de cobro, lo que influye en el término para contabilizar la ocurrencia de dicho fenómeno. Advirtió que la redacción de los artículos quinto y sexto de las resoluciones que aprobaron la facilidad de pago no se compagina con la interpretación hecha por el a quo al considerar que la reanudación del cobro de obligaciones insolutas quedaría supeditada a la voluntad de la Administración. 18 Índice 2 de SAMAI. 5_ED_CDFOLIO1_02APELACIO´NMALI B(.pdf) NroActua 2.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Mencionó que a la fecha en la que se evidenció el incumplimiento en el pago de las cuotas por parte de la sociedad y de la expedición del acto demandado, transcurrieron cinco (5) años y cuarenta (40) días, motivo por el cual, cobra fuerza la solicitud de nulidad por pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos.
Agregó que el Tribunal no tuvo en cuenta que la misma Secretaría Distrital en el Concepto 1232 del 10 de marzo de 2016 señaló la forma y procedimiento que deben atender los funcionarios ante el incumplimiento del pago de las cuotas de las facilidades de pago. Reiteró que conforme a lo establecido en los numerales 10 y 12 del artículo 9 del CPACA, demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o notificación y dilatar o entrabar el cumplimiento de las decisiones en firme de las providencias judiciales constituye una restricción legal a las autoridades.
Sostuvo que la declaratoria de incumplimiento de la facilidad de pago otorgada a Malibú SA, así como el inicio o reanudación del proceso de cobro coactivo tenía que producirse en forma oportuna y, comoquiera que eso no ocurrió, facultó a la sociedad para oponerse a su cobro mediante la excepción de pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que constituyeron el «título ejecutivo», como lo prevé el artículo 92 del CPACA.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante guardó silencio. La demandada19 reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. El Ministerio Público20 solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Precisó que la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo opera ipso jure y que esta no se puede confundir con una causal de nulidad, tal como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de enero de 201521.
CONSIDERACIONES La Sala decide sobre la legalidad del artículo tercero de la Resolución nro. DDI041227 del 6 de mayo de 2016, por medio del cual la Jefe de la Oficina de Cobro Coactivo de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá ordenó continuar con los procesos administrativos coactivos nros. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 19 Índice 18 de SAMAI. 20 Índice 19 de SAMAI. 21 Exp.
AC 25000-23-42-000-2014-03980-01, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 15134062 y, en consecuencia, seguir adelante con la ejecución, ante el incumplimiento de la facilidad de pago otorgada a la sociedad Malibú SA con la Resolución nro.
DDI-237400 del 23 de octubre de 2009, y su modificatoria la Resolución nro. DDI-039431 del 28 de abril de 2010. En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar: (i) si procede la aplicación del numeral 3 del artículo 91 del CPACA (pérdida de fuerza ejecutoria) frente a los mandamientos de pago librados contra Malibú SA (cargo que no fue analizado por el Tribunal) y de los títulos ejecutivos y ii) si los actos administrativos que declararon el incumplimiento de la facilidad de pago no fueron oportunos. De la aplicación de la excepción de pérdida de fuerza de ejecutoria contra el mandamiento de pago y el título ejecutivo La demandante alegó que ocurrió la pérdida de fuerza de ejecutoria de los mandamientos de pago expedidos en su contra, porque para la fecha en la que la Administración profirió la resolución que dejó sin efecto la facilidad de pago concedida, habían transcurrido cinco (5) años y cuarenta (40) días desde el incumplimiento de la obligación. Conforme al artículo 91 del CPACA, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, estos pierden fuerza ejecutoria cuando: (i) sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, (ii) desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho, (iii) al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos, (iv) se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto y (v) pierdan vigencia. La Sala ha precisado que «la pérdida de fuerza ejecutoria se presenta en actos administrativos que tienen carácter ejecutivo y ejecutorio»22, de modo que dicho fenómeno se predica respecto de todos aquellos actos que contienen una obligación susceptible de ejecución (título ejecutivo) y no del mandamiento de pago, que por corresponder a un acto de trámite carece de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, porque en los términos del artículo 826 del ET, aplicable por expresa remisión del artículo 140 del Decreto 807 de 1993, con el mandamiento de pago se emite la orden de «cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos», dando inicio al proceso administrativo de cobro, sin que ello implique la decisión directa o indirecta del fondo del asunto (art. 43 del CPACA).
Así las cosas, se concluye que no es procedente aplicar el numeral 3 del artículo 91 del CPACA, frente a los mandamientos de pago proferidos en los procesos de cobro coactivo nros. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062 adelantados 22 Sentencia del 12 de octubre de 2006, Exp. 14438, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. En esa oportunidad se analizó el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, que en su esencia y redacción corresponde al artículo 91 del CPACA.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 por la entidad demandada contra la sociedad Malibú SA, por tratarse de actos que carecen de carácter ejecutivo y ejecutorio. En relación con la pérdida de fuerza ejecutoria de los títulos ejecutivos que, en este proceso, corresponden a liquidaciones privadas y liquidaciones oficiales de revisión en relación con el impuesto predial por las vigencias 2000 a 2008, se advierte que la parte actora, en el recurso de apelación, no propuso reparo concreto en relación con lo afirmado por el Tribunal en cuanto a que esa figura opera ipso jure, que en el ordenamiento jurídico no existe una acción judicial que permita solicitarla frente a un acto administrativo y que no se trata de una causal de nulidad.
En todo caso, se observa que la pérdida de fuerza ejecutoria «está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda»23, de ahí que en el artículo 91 del CPACA se disponga que salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que no está probado en este asunto y, contrario a lo entendido por la parte actora, la Administración adelantó los actos correspondientes para su ejecución, dando inicio al proceso de cobro coactivo, en cuyo trámite se solicitó la facilidad de pago.
Por lo expuesto, no procede el cargo de pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento de pago, tampoco el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en relación con lo decidido por el Tribunal frente a la solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria de los títulos ejecutivos. Oportunidad de la declaratoria del incumplimiento de la facilidad de pago El artículo 140 del Decreto 807 de 1993 dispone que, para el cobro de las deudas fiscales por concepto de impuestos, retenciones, anticipos, intereses y sanciones de competencia de la Dirección Distrital de Impuestos, deberá seguirse el procedimiento administrativo de cobro que se establece en Título VIII de Libro Quinto del Estatuto Tributario, en concordancia con los artículos 849-1 y 849-4 y con excepción de lo señalado en los artículos 824, 825 y 843-2.
Tratándose de la facilidad de pago, el artículo 814 del ET faculta al Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales para conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado, siempre que el deudor o un tercero a su nombre constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. 23 Sentencia del 12 de marzo de 2015, Exp. 19154, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 15 de agosto de 2018, Exp. 22362, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA.
En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 A su vez, el artículo 814-3 del citado ordenamiento autoriza al Administrador de Impuestos o el Subdirector de Cobranzas, según el caso, para que, en el evento en que se incumpla la facilidad de pago, ya sea porque se deja de pagar alguna de las cuotas o se incumple el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, pueda dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso.
Respecto de dichas normas, la Sala ha expuesto que «deben interpretarse en el entendido de que la facilidad de pago tiene vigencia hasta tanto la administración de impuestos no deje sin vigencia el plazo concedido, cuando advierte el incumplimiento de dicha facilidad y es, precisamente, porque tal facilidad existió que debe declararse el incumplimiento»24.
Además, ha precisado que «si bien la expedición de un acto tendiente a dejar sin vigencia el plazo concedido, es potestativa de la Administración, lo cierto es que la facultad de ésta para hacer efectivo el pago del saldo insoluto de las obligaciones tributarias está limitada en el tiempo y no puede ir en contra del objeto mismo de la prescripción, que no es otro que castigar la inactividad de la Administración por el transcurso del tiempo previsto para la ocurrencia del fenómeno jurídico anotado»25.
En el expediente se encuentra probado lo siguiente: El 23 de octubre de 2009, la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió la Resolución nro. DDI-237400, por medio de la cual se le concede facilidad de pago a Malibú SA con un plazo de 36 meses para pagar en cuotas trimestrales (la última cuota vencía el 30 de julio de 2012) las obligaciones pendientes de pago por concepto de impuesto predial vigencias 2000 a 2008, por la suma de $4.732.718.000 26.
En el artículo quinto de dicho acto se dispuso: «ARTÍCULO QUINTO. Advertir al deudor que cuando la Administración Tributaria establezca que tiene pendiente el pago de dos (2) cuotas mensuales o un atraso de dos (2) meses posterior al vencimiento de la cuota, cuando la periodicidad del pago de la cuota es superior a un mes, se hará efectiva la CLÁUSULA ACELERATORIA de la facilidad, comunicándole que debe cancelar el saldo insoluto de la obligación en forma inmediata.
En caso de no cumplirse con el correspondiente pago, se procederá a declarar el incumplimiento de la facilidad y se ordenará hacer efectiva la garantía». El 12 de marzo de 2010, Malibú SA presentó escrito solicitando ampliación del plazo concedido en la facilidad de pago27. 24 Sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 20667, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, que reiteró la sentencia del 22 de septiembre de 2007, Exp. 15783, C.P. Héctor J. Romero Díaz. 25 Sentencia del 10 de abril de 2014, Exp. 19613, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 26 Fls. 48 a 58 vto. c.p. 27 Fl. 70 vto. c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA.
En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El 28 de abril de 2010, la Jefe de la Oficina de Cobro de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá profirió la Resolución nro. DDI-039431, por la que se modificó la Resolución nro.
DDI-237400 del 23 de octubre de 2009, en el sentido de ampliar el plazo concedido a cuatro (4) años y seis (6) meses para pagar la deuda financiada (última cuota vencía el 30 de julio de 2014), respecto del impuesto predial por las vigencias 2003 a 2008, por la suma total de $4.249.381.00028. En el artículo sexto de ese acto se dispuso: «ARTÍCULO SEXTO. Advertir al deudor que cuando se establezca que tiene pendiente el pago de dos (2) cuotas mensuales o lleva un atraso de dos (2) meses cuando la periodicidad de la cuota es superior, se le oficiará haciendo efectiva la CLÁUSULA ACELERATORIA de la facilidad, comunicándole que debe cancelar el saldo insoluto de la obligación en forma inmediata.
En caso de no cumplirse con el correspondiente pago, se procederá a declarar el incumplimiento de la facilidad y se ordenará hacer efectiva la garantía». El 6 de mayo de 2016, la Jefe de la Oficina de Cobro Coactivo de la Subdirección de Recaudación, Cobro y Cuentas Corrientes de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, profirió la Resolución nro.
DDI041227, por medio de la cual: i) dejó sin efecto la resolución que concedió la facilidad de pago y su modificatoria, ii) declaró sin vigencia el plazo concedido en la facilidad de pago, iii) ordenó continuar y seguir adelante con la ejecución de los procesos administrativos coactivo nros. 15110071, 15113750, 15114731, 15119842 y 15134062 y iv) ordenó hacer efectiva la garantía constituida para respaldar la facilidad de pago que se declara incumplida, hasta la concurrencia del saldo de la deuda29.
La parte apelante discrepa de lo resuelto por el Tribunal porque: (i) conforme con el artículo quinto de la resolución que concedió la facilidad de pago y el artículo sexto que la modificó, ante el incumplimiento de la facilidad de pago lo procedente es declarar el incumplimiento y reanudar el cobro de las obligaciones insolutas, actuación que no queda supeditada a la voluntad de la Administración y (ii) que, en todo caso, el acto demandado se tendría que proferir máximo a los cinco (5) años contados desde la fecha en la que se incumplió la facilidad de pago (cuarta cuota) y no desde la última cuota, 30 de julio de 2014, como lo expuso el a quo.
Para resolver, lo primero que se advierte es que la cláusula aceleratoria le permite al acreedor el derecho a declarar vencida de forma anticipada la totalidad de la obligación periódica y proceder a hacerla exigible frente a los saldos pendientes, con el objeto de asegurar y garantizar el cumplimiento íntegro y oportuno de una obligación ante el incumplimiento injustificado del deudor.
Si bien es cierto, en el acto que concedió la facilidad del pago y su modificatorio consta la cláusula aceleratoria, eso no obliga a la Administración a hacerla efectiva desde el momento en el que la sociedad incurrió en mora, pues puede optar, como lo hizo en este caso, por entender consolidado el incumplimiento de dicha facilidad a 28 Fls. 59 a 67 c.p. 29 Fls. 68 a 73 c.p. Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA.
En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 partir del vencimiento del plazo concedido para el cumplimiento de la obligación30, esto es, el 30 de julio de 2014, por ser esta la fecha en la que vencían los cuatro (4) años y seis (6) meses del plazo para pagar, acordados en la Resolución nro.
DDI- 039431 del 28 de abril de 2011. Teniendo en cuenta lo anterior y como lo ha expuesto la Sala, aunque es potestativo de la Administración la expedición del acto que deja sin vigencia la facilidad de pago, no se puede desconocer que esa facultad está limitada en el tiempo y «no puede ir en contra del objeto mismo de la prescripción»31, por lo que, es claro que, en este caso, el acto administrativo demandado se profirió dentro del término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales (art. 817 ET), comoquiera que desde el 30 de julio de 2014 (último plazo concedido) al 6 de mayo de 2016 (expedición del acto que dejó sin vigencia la facilidad de pago), no ha transcurrido el término cinco (5) años.
Así las cosas, se concluye que la actuación de la Administración fue oportuna, como lo señaló el Tribunal, razón por la cual, el cargo de apelación no está llamado a prosperar. Acorde con lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada. Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia del 3 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. 2.
Sin condena en costas en esta instancia. 3. RECONOCER personería para actuar como apoderada de la Secretaría Distrital de Hacienda a la abogada María Mercedes Soto Gallego, en los términos y para los efectos del poder visible en el índice 18 de SAMAI. 30 En el mismo sentido, cfr. la sentencia del 10 de abril de 2014, Exp. 19613, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 31 Ibídem.
Radicado: 25000-23-37-000-2016-01388-01 [25866] Demandante: Malibú SA. En reorganización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO