CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Demandante: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Decide el Despacho la solicitud de suspensión provisional de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 “por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”, formulada por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.- La demanda y su trámite El señor William Esteban Gómez Molina presentó demanda de nulidad contra varios actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional1. Inicialmente la demanda fue asignada a la Sección Primera de esta Corporación, que mediante auto del 13 de marzo de 2020 admitió la demanda únicamente en relación con el Decreto 2718 de 1984 y ordenó desglosar “las piezas procesales pertinentes con miras a conformar expedientes separados, en relación con las pretensiones de nulidad” incoadas contra los demás decretos (fl. 42 c. ppal.). 1 Decreto 2718 de 1984, Decreto 677 de 1995, Decreto 3518 de 2006, Decreto 3782 de 2007, Decreto 2245 de 2011, Decreto 1072 de 2015 y Decreto 1886 de 2015. 2 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad La demanda contra el Decreto 1886 de 2015 fue asignada inicialmente a la Sección Primera de la Corporación bajo el radicado 11001032400020210005600 (fl. 52 y 53 c. ppal.).
Sin embargo, mediante auto del 26 de febrero de 2021 el expediente se remitió a la Sección Tercera, por considerar que el presente es un asunto minero (fl. 55 c. ppal.). De este modo, el proceso fue nuevamente sometido a reparto y, finalmente, quedó con el radicado indicado en el encabezado de esta providencia. Encontrándose el presente asunto en este Despacho, se profirió auto inadmisorio de la demanda el 30 de agosto de 2021 (fl. 60 c. ppal.).
Sin embargo, como el demandante subsanó los yerros que llevaron a la inadmisión inicial, se profirió auto admisorio de la demanda (Samai, índice 10) y se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional (Samai, índice 11). Mediante auto del 24 de enero de 2023, el Despacho vinculó al proceso en calidad de parte demandada al Presidente de la República y a los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social.
Lo anterior, por cuanto se advirtió que el actor únicamente demandó al Ministerio de Minas y Energía, aun cuando en la demanda se pretende la nulidad de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 “por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”, el cual fue proferido, además del Ministerio de Minas y Energía, por las demás autoridades vinculadas.
De acuerdo con la demanda, las normas atacadas consagran conductas constitutivas de infracción administrativa, las sanciones a imponer y el procedimiento administrativo sancionatorio. Sin embargo, como el establecimiento de esos procedimientos es una materia reservada al legislador según lo establecen los artículos 6, 29 y 150 de la Constitución Política, debe concluirse que las disposiciones controvertidas fueron proferidas con falta de competencia de la administración. 2.- La petición cautelar En escrito separado, el demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, con fundamento en las siguientes consideraciones (fl. 1 c. medidas cautelares): 3 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad Con el fin de que se evalúe la procedibilidad de la medida cautelar solicitada se remite a la lectura de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 y los artículos 6°, 29, 84 y numerales 1°, 8º y 10º del artículo 150, y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, a partir de la cual se puede analizar cómo el Gobierno Nacional (…) se extralimitó en el uso de sus facultades pues de conformidad con el principio de reserva legal solo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter contravencional o correccional, establecer sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. En este mismo sentido y conforme al principio de tipicidad, es el legislador el único facultado para describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario, igualmente, predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición. Como se advierte, el principio de legalidad establecido en el artículo 29 de la Constitución está compuesto por los principios de reserva legal y de tipicidad, en virtud de los cuales al legislador le asiste la potestad exclusiva para fijar las conductas que deban ser sancionadas penal o disciplinariamente (…), así como establecer los procedimientos administrativos y penales que deben seguirse por las autoridades correspondientes para imponer los correctivos del caso, que también deben ser predeterminados cualitativa y cuantitativamente.
Por su parte, el artículo 84 de la Carta Política señala que cuando un derecho o una actividad fueren reglamentados de manera general, las autoridades públicas no pueden establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. Aunado a lo anterior, cabe señalar que la actividad reglamentaria de que tratan los artículos 115, numerales 1°, 8° y 10° del artículo 150 y numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, normas superiores relacionadas con la regulación de la actividad de las autoridades públicas en materia de las funciones de inspección y vigilancia, está asignada de manera exclusiva al Congreso de la República. 3.- Traslado de la solicitud e intervención de las entidades demandadas Mediante auto del 3 de mayo de 2022 se corrió traslado de la petición cautelar al Ministerio de Minas y Energía (Samai, índice 11).
Este se opuso a la suspensión deprecada, por considerar que las normas cuestionadas no establecen nuevas sanciones, sino que únicamente remiten al cumplimiento de unas exigencias establecidas previamente en la Ley 1562 de 2012, cuya inobservancia debe ser 4 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad sancionada bajo el procedimiento establecido en el Código de Minas -Ley 685 de 2001-.
Específicamente, en la oposición a la petición cautelar, el Ministerio de Minas señaló (fl. 12 vto. c. medidas cautelares): [E]l Código de Minas ha establecido una regulación general, en relación con los términos y condiciones establecidas para el ejercicio del derecho otorgado a través del título minero. Ahora bien, en la ejecución del contrato de concesión y en el ejercicio del derecho otorgado, pueden presentarse por parte del titular minero incumplimientos, ya sea de índole contractual o de cumplimiento de normas técnicas de seguridad minera, en virtud de lo cual, el Código de Minas contempla, la procedencia de la imposición de multas para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato, por parte de la Autoridad Minera Nacional, es decir de la Agencia Nacional de Minería, quien además tiene a cargo la administración del recurso minero nacional (…).
Luego, no es cierto que se esté vulnerando el principio de reserva de ley, como quiera que si bien es cierto el tema sancionatorio es de reserva legal, el Decreto 1886 de 2015 no crea nuevas sanciones, sino que remite su aplicación a las normas del Código de Minas y demás normatividad vigente aplicable como la Ley 1562 de 2012 (…). En consecuencia, consideramos que los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, NO desconoce la reserva de Ley ni el libre ejercicio de la facultad reglamentaria en la medida en que el decreto es una norma remisoria o en blanco de la Ley 685 de 2001 y de la 1562 de 2012.
Así las cosas, la solicitud de suspensión de los artículos demandados debe ser denegada y resuelta en la sentencia, como quiera que no se encontró de forma manifiesta una contrariedad entre el acto administrativo impugnado y las disposiciones normativas aludidas. En auto del 24 de enero de 2023, el despacho ordenó correr traslado al Presidente de la República -quien actúa a través del DAPRE-, al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Salud y Protección Social, de la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los artículos demandados.
El 6 de febrero de 2023 el Ministerio de Trabajo se opuso a la pretensión cautelar (índice 40 de SAMAI), por considerar que el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impone al peticionario de la medida la obligación de hacer una “simple confrontación” entre acto objeto de la demanda y las normas superiores presuntamente transgredidas por él, pues la transgresión a dichas normas debe ser “evidente”.
De manera que 5 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad para el demandado la petición no cumple con la carga argumentativa que la misma ley impone al peticionario de la medida. Además, el Ministerio considera que los artículos demandados no quebrantan el principio constitucional de legalidad, toda vez que “no establecen sanciones, por el contrario, el proceso sancionatorio se encuentra establecido en normas legales”.
Por último, refiere que debe desestimarse la petición de suspensión provisional porque la misma no es más que una reproducción del escrito de demanda. El 17 de febrero de 2023 el apoderado del Presidente de la República se opuso a la solicitud de suspensión provisional. Sin embargo, dicha intervención fue extemporánea, por cuanto el auto que corrió traslado de la petición cautelar se notificó el 30 de enero de 2023 y la oportunidad para pronunciarse corría hasta el 6 de febrero de 2023 -art. 233 del CPACA-.
El Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia del Despacho para resolver la solicitud de suspensión provisional Compete a este Despacho decidir sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, de conformidad con lo previsto en los artículos 2292 y 125-33 del CPACA.
Por tratarse de un asunto minero conocido por esta Corporación en única instancia, el Despacho es competente para decidir, en forma unitaria, sobre la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante. 2 “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo”. 3 “3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 6 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad 2.- La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo Las medidas cautelares han sido instituidas en los procesos judiciales como un mecanismo tendiente a evitar que resulte nugatoria la sentencia con la que se pondrá fin a los mismos, en virtud de las modificaciones que se pueden presentar en el transcurso de la actuación procesal respecto de la situación que inicialmente dio lugar a la demanda.
Es por ello que se las ha concebido como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial [pueda] ser materializada”4, brindándole a quienes acuden ante la administración de justicia, la certeza de que el trámite del proceso no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva.
El artículo 230 del CPACA establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, “tendientes a operar como una suerte de acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho; conservativas, que buscan mantener o salvaguardar un statu quo ante; anticipativas, en donde se pretende satisfacer por adelantado la pretensión perseguida por el demandante, mediante una decisión que propiamente correspondería al fallo que ponga fin al proceso y que se justifica en tanto que de no adoptarse se incurriría en un perjuicio irremediable para el actor; y, de suspensión, que corresponde a la privación temporal de los efectos de una decisión administrativa”5.
En relación con la suspensión de los efectos de los actos administrativos, el artículo 231 del CPACA señala los requisitos específicos o sustanciales para su procedencia, además de aquellos genéricos inmersos en los artículos 229 y 230 ibidem, que se concretan en que la solicitud sea: i) a petición de parte, ii) anterior a la admisión de la demanda o en cualquier estado del proceso, iii) debidamente sustentada, y iv) que guarde relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Al respecto, el artículo establece lo siguiente: 4 Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Providencia del 13 de mayo de 2022, exp. 66.514. M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 7 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…). De acuerdo con lo anterior, el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional respecto de actos administrativos resulta procedente cuando del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como sustento en la solicitud cautelar, o del estudio de las pruebas allegadas con esa solicitud, se desprenda la violación de las mismas; por lo que el requisito sustancial de procedencia está determinado por la violación de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas, bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontación del acto -previo análisis- con el contenido normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no sólo una revisión formal como lo establecía el C.C.A., sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en función de la finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad, cuando esta se advierte quebrantada, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento, como bien lo precisa el artículo 229 del CPACA6. 3.- Caso concreto Para efectos de decidir sobre el decreto de la medida cautelar en cuestión debe determinarse si la solicitud de suspensión provisional incoada por el demandante cumple con los requisitos formales de procedencia establecidos en la ley - especialmente los señalados en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- y, una vez verificado si la misma es procedente, el Despacho evaluará, preliminarmente y sin que ello dé lugar a prejuzgamiento, si resulta necesaria la suspensión provisional de los artículos 353 al 261 del Decreto 1886 de 2015 por cuanto los mismos vulneran evidentemente mandatos constitucionales. 6 Así lo ha sostenido esta Corporación, verbigracia, en auto proferido el 29 de marzo de 2016, en el proceso con radicado 54.850.
M.P. Danilo Rojas Betancourth. 8 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad El artículo 231 del CPACA dispone que la solicitud cautelar puede hacerse en la demanda o por medio de escrito separado. Sin embargo y dada la importancia que reviste el decreto de una medida cautelar en el curso del proceso, el artículo 229 ibídem impone al solicitante la carga de sustentar debidamente la petición, sustentación que debe dar cuenta de los requisitos de procedencia de la medida establecidos en el artículo 230 ibídem.
Los requisitos de procedencia de la solicitud son: i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho, ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados, iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, iv) que adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a. que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o b. que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, requisitos que, tal como lo establece el artículo anteriormente citado, deberán ser concurrentes7.
En el caso concreto, el demandante presentó la solicitud de suspensión provisional en escrito separado (fls. 1 y 2, c. medidas cautelares), lo que conlleva a determinar que el mencionado escrito debía cumplir con los requisitos de procedencia señalados precedentemente. Sin embargo, el Despacho advierte que la solicitud cautelar presentada por el demandante, si bien cumple con los requisitos de los numerales 1 y 2 del artículo 231, es decir, se evidencia que la demanda está razonablemente fundada en derecho y que el demandante demostró la titularidad del medio de control que ejerce; lo cierto es que no cumple con los requisitos de los numerales 3 y 4, específicamente porque en el escrito petitorio no se esgrimen “argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”. 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 230. 9 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad Lo anterior si se toma en consideración que, el mentado escrito se limita a hacer una descripción conceptual de los principios y postulados constitucionales que el demandante considera vulnerados sin ponerlos en confrontación con las disposiciones demandadas, situación que impide que pueda concluirse que la decisión de negar la medida cautelar pueda resultar más gravosa para el interés público que concederla.
Por otra parte, en cuanto al numeral cuarto del artículo 231 que somete la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional al acaecimiento una de dos condiciones a saber: “que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable” o “que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
En el caso objeto de estudio, no se acredita siquiera sumariamente que cualquiera de las dos condiciones exigidas por la ley se configuraran y en todo caso del estudio preliminar de las normas demandadas no se evidencia que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios.
En ese sentido, el Despacho encuentra que la argumentación esbozada por el actor en la petición cautelar es insuficiente, porque no atiende a los requisitos de procedencia mínimos establecidos en la ley, razón por la cual se declarará improcedente la suspensión provisional del acto administrativo. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar consistente en suspensión provisional de los artículos 253 a 251 del Decreto Reglamentario 1886 de 2015. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la 10 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Minas y Energía Referencia: Medio de control de nulidad integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente8 MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada 8