Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Temas: Acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública / Se niega el amparo porque no se encuentra configurada una mora judicial injustificada / Acción de tutela contra actos administrativos / Se declara la improcedencia de los cargos formulados contra las resoluciones de la UGPP, pues no cumplen con el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual (i) se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Delia Diana Doria Doria porque no se evidenció que el Tribunal Administrativo de Bolívar hubiera incurrido en una mora judicial injustificada y (ii) se declaró la improcedencia de las pretensiones formuladas contra la UGPP porque se constató que no satisfacen el requisito de subsidiariedad.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.-. El 1° de junio de 2022 la señora Doria Doria interpuso –a través de apoderado judicial– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la vida digna, a la seguridad social y a la salud. Según la accionante, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas (i) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pues –a su juicio– este incurrió en una mora judicial injustificada con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 13001-23-33-000-2015- 00297-00 y (ii) por la UGPP, pues –en su concepto– esta incurrió en error al no reconocer a su favor la pensión de sobreviviente a la que estima tener derecho. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 2 <<1.1.
Sírvase dejar sin efectos jurídicos las resoluciones RDP 028517 del 25 de octubre de 2021, RDP 032834 del 01 de diciembre de 2021 y RDP 000667 del 13 de enero de 2022, expedidas por la UGPP, que denegaron la pensión de sobreviviente solicitada por la señora DEILA en su calidad de cónyuge supérstite del señor ALFREDO, quien percibía una pensión gracia en virtud de la Resolución 11296 de 1996, expedida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, que actualmente se encuentra ejecutoriada, goza de presunción de legalidad y cuyos efectos jurídicos son vinculantes. 1.2.
Con el fin de evitar un perjuicio irremediable, sírvase ordenar a la UGPP a que reconozca y pague a la señora DEILA la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho, con los retroactivos correspondientes, hasta que se concluya el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001233300020150029700, que cursa en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR. 2.
Sírvase ordenar la protección del derecho fundamental de la señora DEILA al acceso a la administración de justicia, conculcado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, en virtud de los hechos y omisiones narrados precedentemente, y en consecuencia: 2.1. Sírvase ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR a que decida en un plazo razonable la primera instancia del proceso con radicado 13001233300020150029700, para lo cual, deberá imprimirle un trámite preferente y sin dilaciones injustificadas que pongan el riesgo el acceso a la justicia de la señora DEILA>>.
B. Hechos 3.- Los señores Deila Diana Doria Doria y Alfredo Augusto Palencia Llorente contrajeron matrimonio el 12 de enero de 1970 y estuvieron casados hasta el 5 de febrero de 2021, cuando este último falleció. 3.1.- A través de la Resolución No. 11296 del 5 de octubre de 1996 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor del señor Palencia Llorente el pago de una pensión gracia con efectos fiscales desde el 30 de abril de 1991. 3.2.- El 9 de abril de 2014 el señor Palencia Llorente le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, la cual fue negada mediante la Resolución No. RDP 17550 del 4 de junio de 2014.
El peticionario presentó un recurso de apelación y, en subsidio, de apelación contra esa decisión; estos fueron resueltos desfavorablemente a través de la Resolución No. RDP 023675 del 30 de julio de 2014 y de la Resolución No. RDP 027280 del 5 de septiembre del 2014, respectivamente. 3.3.- El 27 de abril de 2015 la UGPP interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 11296 de 1996, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor del señor Palencia Llorente una pensión gracia. Frente a esto, el 2 de septiembre de 2016 señor Palencia Llorente presentó una demanda de reconvención con el fin de que en ese mismo proceso se anularan los actos administrativos por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de su pensión de vejez. 3.4.- Mediante auto del 12 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por extemporánea la demanda de reconvención. No obstante, el señor Palencia Llorente Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 3 interpuso un recurso de apelación contra esa decisión, y en auto del 14 de mayo de 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió revocarla.
El expediente fue devuelto al Tribunal Administrativo de Bolívar el 18 de noviembre de 2020, y mediante auto del 17 de marzo de 2021 se ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior. 3.5.- A través de auto del 7 de septiembre de 2021 se admitió la demanda de reconvención, se ordenó notificar a la UGPP y se le concedió un término de treinta (30) días para contestar la demanda.
Luego, el 11 de febrero de 2022 el proceso pasó al despacho para fijar la fecha de la audiencia inicial, y mediante auto del 7 de junio de 2022 se determinó que dicha audiencia se llevaría a cabo el 16 de junio de 2022 a la 3:30 de la tarde. 3.6.- Luego del fallecimiento del señor Palencia Llorente, el 14 de mayo de 2021 la señora Doria Doria solicitó su reconocimiento como sucesora procesal en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la UGPP.
Sin embargo, a la fecha de interposición de la acción de tutela, el tribunal no se había pronunciado al respecto. 3.7.- El 4 de agosto de 2021 la accionante le pidió a la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente derivada de la pensión de gracia que su esposo disfrutó en vida. No obstante, mediante la Resolución RDP 028517 del 25 de octubre de 2021 dicha autoridad negó la solicitud bajo el argumento de que la Resolución No. 11296 de 1996, por medio de la cual se reconoció la pensión gracia, era ilegal.
Específicamente, la UGPP adujo que <<la negativa en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no radica en que no se haya acreditado su calidad de beneficiaria (…), sino en el hecho que la pensión que da origen a un posible reconocimiento de una pensión de sobrevivientes no se encuentra ajustada a derecho>>. Esta decisión fue confirmada mediante las resoluciones No. RDP 032834 del 1° de diciembre de 2021 y No. 000667 del 13 de enero de 2022.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- Por una parte, la actora estima que el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en una mora judicial injustificada, toda vez que se ha demorado más de siete años en tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se debate la legalidad de la resolución que reconoció una pensión gracia a favor del señor Palencia Llorente. 4.1.- Por otra parte, la accionante estima que la UGPP vulneró sus derechos fundamentales al negar la solicitud de sustitución de la pensión de gracia de su fallecido esposo.
En efecto, aduce que dicha autoridad incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico y en un yerro por violación directa a la Constitución Política por los siguientes motivos: 4.1.1.- En primer lugar, argumenta que la Resolución No. 11296 de 1996, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor del señor Palencia Llorente, goza de la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 del CPACA, pues no ha sido anulada ni suspendida provisionalmente en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta en su contra.
Por consiguiente, considera que es contrario a derecho que la UGPP haya negado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente que se deriva de la pensión de gracia bajo el pretexto de que dicha resolución es <<ilegal>>. 4.1.2.- En segundo lugar, asegura que acreditó haber convivido con el señor Palencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 4 Llorente durante los cinco años anteriores a su fallecimiento, por lo que tiene derecho a que se reconozca a su favor la sustitución de la pensión de gracia que este gozó en vida.
Sin embargo, asevera que la UGPP no valoró las pruebas que prueban dicha convivencia. 4.1.3.- En tercer lugar, afirma que es una persona de la tercera edad –tiene 76 años–, que sufre de diversos problemas de salud, que no cuenta con los recursos necesarios para subsistir y que dependía económicamente de su fallecido esposo; por lo tanto, al negar la sustitución de la pensión gracia, la UGPP vulneró sus derechos fundamentales.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La UGPP (accionada) solicita que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que la accionante no tiene derecho a que se reconozca la pensión de sobreviviente derivada de la pensión de gracia que la Caja Nacional de Previsión reconoció a favor de su esposo. Lo anterior, debido a que dicha pensión gracia fue obtenida de manera irregular.
Explicó que promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que reconoció la pensión de gracia porque el causante no satisfizo los requerimientos necesarios para beneficiarse de ese derecho, a saber: prestó sus servicios en entidades públicas del orden nacional, y no del orden territorial. 6.- El Tribunal Administrativo de Bolívar (accionado) solicita que se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados.
Aduce que ha obrado con diligencia, pero está sometido a una importante carga de trabajo; en efecto, asegura que desde que el Consejo de Estado devolvió el proceso se le han asignado más de 155 acciones constitucionales (tutelas, incidentes desacatos, cumplimiento, popular, habeas corpus) y dos pérdidas de investiduras, procesos que tienen prelación y que deben decidirse en un término perentorio. 6.1.- En cuanto a la solicitud de sucesión procesal que la actora alega haber presentado en marzo de 2021, afirma que la misma fue puesta en conocimiento del despacho hasta el 14 de junio de 2022.
Igualmente, asegura que el tiempo transcurrido desde la presentación de dicha solicitud no genera ningún perjuicio, pues ella debe ser decidida en la audiencia inicial. E. Fallo impugnado 7.- En sentencia del 14 de julio de 2022 la Sección Quinta del Consejo de Estado (i) declaró la improcedencia de las pretensiones formuladas en contra de la UGPP, pues no encontró cumplido el requisito de subsidiariedad; y (ii) negó el amparo de los derechos fundamentales frente a los reproches formulados en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, pues no evidenció que este hubiera incurrido en una mora judicial injustificada. 7.1.- Por un lado, advirtió que los reproches que la accionante le imputó a la UGPP están encaminados a cuestionar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se negó la solicitud de sustitución pensional, por lo que puede ventilar dichos reproches en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así mismo, adujo que, a pesar de que la actora tiene 76 años y sufre de varias enfermedades, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que permita la procedencia transitoria de la acción de tutela, pues está probado que esta está afiliada a la EPS Sanitas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 5 7.2.- Por otro lado, indicó que tras estudiar la página web de consulta de procesos de la Rama Judicial y el informe rendido por el magistrado ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 13001-23-33-000-2015-00297-00 no es posible constatar que la autoridad judicial accionada haya sido negligente.
Señaló que el tribunal ha tramitado y realizado varias actuaciones tendientes a impulsar el proceso, y que la demora se puede atribuir a (i) que el proceso fue remitido al Consejo de Estado para que resolviera el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de reconvención, (ii) que en 2020 se suspendieron los términos judiciales durante varios meses para enfrentar la pandemia de COVID-19 y (iii) que el despacho del magistrado ponente ha tenido que tramitar numerosos proceso que gozan de prelación. F. Impugnación 8.- En su escrito de impugnación, el apoderado de la accionante se limitó a manifestar lo siguiente: <<dicha impugnación se sustentará ante el superior jerárquico de conformidad con los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, tal y como lo ha permitido la Corte Constitucional en la sentencia T-661 de 2014 (…). [L]a presente impugnación se promueve oportunamente, teniendo en cuenta que se presentó dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación del fallo de tutela de la referencia>>.
II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pues concuerda con la Sección Quinta del Consejo de Estado en que el Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en una mora judicial injustificada y en que la actora aún cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para cuestionar la legalidad de las resoluciones por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. 10.- Para empezar, cabe resaltar que la accionante no formuló argumentos contra el fallo de primera instancia; si bien indicó que sustentaría el recurso ante el superior jerárquico, lo cierto es que con posterioridad a la presentación del mismo no allegó memorial alguno ni expuso los motivos de su inconformidad.
Ante esta situación, la Sala se dará a la tarea de revisar los argumentos con los cuales la Sección Quinta del Consejo de Estado sustentó su decisión con el fin de determinar si resultan acertados o si, por el contrario, no cuentan con el respaldo jurídico para ser confirmados en segunda instancia. G. Los cargos formulados contra la UGPP no satisfacen el requisito de subsidiariedad y, en este caso, no se constata la existencia de un perjuicio irremediable 11.- El numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existan otros medios de defensa judicial; y, en este caso, resulta evidente que la señora Doria Doria aún no ha acudido a alguno de los medios de control contenidos en la Ley 1437 de 2011 para cuestionar la legalidad de las resoluciones por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente que se derivaría de la pensión gracia que su fallecido esposo disfrutó en vida.
Así, la solicitud resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 6 12.- La actora adujo que su solicitud debería proceder de manera transitoria, toda vez que está encaminada a evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Lo anterior, en la medida en que tiene 76 años de edad, tiene problemas de salud y dependía económicamente de la pensión gracia que su esposo percibía. No obstante, esta Sala no encuentra acreditada la existencia de dicho perjuicio irremediable. Entre las pruebas arrimadas al proceso de tutela se allegaron unos exámenes médicos que demuestran que la accionante es de la tercera edad y que tiene diversas dolencias, pero ello –por sí solo– no justifica la intervención transitoria del juez de tutela ni, mucho menos, le permite ordenar a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente.
Además, tal como lo mencionó el juez de tutela de primera instancia, también está probado que la accionante está afiliada a la EPS Sanitas, por lo que para solventar sus aflicciones no requiere de la sustitución pensional a la que estima tener derecho. H. El Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en una mora judicial injustificada 13.- Frente a la mora judicial, la Corte Constitucional ha señalado que el paso del tiempo no es suficiente como razón que justifique, por sí sola, la intervención del juez de tutela; la dilación en adelantar una actuación judicial requiere una demora injustificada para que se considere una vulneración al acceso a la administración de justicia. Es necesario verificar si la causa de la mora: <<(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley>>1. 14.- En el caso que ocupa a la Sala, que el trámite haya tomado más tiempo de lo esperado por la accionante no parece responder a un actuar dilatorio o negligente por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, sino a circunstancias ajenas a su control, imprevisibles o propias a las vicisitudes de cualquier proceso judicial.
De hecho, esta Sala concuerda con el fallador de primera instancia en que existen al menos dos motivos que justifican la demora en el trámite de la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interesa a la señora Doria Doria. 14.1.- En primer lugar, es posible evidenciar que el trámite de la apelación del auto que rechazó por extemporánea la demanda de reconvención tomó más de dos años: según la página web de consulta de procesos de la Rama Judicial, el expediente fue enviado al Consejo de Estado el 6 de septiembre de 2018 y fue recibido de vuelta el 18 de noviembre de 2020.
Esta demora, si bien es considerable, no solo escapa al control del tribunal accionado, sino que puede estar justificada en el hecho de que entre el 16 de marzo de 2020 y el 1° de julio del mismo año el Consejo Superior de la Judicatura ordenó la suspensión de los términos procesales con fundamento en la emergencia sanitaria que generó la pandemia de Covid-19.
Además, tal como lo expresó el juez de tutela de primer grado, esta situación no solo implicó demoras durante la suspensión, sino con posterioridad a esta, pues los despachos judiciales de todo el país tuvieron que adaptarse a la virtualidad. 1 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015. M.P: Luis Guillermo Guerrero. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02989-01 Accionante: Deila Diana Doria Doria Se confirma la sentencia de primer grado 7 14.2.- En segundo lugar, el magistrado que tiene a cargo el proceso objeto de análisis manifestó en su informe de contestación que desde que el Consejo de Estado devolvió el expediente, se le han asignado diversos procesos que tienen prelación en virtud de la ley y que deben decidirse en un término perentorio.
En efecto, demostró que desde noviembre de 2020 ha recibido más de 155 acciones constitucionales (tutelas, incidentes desacatos, cumplimiento, popular, habeas corpus) y dos pérdidas de investiduras. Frente a esto, basta con mencionar que no es una carga irrazonable o desproporcionada que los ciudadanos esperen el turno que les fue asignado para la resolución del asunto que les interesa. 14.3.- Por lo demás, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada ha realizado varias actuaciones tendientes a impulsar el proceso sobre el cual la accionante predica una mora judicial injustificada.
Desde que el expediente regresó del Consejo de Estado –el 18 de noviembre de 2020–, el magistrado ponente (i) profirió auto de obedecer y cumplir lo dispuesto por su superior funcional –el 17 de marzo de 2021–, (ii) admitió la demanda de reconvención –el 10 de septiembre de 2021– y (iii) fijó fecha para audiencia inicial –el 7 de junio de 2022–.
Por lo tanto, no se advierte una vulneración de derechos fundamentales que amerite la intervención excepcional del juez constitucional de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por la Sección Quinta del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado