Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Silencio administrativo positivo / Defecto sustantivo / Se revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concede el amparo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala resuelve la impugnación presentada por la sociedad accionante contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de junio de 2024 la sociedad Mirador El Santuario S.A.S. interpuso, por medio de su representante legal, una acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia por la sentencia proferida el 25 de abril de 2024 en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 2 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-039- 2022-00189-01. 2.- En la acción de tutela se formularon las pretensiones que se transcriben a continuación: <<PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A, en sentencia del veinticinco (25) de abril de 2024, incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución pues se observa que, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A de manera errada, desconoció las pruebas aportadas durante el debate procesal, el precedente judicial y los artículos 43 y 138 de la ley 1437 de 2011.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del veinticinco (25) de abril de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho., teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis>>.

B. Hechos 3.- El 29 de mayo de 2020 la accionante elevó una petición ante la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, en la que solicitó la devolución de lo pagado en exceso por el impuesto predial unificado de los años 2017, 2018 y 2019. La Secretaría de Hacienda de Bogotá negó esta solicitud mediante la Resolución 19513 del 16 de diciembre de 2020. 3.1.- El 7 de mayo de 2021 la accionante instauró recurso de reconsideración contra la Resolución 19513 de 2020. 3.2.- El 18 de mayo de 2022 la accionante solicitó la declaración del silencio administrativo positivo de la reconsideración. 3.3.- El 20 de mayo de 2022 la Secretaría de Hacienda de Bogotá expidió la Resolución DDI-008077, que negó el recurso de reconsideración. El acto se notificó por edicto fijado el 8 de junio de 2022 y desfijado el 22 de junio de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 3 3.4.- Mediante oficio 2022EE208271O1 del 23 de mayo de 2022, la Secretaría de Hacienda de Bogotá negó la solicitud de declarar el silencio administrativo positivo de la reconsideración. 3.5.- El 17 de junio de 2022 la accionante demandó la nulidad del oficio 2022EE208271O1 de la Secretaría de Hacienda de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la declaración del silencio administrativo positivo del recurso de reconsideración y la devolución de lo pagado en exceso por el impuesto predial unificado de los años 2017, 2018 y 2019. 3.5.1.- Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2022, el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda.

Consideró que la autoridad tributaria resolvió la reconsideración por fuera del término legal y, por consiguiente, se configuró un silencio administrativo positivo. Evidenció que, incluso descontando la suspensión de términos en los procedimientos administrativos de la Secretaría de Hacienda de Bogotá por la emergencia sanitaria (entre el 4 de mayo y 8 de febrero de 2021) y por la implementación del programa BogData (entre el 8 de febrero y 9 de junio de 2022), el recurso se resolvió sin competencia temporal porque: (i) la accionante instauró la reconsideración el 7 de mayo de 2021 y (ii) la notificación de la resolución se surtió el 22 de junio de 2022, cuando se desfijó el edicto. 3.5.2.- La Secretaría de Hacienda de Bogotá apeló la decisión. Argumentó que el oficio 2022EE208271O1 de 2022 no era un acto administrativo sujeto a control judicial, toda vez que no decidió el fondo de la situación jurídica de la contribuyente. 3.5.3.- Mediante sentencia del 25 de abril de 2024, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo apelado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Expuso que el oficio 2022EE208271O1 de 2022 es un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, pues no impidió continuar con la actuación administrativa ni decidió directa o indirectamente el fondo del asunto. Por lo tanto, encontró probada la excepción de inepta demanda por el incumplimiento de los requisitos legales. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 4 4.1.- Alega un defecto sustantivo porque el tribunal interpretó arbitrariamente los artículos 43 y 169 del CPACA. Indica que el oficio 2022EE208271O1 de 2022 contiene una decisión unilateral de la Administración que definió una situación jurídica concreta.

Argumenta que el acto demandado en el proceso ordinario constituye un acto definitivo de carácter particular que es susceptible de control judicial. 4.2.- Afirma que en el auto proferido el 18 de julio de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado se estableció que <<los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”>>.

Por lo tanto, asegura que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial. D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada) solicitó declarar la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Manifestó que la accionante pretendió reanudar un debate legal y someter el asunto a una instancia adicional.

Afirmó que no se configuraron los defectos alegados porque la decisión se fundamentó en los artículos 43, 138 y 187 del CPACA y en el auto del 18 de julio de 2018 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. E. Fallo impugnado 6.- Mediante sentencia del 31 de julio de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, toda vez que no se agotó una carga argumentativa suficiente. 6.1.- Expuso que la accionante no estructuró un argumento riguroso y detallado para sustentar el cargo por el defecto sustantivo, pues no explicó por qué estima que la interpretación del tribunal fue irrazonable ni señaló si las normas aplicadas están derogadas, son inexequibles o carecen de conexidad material con los presupuestos del caso.

Agregó que si la actora pretendía cuestionar que no se tuvo en cuenta la evidencia que daba cuenta del carácter definitivo del acto demandado, entonces el reparo correspondía a un defecto fáctico; sin embargo, tampoco especificó cuáles pruebas no fueron valoradas ni justificó que la postura del tribunal fuese caprichosa. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 5 6.2.- Así mismo, consideró que la decisión del tribunal accionado no fue irracional porque se profirió en ejercicio de la libre valoración judicial y que, en todo caso, es jurídicamente razonable concluir que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración era el acto administrativo definitivo susceptible de control; sin embargo, el accionante no demandó su nulidad. 6.3.- También consideró que el defecto por desconocimiento del precedente judicial es improcedente por ausencia de una carga argumentativa.

Afirmó que la accionante no explicó la similitud de los casos, los problemas jurídicos ni la ratio decidendi de la providencia que invocó; es decir, que no sustentó las razones por las cuales constituye un precedente ni por qué fue desconocido. F. Impugnación 7.- Mediante escrito radicado el 12 de agosto de 2024, la accionante impugna la sentencia del 31 de julio de 2024 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Afirma que, según el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 y la sentencia C-483 de 2008 de la Corte Constitucional, la acción de tutela se rige por un principio de informalidad, de modo que no es admisible que la sentencia impugnada se haya fundamentado <<en formalismos y no en el hecho mismo de la vulneración, que quedó demostrada>>. Agregó que en el escrito de tutela se consignaron los fundamentos de la vulneración y se explicaron los motivos por los cuales el oficio 2022EE208271O1 de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá constituye un acto definitivo.

II. CONSIDERACIONES 8.- La sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. En su lugar, concederá el amparo al debido proceso porque se configuró un defecto sustantivo. 8.1.- La sala encuentra que la acción de tutela sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional.

En efecto, la accionante alega una violación a sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia e invoca los defectos en los que habría incurrido la providencia acusada. Así mismo, los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, toda vez que los presuntos defectos se presentaron en la sentencia de segunda instancia, que revocó la decisión de primer grado y contra la cual no proceden recursos.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 6 8.2.- Por otra parte, si bien la accionante también menciona un defecto por desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que ambos reproches están orientados a cuestionar que la autoridad judicial accionada optó por una interpretación contraria a los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica de los artículos 43 y 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por lo tanto, se constata que los cargos invocados en el escrito de tutela corresponden a un defecto sustantivo. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- Los requisitos generales de procedencia se cumplen, toda vez que (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional, por las razones expuestas anteriormente; (iii) se cumple el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión se notificó el 7 de mayo de 2024 y la tutela se instauró el 20 de junio de 2024; es decir, dentro del término de los seis (6) meses precisado por esta corporación y por la Corte Constitucional1; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

H. La autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque no interpretó razonablemente el artículo 43 del CPACA 10.- En la sentencia objeto de reproche, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el oficio 2022EE208271O1 de 2022, que negó la declaración del silencio administrativo positivo, es un acto de trámite que no está sujeto a control judicial.

Lo anterior, con fundamento en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece que: <<Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación>>. 10.1.- Al respecto, la sala observa que la definición legal de acto definitivo no excluye a los actos que deciden sobre la configuración del silencio administrativo positivo en 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01, y Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 7 materia tributaria. Por el contrario, una interpretación armónica de la norma con el artículo 734 del Estatuto Tributario evidencia que el acto por medio del cual la autoridad tributaria se niega a declarar el silencio administrativo positivo es un acto definitivo. 10.2.- Según el artículo 734 del Estatuto Tributario2, cuando el recurso de reconsideración no es resuelto dentro del año siguiente a su interposición, la Administración debe declarar el silencio administrativo positivo.

En consecuencia, a la autoridad tributaria le corresponde pronunciarse –de oficio o a petición de parte– sobre la configuración del silencio administrativo. 10.3.- La petición de declarar el silencio administrativo positivo no es una insistencia o un impulso para que se reconsidere el acto recurrido. Lo que persigue, en cambio, es hacer valer la decisión positiva presunta.

En este sentido, se constata que la petición de declarar el silencio administrativo positivo es diferente y posterior a la petición de reconsideración, pues son solicitudes independientes con alcances distintos. Por lo tanto, cuando la Administración declara o se niega a declarar el silencio administrativo positivo, está adoptando una decisión que provoca efectos jurídicos y define una situación jurídica concreta: la presencia del acto ficto. 10.4.- Sin duda, entonces, el acto por medio del cual la autoridad tributaria se niega a declarar la decisión positiva presunta constituye un acto administrativo definitivo, toda vez que resuelve el fondo del asunto relativo a la configuración del silencio administrativo positivo.

En consecuencia, se constata que sí está sujeto a control judicial y debe ser el juez de lo contencioso administrativo quien determine la legalidad de aquella decisión. 10.5.- Sobre el particular, amerita destacar que la Sección Cuarta de esta corporación precisó la naturaleza del silencio administrativo positivo en materia tributaria en los siguientes términos: <<En consecuencia, en materia tributaria el silencio administrativo positivo opera si el recurso de reconsideración no se resuelve en el término de un año, contado a partir de la fecha de presentación del recurso en debida forma.

Para que se entienda resuelto el recurso, el acto que lo decide debe notificarse dentro del lapso en mención. Si no sucede así, la administración pierde competencia para decidir el recurso y este se entiende fallado a favor del administrado, lo cual debe ser reconocido oficiosamente por la autoridad tributaria o a solicitud de parte. Además, la protocolización del silencio 2 <<Artículo 734.

Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará>>. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 8 no es obligatoria, solo tiene valor declarativo y es una prerrogativa adicional, otorgada por el CPACA, a la solicitud que puede presentar a la administración para que declare la ocurrencia del silencio, según la normativa especial tributaria (artículo 734 del ET)>>3. 10.6.- De conformidad con lo anterior, se constata que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo porque no interpretó razonablemente el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la medida en que su entendimiento desbordó los criterios mínimos de razonabilidad jurídica y desconoció otras disposiciones normativas aplicables; puntualmente, el artículo 734 del Estatuto Tributario, que constituye ley especial para la administración de impuestos. 10.7.- En consecuencia, la sala dejará sin efectos la sentencia reprochada y le ordenará a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una providencia de reemplazo, que deberá ajustarse a lo expuesto sobre la procedencia del control judicial de actos administrativos que niegan la declaración del silencio positivo en materia tributaria y resolver de fondo los cargos de nulidad propuestos en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 31 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la accionante.

SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de abril de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37- 039-2022-00189-01.

TERCERO: En consecuencia, ORDÉNASE a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro de los diez (10) días 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2022, expediente 26546, radicado 760012-33-30-002-017-01354-01. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03185-01 Accionante: Mirador El Santuario S.A.S. Se revoca la sentencia de primera instancia 9 siguientes a la notificación, profiera una providencia de reemplazo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado