Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Bogotá, D.C, veintiuno (21) de agosto de dos mil veintiseis (2026) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235), acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro Demandados: Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y otros SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por esta Subsección, procedo a exponer las razones por las cuales salvé parcialmente el voto en la sentencia adoptada el pasado 17 de julio dentro del proceso de la referencia. Aunque, de manera general, estoy de acuerdo con el sentido de la decisión, no comparto dos decisiones puntuales adoptadas en la providencia y algunas de las consideraciones generales que fueron incluidas en ella. 1.

En cuanto a lo primero, en la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas había ordenado al Municipio de Manizales, a Infimanizales y a Fiducoldex ¾administrador del Fontur¾, con la asesoría de la Asociación Cable Aéreo Manizales, desmontar la estructura electromecánica existente en las estaciones Camino de la Palma y Ecoparque los Yarumos y disponer que, finalizada esa labor, tuvieran que definir el destino de los bienes que integraban la obra civil y electromecánica.

Además, ordenó conformar un comité de verificación del fallo, a quien le debían ser informadas las actividades realizadas para dar cumplimiento a la sentencia. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 2 No obstante, la Subsección dispuso revocar la primera de dichas órdenes y modificar la segunda, bajo consideraciones que, respetuosamente debo indicarlo, no comparto. 1.1.

En cuanto a la definición del destino de los bienes desmontados, se afirmó en la providencia que, con esta medida, se estaba desbordando el mandato legal de protección a los derechos e intereses colectivos e incurriendo en “una indebida intromisión del juez de la acción popular en los asuntos de la Administración”; además, se precisó que el juez popular no es el “juez de los contratos”, de manera que a través de este medio de control no podía definirse “la situación jurídica de los bienes y obras pertenecientes al Estado”.

Sin embargo, a mi juicio, esa orden resultaba no solo necesaria sino consecuencial a la de desmonte de los elementos, pues claramente tenía por objeto cerrar debidamente el conflicto que dio origen a este proceso y precaver la eventual vulneración de otras garantías colectivas que pudieran verse en riesgo por cuenta de la indefinición sobre la suerte de esos bienes, tales como la defensa del patrimonio público o la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Además, estimo que con ello no se incurría en una intromisión indebida en asuntos propios de la Administración, pues no se trataba de indicarle a ella qué debía hacer con los bienes desmontados sino de impedir que ese asunto ¾se reitera, relacionado directamente con el debate que aquí se suscitó¾ quedara en la indefinición, en desmedro de los intereses de la comunidad afectada, lo que hace parte de las competencias que la Constitución y la ley le otorgan al juez popular en su tarea no solo de corrección frente a la violación de garantías colectivas sino de prevención de futuras vulneraciones (artículo 34 de la Ley 472 de 1998).

Y, en el mismo sentido, considero que esta disposición no implicaba actuar como “juez de los contratos referidos”, pues lejos de pretender definir por la vía de la acción popular la “situación jurídica de los bienes”, lo que se intentaba era que la Administración dispusiera sobre su destinación a fin de cerrar debidamente esta controversia y de evitar futuras afectaciones a los intereses de la comunidad.

Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 3 1.2. De otra parte, en la sentencia de la cual me aparto parcialmente, se modificó también la orden relacionada con la conformación del comité de verificación, condicionando su existencia a que “el Tribunal determine si la información obrante en los informes [presentados por Infimanizales y Fiducoldex S.A. sobre el cumplimiento a lo resuelto] es suficiente para dar por cumplidas las órdenes judiciales”.

Sin embargo, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la conformación del Comité tiene por objeto, precisamente, apoyar “la verificación del cumplimiento de la sentencia”, pues es una instancia en la que participan no solamente la autoridad judicial sino las partes, las entidades públicas encargadas de velar por el derecho o interés colectivo y el Ministerio Público.

Esta consideración unida al hecho de que, en este caso, se determinó la grave afectación de derechos colectivos, me llevan a estimar que la conformación del Comité resultaba aconsejable y relevante, en aras de que la comunidad pudiera conocer de primera mano los avances y las acciones adelantadas para superar esta situación, así como participar de la tarea de verificación de cumplimiento de la sentencia, en los términos de la norma atrás citada. 2.

Ahora bien, en la providencia se incluyeron algunas consideraciones generales y análisis frente a los cuales también encuentro necesario dejar sentada mi discrepancia. 2.1. En primer lugar, estimo que el asunto que los actores populares reclamaban en su demanda no guardaba relación directa con el cumplimiento contractual o con el desarrollo, celebración o ejecución del contrato para el proyecto “Cable Aéreo sector Cable Plaza-Yarumos”, sino con la necesidad de prevenir el riesgo de desastres que constituían las obras para la integridad de la comunidad ubicada en el corredor que cubría el cableado aéreo y las estaciones del sistema, y de proteger el patrimonio público vulnerado por un cuantioso proyecto que fracasó. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 4 En ese sentido, considero que las afirmaciones relacionadas con la imposibilidad de que, por la vía de la acción popular, sean anulados contratos estatales y con la forma como se entiende que puede configurarse la carencia actual de objeto en estos escenarios ¾analizada desde la perspectiva de la vigencia de otros medios de control¾, no se mostraban necesarias para dar respuesta al problema jurídico planteado.

Pero, además, sobre esto último, estimo que lo dicho en la sentencia puede resultar restrictivo frente a una acción constitucional que es autónoma y a la que se le ha reconocido, en atención a los intereses que protege, un ámbito más amplio al que, de ordinario, se reputa de los procesos judiciales, sin perjuicio de la circunstancia cierta, que bien se reconoce en la ponencia, de que esta acción no puede ser utilizada indebidamente para satisfacer pretensiones que la ley ha reservado para otras acciones, ni tampoco para intentar revivir términos de herramientas judiciales que se han dejado vencer. 2.2.

De otra parte, me aparto de las consideraciones según las cuales el juez popular no puede coadministrar, entendido esto, en los términos de la sentencia a la que se refiere este salvamento parcial, como “señalarle a la Administración planes de «mejora», modificar sus planes de inversión o incidir en sus planes de desarrollo y esquemas presupuestales”.

A mi juicio, la procedencia de una acción popular en la que se verifique la vulneración de derechos colectivos implica, en todo caso y sin excepción, ordenar a la Administración acciones, conductas o abstenciones que pueden llegar a modificar el esquema de operación que ella tenía presupuestado, pero que no pueden ser calificadas, por esa solo circunstancia, como un ejercicio de coadministración. En ese sentido, estimo que, en cumplimiento del deber de proteger derechos e intereses colectivos, el juez popular sí puede ordenar a las entidades públicas que adopten las medidas necesarias para su protección, así ellas impliquen que la Administración deba adelantar acciones que no había contemplado o que tenía en otro orden de prioridades, o le impliquen erogaciones.

Admitir lo contrario, puede restringir excesivamente las competencias del juez popular, a pesar de que, por expreso mandato Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 5 constitucional y legal, en este ámbito el fallador cuenta con amplias facultades de decisión, derivadas de la importancia de los intereses que aquí se involucran1.

Sobre este asunto, de manera pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que “las acciones populares tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos judiciales y es la marcada flexibilización del principio de congruencia, atendiendo el carácter público, el interés general que la inspira, su flexibilidad procesal y las amplias facultades protectoras con las que cuenta el juez- incluida aquella de fallar ultra y extrapetita2-, pero sin desconocer la observancia y el respeto al debido proceso, y sus vertientes de defensa y contradicción.”3, lo cual impone que, en su análisis y valoración, la autoridad judicial atienda a unas lógicas constitucionales distintas. 2.3.

Bajo esa misma premisa, si bien comparto la conclusión según la cual, en este caso, no se demostró una conducta negligente o deshonesta de las autoridades encargadas que pudiera configurar el elemento subjetivo de la violación del derecho colectivo al patrimonio público, me aparto de la consideración que se incluyó en la sentencia según la cual, en todo caso, “[n]o es viable adoptar medidas para la recuperación del patrimonio frente a un contrato cuya ejecución culminó en 2011, el cual por demás contenía cláusula compromisoria para dirimir las eventuales controversias de las partes –entre ellas, el incumplimiento contractual–”.

Como atrás se indicó, a mi juicio lo ocurrido en el iter contractual no constituía el debate central de este asunto, de manera que no era su revisión lo que se le solicitaba al juez popular; pero, además, estimo que si la Sala hubiera 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, radicación 17001-23-33-000-2017-00871-01 (71.234);

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, radicación 15001-23-33-000-2014-00488-01, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 6, sentencia de 5 de junio de 2018, radicado 15001-33-31-001-2004- 01647-01. 2 Cita en original “En virtud de esta, el juez popular puede otorgar una protección judicial que desborde la solicitada por la parte actora, tomar medidas adicionales, no previstas en la demanda, que se estimen suficientes e idóneas para el amparo de los derechos colectivos y pronunciarse sobre un hecho transgresor que amerite remedios judiciales conducentes, aun cuando aquel no haya sido expresamente alegado por el accionante (Corte Constitucional, sentencia T-176 de 2016, fundamento 28).”. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, radicación 17001-23-33-000-2017-00871-01 (71.234) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 6 llegado a advertir vulnerado ese derecho colectivo, la autoridad judicial sí tenía la facultad de adoptar medidas para su protección, aun cuando el contrato ya hubiera finalizado y de cara a la situación en la que actualmente se encuentra el proyecto, como, en vía de ejemplo, el disponer el inicio de las investigaciones correspondientes sobre lo ocurrido.

Atar, de manera general, las decisiones del juez popular a la vigencia de vínculos negociales o de otros medios de control, implica desconocer el carácter autónomo de esta acción y la circunstancia cierta de que, si bien un supuesto de hecho puede abrir camino a distintas herramientas judiciales, esta acción en particular tiene una finalidad que solo ella puede perseguir y que consiste en la defensa directa de los derechos e intereses colectivos que pueden verse amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o incluso de los particulares, con el amplio objeto de “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”4.

Lo anterior, sin que pueda desconocerse que existen limitaciones legales ¾por ejemplo en materias relacionadas con asuntos contractuales¾, que deben ser siempre respetadas por el juez. 2.4. Ahora bien, en cuanto a las consideraciones vertidas frente al derecho colectivo al acceso a los servicios públicos, no comparto la conclusión de que, en este caso, se produjo su vulneración, pues, según los elementos de prueba aportados a este proceso, el proyecto de construcción del cable no tenía como propósito atender necesidades particulares de transporte sino impulsar el turismo en torno al Ecoparque Los Yarumos.

En todo caso, al concluir que se había vulnerado ese derecho, resultaba necesario que la Sala verificara cuál era entonces la necesidad específica de transporte que quedaba desprotegida por cuenta de la falla en el proyecto, cuáles las alternativas para la comunidad y, a partir de allí, que se ordenaran las acciones necesarias para garantizar su prestación eficiente.

Sin embargo, ese análisis no fue abordado en la sentencia bajo el argumento de que, la imposibilidad de poner en operación nuevamente el cable aéreo, 4 Artículo 2 de la Ley 472 de 1998. Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 7 generaba una carencia actual de objeto e impedía acceder a la pretensión formulada por el accionante, consideración de la que también me aparto en tanto, de nuevo, estimo que el juez de la acción popular cuenta con un amplio margen para la adopción de medidas dirigidas a proteger el derecho o interés colectivo que encuentre conculcado, aunque tales medidas resulten distintas a las propuestas por el accionante y siempre que con ellas se respeten las limitaciones legales que rigen la materia. 2.5.

Finalmente, si bien comparto que se hubiera revocado la orden dictada por el Tribunal de realizar un acto de socialización sobre las causas que llevaron al fracaso del proyecto ¾pues, aunque en este proceso existen distintos elementos probatorios que dan luces sobre “las causas que llevaron al indebido funcionamiento del teleférico”, este no es un asunto que se encuentre completamente dilucidado por las autoridades competentes y puede llevar a atribuciones indebidas de responsabilidad personal¾, considero que esa medida no puede calificarse, como se hace en la sentencia, como propia de algún tipo de indemnización no pecuniaria (bajo la lógica de los juicios de responsabilidad) y que, por esa vía, pueda afirmarse que este tipo órdenes no caben en materia de acciones populares.

El Tribunal sustentó esa orden en la consideración de que el proyecto había implicado una cuantiosa inversión y en el hecho de que todos los ciudadanos del municipio se habían visto afectados por su fracaso, por lo que debían conocer lo ocurrido; a mi juicio, estos elementos están referidos, no al ámbito de la reparación, sino al de la protección de los derechos e intereses colectivos, propio de la acción popular, dentro del cual puede resultar valioso considerar medidas como la adoptada por el Tribunal, siempre que estén dirigidas a que la comunidad conozca la situación y las determinaciones judiciales y como una forma de que haya un mejor entendimiento sobre el alcance de los derechos y deberes exigibles a las autoridades públicas.

Además, estimo que este tipo de actos no pueden ser calificados, prima facie, como limitantes de la discrecionalidad administrativa, pues si bien le imponen una conducta a la Administración, ellos podrían estar justificados, bajo ciertas circunstancias y supuestos, en la necesidad de proteger derechos colectivos y de precaver situaciones futuras que pudieran comprometerlos.

Radicación: 17001-23-33-000-2017-00334-01 (68235) acumulado Demandante: Personería Municipal de Manizales y otro 8 Por último, tampoco comparto la afirmación según la cual “el acto de socialización dispuesto por el Tribunal (…) podría considerarse un acto de intromisión política para establecer responsabilidades de cara a la inejecución de la obra”, en tanto es una inferencia que no parece corresponder con lo dicho por la autoridad judicial de primera instancia, como sustento de su decisión. En los anteriores términos, dejo expresadas las razones por las cuales salvé parcialmente el voto en la sentencia de la referencia. Fecha ut supra, NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero