11001031500020260077501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA – INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Accionante: ROSAGNIA DEL SOCORRO QUESADA PALOMEQUE Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Tema: Se abstiene de dar apertura a incidente de desacato AUTO Procede el Despacho a pronunciarse sobre la solicitud presentada por la parte actora de abrir incidente de desacato contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. I.

ANTECEDENTES 1.1. Trámite de la acción de tutela 1. El 3 de febrero del 20261, por medio de apoderada judicial, la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque interpuso acción de tutela contra del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión. Con la solicitud de amparo pretendía que se le protegieran sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la seguridad social «en pensiones», al debido proceso y a la vida digna. 2.

La accionante le adjudicó la transgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia de segunda instancia proferida por la autoridad judicial accionada el 16 de diciembre del 2025, que revocó la decisión dictada el 28 de junio de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó, que había reconocido la pensión gracia. Ello, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 27001-33-33-001-2020-00130-00/01. 3.

Mediante sentencia del 12 de marzo del 2026, la Sección Quinta amparó su derecho fundamental al debido proceso por haberse configurado el defecto fáctico por indebida valoración probatoria, decisión que no se impugnó. En este fallo, se profirieron las siguientes ordenes: 1 Índice 2 de Samai. Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque.

SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTOS la sentencia de segunda instancia dictada el 16 de diciembre del 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 27001-33-33-001- 2020-00130-00/01. En consecuencia, ORDENAR a la autoridad judicial accionada que profiera una sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta el análisis efectuado por la Sala en esta oportunidad, para lo cual se le concederá el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia.

TERCERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela de la referencia respecto de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución.

CUARTO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida digna y a la igualdad de la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque. […]. 1.2. Solicitud de incidente de desacato 4. El 9 de julio del 20262, la accionante, actuando por intermedio de su apoderada judicial, promovió incidente de desacato3 contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, en la que pidió lo siguiente: UNICA: Se TOMEN LAS MEDIDAS NECESARIAS, PARA QUE SE LE DE ESTRICTO CUMPLIMIENTO A LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMNINISTRATIVO – SECCIÓN QUINTA, M. P. DR. PEDRO PABLO VANEGAS GIL, ACCIÓN: DE TUTELA. RADICACIÓN No. 11001-03-15-000-2026-00775- 00. ACCIONANTE: ROSAGNIA DEL SOCORRO QUESADA PALOMEQUE. ACCIONADO: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, POR CUANTO HASTA LA FECHA DE PRESENTACIÓN DE ESTE INCIDENTE, EL MAGISTRADO PONENTE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DR. LARRY YESID CUESTA PALACIOS, HA INCUMPLIDO PARCIALMENTE LA DECISIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO YA RESEÑADA. 5.

En ese orden de ideas, puso de presente que no se ha dado cumplimiento a la sentencia de tutela, pues, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó dictó auto el 5 de mayo del 2026, mediante el que volvió a admitir el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario. 6. También indicó que el 17 de marzo, 8, 19 y 28 de mayo del 2026 solicitó que se cumpla el fallo de la solicitud de amparo, peticiones que no fueron atendidas, pese a que se había cumplido el plazo otorgado para proferir sentencia de reemplazo. 2 Índice 2 de Samai, desacato. 3 Se precisa que es la misma apoderada del trámite de tutela, a quién se le confirió la faculta de promover incidente de desacato.

Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7. Asimismo, sostuvo que el 27 de mayo del 2026, la autoridad judicial accionada profirió nueva sentencia en la que confirmó la decisión de primera instancia dictada el 28 de junio de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó en el proceso ordinario, sin haber dejado sin efectos la providencia del 16 de diciembre del 2025 y tampoco hizo referencia a que se estaba acatando el fallo de tutela. 8.

En consecuencia, advirtió que existen 2 sentencias «con vida jurídica» en el ordenamiento, por lo que son 2 providencias judiciales que se le han notificado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, lo que genera confusión al momento de cumplir. 9. Por estos motivos, sostuvo que se cumplieron los elementos objetivos y subjetivos para imponer la sanción por desacato.

II. CONSIDERACIONES 10. El despacho se abstendrá de dar apertura al trámite de incidente de desacato solicitado por la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque, tras considerar que no se dan los supuestos para su procedencia. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial del desacato ante el incumplimiento del fallo de tutela 11.

Sobre el cumplimiento del fallo de tutela, el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, prevé lo siguiente: Artículo 27. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 12.

Al respecto, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-1158 de 2013, señaló que «[l]as órdenes contenidas en los fallos de tutela deben cumplirse. La autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la sentencia. Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 […] De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para concretar el respeto al derecho fundamental». 13.

Por lo anterior, el juez de tutela cuenta con el deber de hacer cumplir las órdenes emitidas en el fallo de tutela a través de las facultades constitucionales y legales otorgadas para el efecto y así garantizar la tutela judicial efectiva de quien le sean quebrantados sus derechos fundamentales. 14. En relación con el trámite, la competencia y la consecuencia del desacato, el artículo 52 Ibidem señala que este se adelanta a través de incidente, contra quien incumpla una orden de tutela, cuya potestad sancionatoria reside en el juez que lo tramita.

Una vez impuesta la sanción, procede la consulta ante el superior jerárquico quien deberá resolverla dentro de los tres días siguientes. Puntualmente, la norma en cita establece que la sanción consiste en «arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar». 15.

Así mismo, el máximo tribunal constitucional también ha señalado que el juez cuenta con la posibilidad de iniciar el trámite de cumplimiento, el cual, de forma similar al desacato, propende al cumplimiento de las órdenes de tutela y, por contera, a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales: El trámite que debe adelantarse para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela consiste en poner en conocimiento de la situación al juez que conoció en primera instancia del asunto, para que éste adelante todas las gestiones necesarias para el efecto, poniendo fin a la vulneración o amenaza del derecho fundamental del peticionario tutelado.

De otro lado, se ha establecido que el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.

Lo anterior, con el único fin de “lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes”, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas. Es decir, el propósito del incidente será lograr que el obligado obedezca la orden allí impuesta y no la imposición de una sanción en sí misma4. 16.

Con fundamento en lo anterior, el despacho procede a analizar la solicitud elevada por la parte actora. 2.2. Caso concreto 17. Como viene de verse, la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque solicitó la apertura del incidente de desacato, teniendo en consideración lo dispuesto por la Sección Quinta en el fallo del 12 de marzo del 2026. 4 Corte Constitucional.

Sentencia T-482 de 2013. Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 18. En su sentir, el tribunal no ha cumplido totalmente la decisión de tutela, porque i) volvió a admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y ii) solo hasta el 27 de mayo de la presente anualidad dictó sentencia, a pesar de los múltiples requerimientos para que acatara lo decidido.

Sobre este último punto, alegó que la providencia de reemplazo no hizo referencia a que ella fue proferida en virtud del fallo de la acción de tutela y tampoco dejó sin efectos la que se dictó en segunda instancia del proceso ordinario el 16 de diciembre del 2025. 19. Por dicho motivo, considera que existen dos sentencias en el ordenamiento jurídico, tanto la del 16 de diciembre del 2025, como la del 27 de mayo del 2026, proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó, lo que genera confusión para la UGPP al momento de cumplir lo ordenado. 20.

Pues bien, se debe precisar que, en el fallo de tutela del 12 de marzo de 2026, en los numerales primero y segundo, la Sección Quinta de esta Corporación dispuso amparar su derecho fundamental al debido proceso y dejó sin efectos ni valor la sentencia de segunda instancia dictada el 16 de diciembre del 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 27001-33-33-001-2020-00130-00/01. 21.

Además, la Sala constata que el 27 de mayo de la presente anualidad, el tribunal accionado profirió sentencia de reemplazo en el proceso ordinario, en cumplimiento de lo ordenado por la Sección Quinta en fallo de tutela del 12 de marzo del 2026, como se observa: Procede la Sala Tercera de Decisión a proferir Sentencia de reemplazo de la Sentencia de Segunda instancia proferida el 16 de diciembre de 2025, dentro de esta actuación. Lo anterior en cumplimiento de lo ordenado por el H. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta - Magistrado Ponente Pedro Pablo Vanegas Gil, proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el número 11001-03-15-000-2026-00775-00, en sentencia del 12 de marzo de 2026. 22.

En esta providencia judicial, se confirmó lo resuelto por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, que, en sentencia de primera instancia del 28 de junio del 2024, accedió al reconocimiento de la pensión gracia5, como se observa a continuación: «SEGUNDO: Declárese la Nulidad del acto administrativo Resolución 026723 del 05 de septiembre de 2019; proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P. P-., por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: A Título de Restablecimiento del Derecho, ordenar a Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, a que reconozca y pague a la señora ROSAGNIA DEL SOCORRO QUESADA PALOMEQUE, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 26.258.524, la pensión de jubilación gracia con un monto correspondiente al 75% Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 28 de junio de 2024, proferida por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DE QUIBDÓ, que concedió parcialmente las súplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas. 23.

En la sentencia de reemplazo, el Tribunal Administrativo del Chocó, concluyó que, analizado el material probatorio6, encontró que la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque cumplía con los requisitos para que se le concediera el reconocimiento de la pensión gracia. Esto, tras acreditar que la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque se vinculó como docente nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que prestó sus servicios en tal calidad durante más de 20 años en instituciones del orden territorial o nacionalizado7 y que tiene más de 50 años. 24.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que no hay mérito alguno para dar apertura al incidente de desacato solicitado por la señora Quesada Palomeque, toda vez que ninguna de las razones que adujo la actora para promover este trámite evidencia una situación de incumplimiento. Ello, por los siguientes motivos: 25. En primer lugar, el Tribunal Administrativo del Chocó ya dictó sentencia de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que acató lo dispuesto en el fallo de tutela de 12 de marzo de 2026.

Al respecto, se recuerda que el amparo concedido se fundó en la configuración de un defecto fáctico por el análisis irracional del «decreto de nombramiento del 9 de diciembre de 1994 y del acta de posesión del 21 de diciembre 1994, pues, desconoce que, a la luz de la del promedio de los salarios devengados durante el año anterior al estatus, el 21 de octubre de 2012; incluyendo el sueldo, subsidio de alimentación y las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones, al tratarse de emolumentos percibidos una vez en el año; con efecto a partir del 11 de noviembre de 2017 sin prescripciónCUARTO: DECLARES PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCION trienal de las mesadas pensionales anteriores al 11 de noviembre de 2017 y, ORDENESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –U.G.P. P-., pagar las mesadas pensionales a la señora ROSAGNIA DEL SOCORRO QUESADA PALOMEQUE, a partir del 11 de noviembre de 2017 en virtud de la prescripción trienal.

QUINTO. La prestación reconocida anteriormente, tendrá los reajustes de ley, acudiendo para ello a la siguiente fórmula: […]». 6 En particular, se refirió a las siguientes pruebas: las certificaciones del 18 de junio de 2013 y el 17 de julio de 2018 de la Secretaría de Educación del Casanare; el Decreto 1101 del 9 de diciembre de 1994 de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Chocó, a través del que fue «nombrada en propiedad como Maestra en la Escuela Rural Mixta Bella Luz, Grado 01, posesionada en el cargo el 21 de diciembre de 1994 (fls. 18 a 27 anexo demanda expediente digitalizado)»; los Formatos Único para la expedición del certificado de historia laboral con consecutivos 2065 y 327 y el Formato de Certificado de Tiempos de Salarios con consecutivo 0, expedidos por el FOMAG; el Decreto 016 del 9 de enero del 2008 proferido por la alcaldía de Quibdó; el acta de posesión del 28 de enero del 2008, el Oficio 2020-EE-021838 del 6 de febrero de 2020 de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación Nacional; certificado del 3 de julio del 2013 del Tesorero Pagador del Casanare; el expediente prestacional de la docente y la Resolución RDP 009849 del 22 de marzo de 2019 mediante la que se negó solicitud de extensión de jurisprudencia. 7 «[…] toda vez que obran las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento del Chocó y por la Secretaría de Educación Municipal de Quibdó, que dan cuenta de la vinculación territorial en dichos entes territoriales desde el 23 de enero de 1995 hasta el 01 de enero de 2019, sin que se acreditara en el proceso el retiro del servicio».

Por tal motivo, la Sección Quinta dejó sin efectos la sentencia de 16 de diciembre de 2025, y, en consecuencia, le ordenó al Tribunal Administrativo del Chocó que emitiera una decisión de reemplazo en la que valorase adecuadamente los decretos de nombramientos y actas de posesión, a efectos de determinar si la actora fue vinculada como docente nacional, nacionalizada o territorial de cara a establecer si tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. 27.

Así pues, aun cuando esta Sala de Decisión no adoptó decisión alguna en relación con el trámite anterior a la expedición de la Sentencia, en virtual de lo cual el tribunal accionado estuviese compelido a pronunciarse nuevamente acerca de la admisión del recurso de apelación, esa sola circunstancia no desvirtúa el incumplimiento del tribunal, que justifique iniciar un incidente de naturaleza sancionatoria, como lo es el desacato. 28.

En segundo lugar, pese a que la sentencia de reemplazo no se hubiese dictado dentro del plazo de 30 días ordenado por esta Sección, ese simple hecho no implica desconocer que el Tribunal Administrativo del Chocó ya dictó la nueva decisión, en la que se indicó expresamente que era proferida en cumplimiento del fallo de tutela de 12 de marzo de 2026 y en la que, por demás, se estudiaron las pruebas objeto del amparo constitucional y en razón de ello se confirmó la sentencia que había accedido al reconocimiento de la pensión gracia. 29.

Finalmente, en lo que concierne a la presunta existencia de dos sentencias (la de 16 de diciembre de 2025 y la de 27 de mayo de 2026) porque el tribunal demandado habría omitido dejar sin efectos la primera, la Sala considera que este reproche no tiene fundamento alguno. Esto, comoquiera que en el fallo de tutela emitido por la Sección Quinta se resolvió, explícitamente, en su ordinal segundo, dejar sin valor ni efectos la sentencia de segunda instancia del 16 de diciembre del 20258.

De allí que el tribunal no tuviese por qué indicar en la providencia de reemplazo que aquella se dejaba sin efectos. 30. En tales términos, no resulta procedente abrir el incidente de desacato sub examine. Como se indicó en la parte motiva de esta providencia, la finalidad del incidente del desacato no es la imposición de una sanción, sino conminar al cumplimiento de la decisión de tutela, con el fin de que se materialice la orden de amparo. 8 «SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTOS la sentencia de segunda instancia dictada el 16 de diciembre del 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 27001-33-33-001- 2020-00130-00/01.

En consecuencia, ORDENAR a la autoridad judicial accionada que profiera una sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta el análisis efectuado por la Sala en esta oportunidad, para lo cual se le concederá el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia» (Negrillas añadidas). Accionante: Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-00775-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 31.

Así las cosas, ante la constatación del cumplimiento de la orden de amparo dictada por la Sección Quinta, no es posible dar aplicación al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, por lo que se abstendrá de iniciar el incidente solicitado por la accionante. En mérito de lo expuesto, el despacho, III.

RESUELVE

PRIMERO: ABSTENERSE de abrir el incidente de desacato contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con ocasión de la solicitud elevada por la señora Rosagnia del Socorro Quesada Palomeque, por las razones indicadas en esta providencia.

SEGUNDO: ARCHIVAR el proceso de la referencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx