Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Yolanda Jiménez Santamaría Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida no excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2013 por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá2, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Yolanda Jiménez Santamaría. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 22 de mayo de 2013 por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dentro del medio de 1 En adelante la Ugpp. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado: 11001-33-35-015-2012-00030-00; actor: Yolanda Jiménez Santamaría, demandado: Cajanal E.I.C.E. en liquidación. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015- 2012-00030-00, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Yolanda Jiménez Santamaría y, en consecuencia, se declarara la nulidad parcial de la Resolución UGM 033059 del 14 de febrero de 2012, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE3, por medio de la cual fue reliquidada una pensión de jubilación a favor de la demandada. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la declaratoria de que Yolanda Jiménez Santamaría no era acreedora de un derecho adquirido y por tanto no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio; ii) la reliquidación y pago de la pensión, según lo dispuesto en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, y en los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Corte Constitucional, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y la tasa de reemplazo del 75%, por haber adquirido el estatus pensional en virtud del régimen de transición. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Yolanda Jiménez Santamaría nació el 25 de octubre de 1951 y prestó sus servicios de la siguiente forma: Entidad Desde Hasta Rama judicial 17 de julio de 1980 15 de octubre de 1985 INNALSALUD 16 de octubre de 1985 16 de septiembre 1986 INPEC 17 de septiembre de 1986 19 de junio 1989 Ministerio de Transporte 17 de agosto de 1989 30 de abril de 1994 INVIAS 18 de mayo de 1994 19 de septiembre de 2003 Ministerio de Transporte 20 de agosto de 2003 30 de agosto de 2008 3.2.

Mediante la Resolución 28996 del 1º de julio de 2008, Cajanal EICE4 le reconoció una pensión de jubilación, por $2’167.733, efectiva a partir del 1º de abril de 2007, condicionada al retiro definitivo del servicio. El 14 de febrero de 2012, a través de la Resolución UGM 033059 fue reliquidada la prestación, por $2’237.852, efectiva a partir del 1º de septiembre de 2008. 3 En adelante Cajanal EICE. 4 Actualmente la Ugpp. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp 3.3.

Mediante auto ADP 004938 del 13 de mayo de 2014, se ordenó la práctica de pruebas, con el fin de que se allegaran el certificado de factores salariales o la copia auténtica suscrita por la autoridad competente que evidenciara las asignaciones devengadas durante los años 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008. 3.4. El Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia del 22 de mayo de 2013 declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 033059 del 14 de febrero de 2012 y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Yolanda Jiménez Santamaría con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, esto es la asignación básica, la bonificación por servicios, las vacaciones y las primas de vacaciones, navidad y servicios. 3.5.

Mediante la Resolución RDP 17387 del 30 de mayo de 2014, la entidad dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de jubilación de la solicitante sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, en cuantía de $2’305.266, efectiva a partir del 1º de septiembre de 2008. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 22 de mayo de 2013, el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 033059 del 14 de febrero de 2012 y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión de Yolanda Jiménez Santamaría sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio [entre el 30 de agosto de 2007 y el 30 de agosto de 2008], además de factores como el sueldo, la bonificación por servicios, las vacaciones y las primas de navidad, de vacaciones y de servicio, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20105 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Asimismo, negó el reconocimiento de la bonificación por recreación y la indemnización por vacaciones. 5. Para tal efecto, se pronunció en estos términos6: 5.1. Con fundamento en el material probatorio allegado al expediente fue evidenciado que la pensión de jubilación fue reconocida y liquidada según lo 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Doctor Victor Hernando Alvarado Ardila. 6 Folios 225 al 244. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuya base de liquidación fue lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, cuando el régimen aplicable a la demandante, la Ley 33 de 1985, indicaba que era durante el último año de servicio, de manera que estuvo errado aplicar parcialmente la normativa, es decir solo en relación con el tiempo y la edad, no con el monto y los factores. 5.2.

Sin embargo, la bonificación por recreación y la indemnización por vacaciones fueron excluidas al no constituir salario, en concordancia con lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2009 y en la sentencia de unificación emitida el 4 de agosto de 2010. 5.3. En cuanto a las vacaciones «se tiene que el sueldo de enero se vio afectado por el descuento de los días de vacaciones, razón por la cual se ordenará la inclusión de las mismas, siempre que el valor del salario de enero se tome tal y como lo certifica el Instituto Nacional de Concesiones - INCO». 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto Yolanda Jiménez Santamaría no tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados, puesto que, de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales indicados debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 6.2.

Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse ordenado la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó el IBL de manera expresa del régimen de transición. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 7. Yolanda Jiménez Santamaría no emitió pronunciamiento en esa oportunidad8. 7 Folios 297 al 308. 8 El auto admisorio fue notificado el 2 de febrero de 2024, índice 27, actuación denominada Soporte notificación Auto que admite dema(.pdf) NroActua 27. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp 1.4.

Concepto del Ministerio Público 8. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 10.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12.

En el sub judice la sentencia objeto de revisión fue notificada en estrados y quedó ejecutoriada el 6 de junio de 201311 y la presente acción fue radicada el 6 de junio de 201812, lo que permite concluir que se presentó oportunamente. 2.3. Los problemas jurídicos 13. Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿si la sentencia del Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá se profirió con vulneración del 9 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Según el oficio 049 – AD, folio 256. 12 Folio 1. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿si la cuantía del derecho reconocido a Yolanda Jiménez Santamaría excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2013 de la Ley 797 de 200314 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura 13 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 14 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen15. 17.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes16: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»17. 19. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación18 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»19. 2.4.2. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 21.

La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201820, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 17 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 20 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp 22.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 23.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 24.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». 25. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 26.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 27.

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 28.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio21 en la resolución de «[…] todos los casos pendientes de 21 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.

Caso concreto 29. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 30. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 31.

Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión22 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 32.

En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el IBL y los factores tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a Yolanda Jiménez Santamaría pues, a su juicio, «la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados en esta no le corresponden, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 22 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación […] para efectos de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de los últimos 10 años, el Decreto Reglamentario 1158 de 1994», sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 33.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201023 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 34.

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 35.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá del 22 de mayo de 2013 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 36.

Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp 37.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia 22 de mayo de 2013, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 38.

Ahora bien, el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, ordenó que la pensión de jubilación de Yolanda Jiménez Santamaría se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores i) sueldo; ii) bonificación por servicios; iii) vacaciones y las iii) primas de servicios, de navidad y de vacaciones. En relación con lo anterior, se advierte que el Juzgado siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» [Negrillas del original]. 39. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación de factores salariales expedida el 27 de noviembre de 201324 por la coordinadora 24 Folios 123. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp del grupo interno del trabajo de talento humano de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI [antes Instituto Nacional de Concesiones, INCO], según la cual Yolanda Jiménez Santamaría devengó en el último año de servicio los siguientes factores: i) asignación básica; ii) bonificación por servicios; iii) vacaciones y las iii) primas de servicios, de navidad, de vacaciones. 40.

Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 40.1. Yolanda Jiménez Santamaría nació el 25 de octubre de 195125. 40.2. Mediante la Resolución 28996 del 1º de julio de 200826, Cajanal EICE le reconoció la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $2’167.733, esto es con el 75% del promedio de lo devengado en los 10 últimos años de servicios [entre el 1º de abril de 1997 y el 30 de marzo de 2007], efectiva a partir del 1º de abril de 2007, pero condicionada al retiro definitivo del servicio. 40.3.

Con la Resolución UGM 033059 del 14 de febrero de 201227, Cajanal EICE reliquidó la prestación en cuantía equivalente a $2’237.852, con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, efectiva a partir del 1º de septiembre de 2008. 40.4. A través de la Resolución RDP 017387 del 30 de mayo de 201428, la Ugpp reliquidó una pensión de jubilación a favor Yolanda Jiménez Santamaría, en cuantía $2’305.266, a partir del 1º de septiembre de 2008, en cumplimiento de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2013, por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. 40.5.

En el ordinal séptimo del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación que no se hubieran realizado. 41. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, sobre la pensión de jubilación reconocida a Yolanda Jiménez Santamaría, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. 25 Folio 84. 26 Folios 72 a 74. 27 Folios 116 a 118. 28 Folios 152 a 154. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp 42.

Tampoco excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) la demandada era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 25 de octubre de 1951, por lo que el 30 de junio de 1995 [fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 en el nivel territorial] tenía 44 años de edad; ii) demostró que completó más de 20 años de servicio; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el juzgado ordenó la reliquidación de la pensión. 43.

Finalmente, valga resaltar que en la sentencia del 28 de agosto de 201829 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 44.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 22 de mayo de 2013 proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la Ugpp. 2.6.

Costas 45. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 46. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00898-00 (2705-2020) Demandante: Ugpp de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó contra la sentencia proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el 22 de mayo de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Salvamento de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT