CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Samuel Guzmán Rodríguez Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Reliquidación de pensión de jubilación. Periodo liquidable. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá del 18 de junio de 2019, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Samuel Guzmán Rodríguez.
ANTECEDENTES La UGPP, interpuso la acción especial de revisión establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 7 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Samuel Guzmán Rodríguez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones N°RDP 032532 de 5 de septiembre de 2016 y N°RDP 042830 de 11 de noviembre de 2016, por medio de las cuales la entidad negó la reliquidación de la pensión de jubilación con todos factores salariales devengados en el último año de servicios.
Que como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar la mesada pensional en un monto equivalente al 75% de todos los factores devengados durante el último año de servicio- sueldo, prima técnica, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios y Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 horas extras-, ii) reconocer los reajustes anuales a que haya lugar y; iii) cancelar los intereses moratorios y la respectiva indexación. Que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, el 18 de junio de 2019, durante audiencia de pruebas, alegaciones y juzgamiento, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual negó las prestaciones de la demanda, luego de considerar que los actos acusados se encontraban ajustados al ordenamiento jurídico y a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en tanto, se expidieron de acuerdo con la normatividad aplicable que excluye la prima de navidad, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima técnica y la bonificación de recreación sobre la base de cotizaciones del servidor público y que por ello, no podían ser estimados en el IBL.
Inconforme con la decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, sustentando que se configuró una vulneración a sus derechos al debido proceso y a los principios de favorabilidad y confianza legítima, toda vez que al tener más de 20 años de servicios antes de proferirse la sentencia del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 y de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, su pensión de vejez debía reliquidarse con todos los factores salariales devengados en su último año de servicios como lo dispone la Ley 33 de 1985 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
El 7 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sección A, emitió sentencia a través de la cual revocó la decisión de primera instancia1; decisión que quedó ejecutoriada el día 2 de marzo de 20202. Por medio de la Resolución N°RDP 007688 de 25 de marzo de 2020, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia en comento, reliquidando la pensión del señor Samuel Guzmán Rodríguez en una cuantía de $1.513.410 m/cte, con base en el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicios, incluyendo la asignación básica, horas extras y bonificación por servicios prestados.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la sentencia del 7 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sección A, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de las Resoluciones N°RDP 032532 de 5 de septiembre de 2016 y N°RDP 042830 de 11 de noviembre de 2016, ordenando a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Samuel Guzmán Rodríguez, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el año anterior al retiro definitivo del servicio.
Para arribar a tal decisión, señaló que el demandante nació el 10 de marzo de 1952 y prestó sus servicios en el Departamento del Tolima del 16 de mayo de 1975 al 14 de abril de 1980 y en la Secretaría de Educación de Cundinamarca del 15 de abril de 1980 al 30 de diciembre de 2015, desempeñando como último cargo el de Secretario Ejecutivo Grado 06, Código 425. 1 Archivo digital denominado “49ResuelveApelacion07022020” del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obrante en el índice 14 de SAMAI. 2 De acuerdo con la constancia secretarial obrante en el archivo digital denominado “52Oficios”, ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que de la Resolución N°RDP 032532 de 5 de septiembre de 2016, el demandante acreditó más de 20 años de servicios a la fecha de entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social, que para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital es el 30 de junio de 1995, según el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, lo que trae como consecuencia que la mentada ley no le afecte en absoluto porque el accionante quedó plenamente regido por las Leyes 33 y 62 de 1985, que eran las normas vigentes cuando cumplió el requisito del tiempo de servicio en vigencia de aquella norma.
Que la pensión de jubilación del demandante debía liquidarse con base en lo prescrito por el articulo 1° de la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Que aunque la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia de unificación de 28 de agosto de 2018, recogió la postura de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010 y coincidió con la Corte Constitucional al expresar que el régimen de transición solo respeta la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión y que para efectos del IBL se aplicaran las normas establecidas en el artículo 36 que consagra la transición, respecto del IBL solo hizo como salvedad que se tendrían en cuenta los factores salariales sobre los cuales se hubieran hecho aportes.
Finalmente, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 22 de abril de 2013 y se abstuvo de condenar en costas debido a que los argumentos de la entidad demanda estuvieron debidamente fundados y no se observó una conducta de mala fe en su actuación. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación. Destacó que la decisión proferida judicialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, resulta ser contraria a lo establecido legal y jurisprudencialmente, siendo que para la determinación de la mesada pensional debía atenerse a la regla establecida en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, al promedio de lo devengado en los 10 años de servicios, al tenor de lo expresado por la Corte Constitucional en sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-023 de 2018.
Que resulta procedente el recurso de revisión instaurado, puesto que con el fallo recurrido se generó el derecho al pago periódico de una mesada pensional que excede lo debido legalmente y creó una situación jurídica a favor del señor Samuel Guzmán Rodríguez en detrimento del erario, afectando gravemente el interés general. Que el señor Guzmán Rodríguez al contar con 40 años y 15 años de servicios a 1° de abril de 1994 es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; motivo por el cual su derecho pensional está regido por las Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 disposiciones de la Ley 33 de 1985, en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. No obstante, en lo que atañe al tema de liquidación del IBL, lo cobijaba lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6° del Decreto 691 de 1994, por cuanto le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho de la pensión, al momento en que entró a regir el Sistema General de Pensiones, como quiera que consolidó su derecho (10 de marzo de 2007) en vigencia de la Ley 100 de 1993.
De otra parte, aduce que la decisión objetada desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional3 en torno al ingreso base de liquidación, como quiera que las autoridades que profirieron las decisiones accionadas adoptaron su criterio respecto del ingreso base de liquidación con fundamento en una norma inaplicable aun cuando el pensionado no adquirió su derecho antes del 1 de abril de 1994.
En ese sentido, indicó que el reproche en contra del fallo objeto de revisión, no se enmarca en materia de los factores salariales con los cuales se reliquidó la prestación pues estos se encuentran ajustados a lo ordenado en Decreto 1158 de 1994 y así quedó establecido en el acto administrativo que dio cumplimento al fallo objeto de revisión, sino que el punto objeto de controversia radica en que se reconociera la prestación con base en un promedio que no correspondía, cuando con base al precedente jurisprudencial se debió realizar con el 75% sobre el salario promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicio, esto es, únicamente con los factores devengados entre 1 de enero de 2006 y el 30 de diciembre de 2015.
Contestación a la acción especial de revisión El señor Samuel Guzmán Rodríguez, pese a ser notificado en debida forma según consta en el índice 11 del sistema informático SAMAI guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno. CONSIDERACIONES Debe resolver la Subsección si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante, esto es, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A al establecer que el periodo de remuneración que se debía tener cuenta para fijar el ingreso base de la pensión de la que es beneficiario el señor Samuel Guzmán Rodríguez era el último año de servicio, terminó reconociendo un derecho que excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley. 3 Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU 210 de 2017, SU- 395 de 2015, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014, 229 de 2017 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada en la demanda; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.
Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque es cierto la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio. 4 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La apoderada de la UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cual dispone: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la causal especial aludida. Acerca de la segunda causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a saber, aquella relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, la exposición de motivos del proyecto que direccionó la expedición de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»8.
De igual manera, se advierte que se manifestó por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem, estaba dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, el análisis de procedencia de las causales en la acción será de carácter taxativo y restringido a la finalidad para la cual fue creada. Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, toda vez que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.
En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios.
Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.
Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.
En atención a lo expuesto, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Con el propósito de proferir un pronunciamiento sobre el particular, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del que resultó la sentencia objeto de reparo fue la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Samuel Guzmán con el ingreso base de liquidación señalado en la Ley 33 de 1985.
Atendiendo a la causal planteada por el recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. Advierte la Sala que, aunque la UGPP establece no expresamente la diferencia monetaria existente entre el monto sobre el cual fue reconocida la prestación periódica y aquel sobre el que debió haber sido liquidada, del hecho séptimo y decimoquinto se logra interpretar en qué consiste la afectación del patrimonio público.
Al margen de lo anterior, verificado el expediente encuentra la Sala que la UGPP con la demanda aportó documento a través del cual efectuó el cálculo para el cumplimiento del fallo9; a partir de dicha prueba y en función de la comparación entre los valores liquidados en las columnas “mesada anterior” y “mesada actual” resulta posible, evidenciar que la mesada pensional del entonces demandante fue 9 Obrante a folio 357 del archivo digital denominado “0002Otros_6_DemandaWeb_Demanda- NroActua3_2.pdf”.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 reajustada en un 1.15% respecto de la que venía percibiendo antes de proferirse la orden de la decisión hoy se cuestiona10. Por consiguiente, la parte demandante efectivamente se encuentra facultada para cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada pues indica y de manera al menos sucinta de la causal aludida, lo que a su vez habilita a esta Corporación a continuar con el estudio del asunto.
De ahí que se pasará a examinar, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, es decir, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si el mismo se dio a causa de la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. En este punto debe resaltarse que en el sub lite no se encuentra en discusión el derecho pensional que le fue reconocido al señor Samuel Guzmán Rodríguez, ni su pertenencia al régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, sino que, en lo que al objeto del litigio respecta, el argumento principal de la parte actora para solicitar la revisión de la sentencia consiste en que la decisión de segunda instancia erradamente ordenó la reliquidación de la pensión teniendo como período liquidable el último año de servicios cuando debía aplicarse lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, como consecuencia de ello, reconoció arbitrariamente un derecho no previsto en la ley, lo que condujo a elevar injustificadamente la pensión del demandado y transgredir la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
Examinado el consecutivo se observa que, para el momento en el que se emitió la decisión de segunda instancia, estaba vigente la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado11, a partir de la cual se estableció que el período para liquidar la prestación de aquellos servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o del artículo 21 de la misma Ley, según el tiempo que faltaba para adquirir el derecho a la pensión a la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa pensional.
No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 7 de febrero de 2020, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Samuel Guzmán Rodríguez, no aplicó el precedente que lo vinculaba y pese a hacer alusión al mismo, es claro que en ningún aparte de la decisión hubiese argüido diferencias entre el supuesto fáctico sobre el cual en ese momento se pronunciaba y aquél que fue objeto de unificación, de modo que se justificara una solución contraria a la dispuesta por la jurisprudencia vigente.
En efecto, en la decisión cuestionada se advierte que el fallador estableció su propia su interpretación frente al mencionado pronunciamiento al indicar: 10 A dicha conclusión se llega luego calcular la constante que existe entre el valor consagrado en las casillas “mesada anterior” y “mesada actual” comprendidas entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de abril de 2020. 11 Según constancia secretarial expedido por la Secretaría General del Consejo de Estado, ya providencia judicial del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente N°52001-23-33-000-2012-00143-01, fue notificada mediante anotación en estado el 12 de septiembre de 2018 y quedó ejecutoriada el día 17 de septiembre de 2018.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “Debe señalarse que la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia de unificación de 28 de agosto de 2018, recogió la postura de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010 y coincidió con la Corte Constitucional al expresar que el régimen de transición solo respeta la edad, tiempo de servicios y el monto de la pensión y que para efectos del IBL se aplicarán las normas establecidas en el artículo 36 de consagra la transición y en general las contenidas en el régimen de seguridad social.
Solo hace la salvedad el Consejo de Estado respecto del IBL al señalar que de todas formas se tendrán en cuenta los factores salariales sobre los cuales se hubieran hechos aportes. Apoyando esta decisión en el Acto Legislativo 01 de 2005, que lo establece de esa forma, privilegiando los aportes efectuados por el empleado Ahora bien, teniendo en cuenta que hay lugar a la reliquidación de la pensión con base en la Ley 33 de 1985 (…) se ordenará a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTCCIÓN SOCIAL (UGP), reliquidar la pensión de vejez reconocida a favor del señor SAMUEL GUZMÁN RODRÍGUEZ, en cuantía equivalente al setenta y cinco (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el año anterior al retiro del servicio”.
(Negrillas fuera del texto original) En ese sentido, pese a que para la liquidación pensional el ad quem dio cumplimiento a la segunda subregla fijada en la aludida sentencia al tener en cuenta únicamente los factores devengados por el servidor sobre cuales se realizaron aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, frente a la primera subregla no sucedió lo mismo pues, aunque al actor le faltaban, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión y por ello, su ingreso base de liquidación debía determinarse por el promedio de los salarios sobre los cuales hubiera cotizado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, decidió reconocer la reliquidación con base en los factores que sirvieron de aportes durante el último año de servicio, pese a que no le asistía tal derecho.
Sobre la base de la decisión judicial anunciada, la UGPP profirió el acto administrativo N°SOP20200100659812, a través del cual reconoció en favor del señor Samuel Guzmán una mesada pensional en cuantía de $1.513.410. La liquidación se efectuó con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el año anterior al retiro efectivo del servicio y con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación de servicio y horas extras.
Como resultado, el hoy demandado consolidó su derecho al amparo de la sentencia del 7 de febrero de 2020 y ha venido percibiendo una mesada pensional superior a lo que por ley le correspondería al tenor de las normas que le servían de fundamento y a la interpretación jurisprudencial de la regla de IBL que en el caso concreto estaba 12 Por la cual se Reliquida una Pensión de VEJEZ en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A, obrante a folios 398 y siguientes del documento digital obrante en la plataforma digital SAMAI denominado “0002Otros_6_DemandaWeb_Demanda- NroActua 3_2”.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 vigente; produciéndose así un incremento del 1.15% en el reconocimiento pensional, según se expuso previamente. De la lectura de la sentencia objeto de revisión, se itera, no se logra percibir reflexión alguna sobre las razones por las cuales era procedente apartarse del precedente vigente por el máximo órgano de lo contencioso administrativo y decidir de forma contraria a lo resuelto por el superior en la sentencia de unificación mencionada; situación que, sin duda, como se expuso, generó repercusiones en el erario público.
Así las cosas, la sentencia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que, se apartó injustificadamente del precedente jurisprudencial aplicable al momento de dictar sentencia, haciendo evidente que el derecho reconocido nunca debió configurarse en esos términos y que la discrepancia entre la ley y la jurisprudencia fue evidente y manifiesta.
Ahora bien, en vista que la sentencia objeto de revisión no goza de la inmutabilidad absoluta de la cosa juzgada y por consiguiente, es susceptible de ser modificada mediante el presente recurso extraordinario de revisión, conforme a los motivos expuestos se declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y se procederá según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 255 del CPACA.
Sentencia de reemplazo Según lo explicado en el acápite anterior, está probado que al señor Samuel Guzmán Rodríguez no le asistía el derecho a la reliquidación de su pensión sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, conforme a lo dispuesto en la sentencia de unificación de esta Corporación expedida el 28 de agosto de 2018.
Del material probatorio obrante en el expediente puede inferirse que el señor Samuel Guzmán Rodríguez nació el 10 de marzo de 195213 y laboró para la Gobernación del Tolima entre el 16 de mayo de 1975 y el 14 de abril de 198014 y para la Secretaría de Educación de Cundinamarca entre el 15 de abril de 1980 al 31 de diciembre de 201515 (fecha de retiro definitivo)16; el último cargo que ocupó fue el de secretario ejecutivo y conforme a ello, para el 30 de junio de 1995, fecha en la que comenzó a regir la Ley 100 de 1993 para el orden territorial, tenía 43 años y contaba con contaba con 20 años y 41 días de servicio.
Con fundamento en ello, 13 Según el documento de identidad y Registro Civil de Nacimiento que reposan a folios 305 y 306 ibid. 14 De acuerdo a la certificación N°0729 del 18 de diciembre de 2009, expedido por la Secretaria Administrativa de la Gobernación del Tolima que reposa en el folio 310 ibidem. 15 Según reposa en la Formato N°1 2267-16 del 3 de febrero de 2016, expedido por el Departamento de Cundinamarca, obrante a folio 146 del archivo digital denominado “0001Otros_5_DemandaWeb_Demanda- NroActua 3_1”. 16 Tal y como se logra evidencia de la Resolución N°0008602 del 16 de septiembre de 2015, expedida por la Secretaría del Educación de Cundinamarca, visible a folio 136 del archivo ibid., la renuncia del señor Samuel Guzmán Rodríguez al cargo de secretario ejecutivo, código 425, grado 06 en la Institución Educativa Departamental Bagazal del municipio de Villeta, Cundinamarca fue aceptada desde el 31 de diciembre de 2015.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la consolidación del derecho pensional la adquirió al cumplir 55 años de edad, esto es, el 10 de marzo de 2007. En efecto, se tiene que para liquidar la mesada del actor se debía acudir al tiempo que transcurrió desde la entrada en vigencia del Sistema General del Seguridad Social en Pensiones a nivel territorial -30 de junio de 1995- y la fecha de adquisición del estatus pensional por edad- 10 de marzo de 2007-, a saber, 11 años, 8 meses y 9 días y, por tanto, una vez determinado este periodo, se debe acudir a las últimas cotizaciones que corresponden a dicho tiempo.
Con fundamento en lo anterior, la Sala precisa que el reconocimiento de la pensión del accionado, bajo el régimen de transición debe tener en cuenta el periodo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores sobre los que realizó los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones; razón por la cual no procedía la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio.
Por consiguiente, se infirmará la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A proferida el 7 de febrero de 2020, y en su lugar, se dispondrá confirmar la sentencia del 18 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá tanto en el componente declarativo como considerativo, en cuanto dispuso negar las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Samuel Guzmán Rodríguez, luego de aplicar la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 28 de agosto de 2018 y decidir que el IBL aplicable para la reliquidación de la pensión era el promedio de los salarios sobre los cuales el afiliado hubiere cotizado durante los 10 años anteriores, según lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1194.
En ese orden, los efectos de la presente providencia, en lo pertinente periodo liquidable de la mesada pensional, regirá hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos de la demandante que fueron reconocidos por orden de la mencionada sentencia. De la devolución de dineros recibidos de buena fe En aplicación del numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al señor Samuel Guzmán Rodríguez, en cumplimiento de la sentencia del 7 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que ordenó incluir todo lo devengado en el último año de servicio dentro de la liquidación de la pensión pues, cabe entender que los dineros fueron recibidos de buena fe ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que el demandado cuando solicitó la reliquidación referida actúo de mala fe y ello no ocurrió así. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Condena en costas Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión17, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario se presentó el 27 de octubre de 2021, esto es, cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante toda vez que se declaró fundado el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar fundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 7 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá del 18 de junio de 2019 y en su lugar accedió a las súplicas de la demanda ordinaria, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Infirmar la sentencia del 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En consecuencia, se dicta sentencia de reemplazo en los siguientes términos: «Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá el 18 de junio de 2019, tanto en el componente declarativo como considerativo, en cuanto dispuso negar las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Samuel Guzmán Rodríguez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia» Se aclara que los efectos de esta providencia, en lo pertinente a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos del pensionado que fueron reconocidos al amparo de la sentencia que se infirma parcialmente. 17 Regulación que se hace extensible a la acción especial de revisión según lo dispuesto el inciso tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00701-00 (3814-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero: Declárese que no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al señor Samuel Guzmán Rodríguez, en cumplimiento de la sentencia del 7 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que ordenó incluir todo lo devengado en el último año de servicio dentro de la liquidación de la pensión. Cuarto: Sin condena en costas.
Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente