Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Salvamento de Voto Consejero de Estado: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Demandado: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE) De manera respetuosa salvo mi voto respecto a la decisión adoptada por la mayoría de la Sala en sentencia del 12 de junio de 2026.

Lo anterior con base en las siguientes razones: 1. En la referida providencia, la Sala resolvió negar la pretensión de nulidad de la Resolución 112-3743 del 12 de agosto de 2015 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, se modificó un permiso de vertimiento y se adoptaron otras disposiciones, asociada a la actividad porcícola desarrollada por la sociedad Criadero San Silvestre La Ceja. 2.

Uno de los cargos esgrimidos por la accionante consistía en determinar si era nula por falsa motivación la mencionada decisión, si no existía claridad sobre el área del proyecto de explotación porcícola. Lo anterior, en atención a que se hallaba demostrado y no existía controversia sobre el hecho de que la solicitante no era la propietaria del bien inmueble sobre el cual se proyectaba la ampliación del proyecto de explotación porcícola y por ende debía allegar ante la autoridad ambiental la autorización del titular del derecho de dominio.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En ese orden, tampoco se hallaba en discusión que el título que mediaba para demostrar tal requerimiento era un contrato de comodato suscrito entre el propietario y la sociedad solicitante del permiso respecto de un área de 7.300 m2, en tanto que la ampliación del proyecto se dio por una extensión de 51.4 hectáreas, es decir, un área superior a la autorizada por el propietario del predio. 4.

Al respecto, el fallo aprobado por la mayoría expresó que «La actora sostiene que CORNARE aceptó, sin prueba idónea, que las autorizaciones del comodato comprendían la integralidad del predio, pese a que el contrato recae sobre una franja de aproximadamente 7.300 m² y prohíbe construcciones adicionales sin autorización escrita del comodante.

El examen del reproche exige distinguir dos planos: la verificación técnica del área del proyecto y la definición del alcance de las cláusulas del comodato. En el primer plano, la autoridad ambiental sí verifica el área del proyecto. Los numerales 6 y 10 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 le imponen identificar el predio y la localización georreferenciada de las descargas.

Así lo hizo: el solicitante aportó planos georreferenciados de las instalaciones reformuladas y la visita técnica de 14 de julio de 2015 constató su localización in situ, según se analizará en el acápite relativo a los motivos de la reposición. En el segundo plano, el numeral 4 del mismo artículo exige que el mero tenedor aporte la autorización del propietario.

La norma impone constatar la existencia de esa autorización, no definir si las cláusulas del comodato cubren la totalidad del área en la que se emplaza el proyecto1. Esa correspondencia pertenece a la relación contractual entre comodante y comodatario. De lo anterior se sigue que no existe la contradicción que el reproche supone. CORNARE verificó el área técnica del proyecto y constató que el solicitante aportó la autorización del propietario exigida por el numeral 4.

La Sala advierte que la motivación se desarrolla sobre seis ejes técnicos relativos a la subsanación de las observaciones consignadas en la negativa inicial. Así, la caracterización de la relación entre las sociedades no aparece como premisa de la decisión ni como factor ponderado por la autoridad ambiental al evaluar la viabilidad de la modificación del permiso.

En esos términos, el reproche de la actora parte de un supuesto que el acto no acoge. CORNARE no dio por probado el vínculo económico entre las sociedades ni lo invocó como fundamento de la modificación. Lo que el informe técnico y el acto recogen es la constatación de que el solicitante acreditó la autorización del propietario exigida por la normativa, sin pronunciarse sobre la naturaleza interna de la relación entre las dos sociedades.

Así, la legitimación del solicitante de la modificación del permiso de vertimientos (comodataria) no se encuentra circunscrita a la franja entregada en comodato. La 1 Así lo sistematiza la doctrina especializada, que ubica la autorización del propietario entre la información dirigida a identificar y verificar la legitimación del solicitante, diferenciada de la información técnica relativa al vertimiento, y que subraya que el permiso de vertimientos es personal e intransferible.

Cfr. García Pachón, María del Pilar. (2016) Régimen jurídico de los vertimientos en Colombia. 1.ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pp. 266 y 267. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorización que exige el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 no establece una equivalencia en hectáreas entre el contrato y el área del proyecto.

El acto demandado no aprobó un área de uso del suelo, sino que modificó el permiso de vertimientos. El objeto de esa modificación lo determina el aumento de la carga contaminante asociado al incremento del inventario porcino. Así, dicho aumento es el que define la validación técnica de la modificación del permiso, y no la extensión del derecho de uso del suelo.

En otras palabras, la modificación decidida mediante la Resolución núm. 112-3743 de 2015 no tuvo por finalidad autorizar la ocupación de una determinada extensión del predio, definir áreas de aprovechamiento ni reconocer facultades de uso del suelo a favor de la sociedad solicitante. Su objeto se circunscribió a evaluar la viabilidad ambiental de una modificación del permiso de vertimientos previamente otorgado y a determinar si las medidas técnicas propuestas permitían manejar adecuadamente el incremento de la carga contaminante derivado de la ampliación del inventario porcino. Desde esa perspectiva, la autoridad ambiental no estaba llamada a establecer si la totalidad de las instalaciones asociadas a la actividad productiva se encontraba comprendida dentro del área específica descrita en el contrato de comodato, ni a definir las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de una eventual discrepancia entre la extensión material del proyecto y el alcance de las autorizaciones contractuales.

Por lo mismo, aun si se admitiera, en gracia de discusión, que existiera controversia acerca del alcance espacial del comodato, ello no conduciría por sí solo a desvirtuar la legalidad del acto acusado. La autoridad ambiental verificó el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, especialmente el relacionado con la autorización del propietario cuando el solicitante actúa como mero tenedor.

Cumplido ese presupuesto, el juicio técnico y jurídico que correspondía realizar se concentraba en la actividad objeto del permiso, en la localización de las descargas, en los sistemas de tratamiento y en los impactos ambientales asociados al vertimiento. En consecuencia, la Sala concluye que la legitimación del solicitante para promover la modificación del permiso de vertimientos no dependía de demostrar una correspondencia exacta entre el número de hectáreas comprendidas en el comodato y la extensión física del proyecto evaluado por la autoridad ambiental.

Lo jurídicamente relevante para el trámite era la acreditación de la autorización exigida por la normativa ambiental y la verificación técnica de las condiciones del vertimiento sometido a control, aspectos que fueron efectivamente constatados por CORNARE.» (Subrayas y negritas mías). 5. Sobre el particular advierto que si la sociedad que presentó la solicitud de modificación del permiso de vertimientos no es la propietaria del inmueble en el cual desarrolla la actividad porcícola, entonces el título que delimita su gestión es el contrato que media entre esta y el titular del derecho de dominio del predio que, para el caso concreto, se reitera, es un contrato de comodato. 6.

El contrato de comodato tiene por objeto entregar al comodatario un bien para que lo use de manera gratuita, por ende, el uso del inmueble para el caso bajo examen Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está limitado por el objeto de ese negocio jurídico.

El artículo 2200 del Código Civil lo define así: «Artículo 2200. Definicion y perfeccionamiento del comodato o pretamo de uso. El comodato o préstamo de uso es un contrato en que la una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso.

Este contrato no se perfecciona sino por la tradición de la cosa.» 7. Si ello es así, cuando la autoridad administrativa verifica los requisitos que deben reunirse para la obtención del permiso de vertimientos o su modificación, debe precisar si el proyecto tiene autorización del propietario para su ejecución. Se entiende que la autorización del propietario debe versar sobre el área en el cual se despliega la actividad objeto del anotado permiso. 8.

El numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, exige la mencionada autorización. Veamos: «Artículo 42. Requisitos del permiso de vertimientos. El interesado en obtener un permiso de vertimiento, deberá presentar ante la autoridad ambiental competente, una solicitud por escrito que contenga la siguiente información: 1. Nombre, dirección e identificación del solicitante y razón social si se trata de una persona jurídica. 2.

Poder debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado. 3. Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona jurídica. 4. Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor. 5. Certificado actualizado del Registrador de Instrumentos Públicos y Privados sobre la propiedad del inmueble, o la prueba idónea de la posesión o tenencia. 6.

Nombre y localización del predio, proyecto, obra o actividad. 7. Costo del proyecto, obra o actividad. 8. Fuente de abastecimiento de agua indicando la cuenca hidrográfica a la cual pertenece. 9. Características de las actividades que generan el vertimiento. 10. Plano donde se identifique origen, cantidad y localización georreferenciada de las descargas al cuerpo de agua o al suelo. 11.

Nombre de la fuente receptora del vertimiento indicando la cuenca hidrográfica a la que pertenece. 12. Caudal de la descarga expresada en litros por segundo. 13. Frecuencia de la descarga expresada en días por mes. 14. Tiempo de la descarga expresada en horas por día. 15. Tipo de flujo de la descarga indicando si es continuo o intermitente. 16.

Caracterización actual del vertimiento existente o estado final previsto para el vertimiento proyectado de conformidad con la norma de vertimientos vigente. 17. Ubicación, descripción de la operación del sistema, memorias técnicas y diseños de ingeniería conceptual y básica, planos de detalle del sistema de tratamiento y condiciones de eficiencia del sistema de tratamiento que se adoptará. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

Concepto sobre el uso del suelo expedido por la autoridad municipal competente. 19. Evaluación ambiental del vertimiento. 20. Plan de gestión del riesgo para el manejo del vertimiento. 21. Derogado por el art. 9, Decreto Nacional 4728 de 2010. 22. Constancia de pago para la prestación del servicio de evaluación del permiso de vertimiento. 23.

Los demás aspectos que la autoridad ambiental competente consideré necesarios para el otorgamiento del permiso. […]». (Subrayas mías). 9. Pues bien, en el proceso puesto a consideración de la Sala se observa que la solicitud de modificación del permiso fue por 51.4 hectáreas, en tanto que el contrato de comodato versaba sobre 7300 m2.

Es decir, la autorización del propietario para que la solicitante use su predio a título de comodato es por un área considerablemente menor que la prevista para el desarrollo de la actividad sobre la cual se pidió el permiso de vertimientos. Considerar lo contrario es ampliar, en la sentencia y sin justificación, el objeto del negocio jurídico de comodato de tal manera que se obvie la carencia de autorización del comodante – propietario respecto del área superior a 7300 metros cuadrados. 10.

En ese sentido, considero que no se entiende cumplida la exigencia prevista en la anotada normativa, toda vez que la verificación de la autoridad sobre el mencionado presupuesto no puede ser meramente formal, pues ello tiene implicaciones directas no solo sobre el cumplimiento de los restantes requisitos para la obtención del permiso sino sobre el propio control ambiental que esta ejerce en la actividad permitida.

Pasar por alto que el comodatario no contaba con la autorización del propietario – comodante para desarrollar su actividad más allá de lo estipulado en el contrato de comodato es indudablemente un factor que influye en el sentido del fallo que respeto pero que, respetuosamente, no comparto. 11. En efecto, se nota de la anotada transcripción que es necesario aportar los planos donde se identifiquen las descargas al cuerpo de agua (numeral 10).

Entonces, si el área permitida por el contrato de comodato es de 7300 m2, ¿cómo puede explicarse que se ubique un punto de vertimiento fuera de esa área? La pregunta que sigue es, ¿existe autorización del propietario sobre el punto de vertimiento que no cobija el contrato de comodato? Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: Luz Elena Arbeláez Velásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

Lo propio se predica del requisito previsto en el numeral 17 acotado, pues supone la descripción de la operación del sistema de vertimientos que, siendo más amplio que el existente, supone memorias técnicas y diseños que abarquen un área superior al que se tenía prevista en el permiso inicial. La cuestión es ¿la autorización del propietario sobre los 7300 m2 sirve para una actividad que se amplió por la introducción de más cerdos en el proyecto porcícola que implica más área para su ejecución? 13.

Finalmente, debo señalar que, adicional a lo anterior, con la sentencia se genera inquietud acerca de como se llevará a cabo el control ambiental de la autoridad sobre un área no autorizada por el comodante - propietario. Es decir, sobre las 37 hectáreas sobre las cuales no existe permiso del propietario pero respecto de las cuales se otorgó un permiso para el proyecto porcícola antedicho sin la autorización, se reitera, del comodante – propietario. 14.

En estos términos y con el mayor respeto dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.