CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001 23 31 000 2012 00097 02 (2850-2019) Demandante: Edilma Cardona Pino Demandado: Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia Segunda Instancia _________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 5 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A. la señora Edilma Cardona Pino, a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del acto Administrativo contenido en el oficio DSAJ No. 01274 de fecha 21 de Julio de 2011, emanado por la Rama Judicial - Consejo Superior De La Judicatura Sala Administrativa- Dirección Seccional De Administración Judicial De Neiva, mediante el cual se le negó a la actora, quine viene ejerciendo el cargo de juez Segundo Civil del Circuito de Florencia - Caquetá, la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado hasta ahora por la administración con el 70% de su salario básico y la liquidación que resulte teniendo como base 100% de su salario básico, incluyendo el 30% de este, que la administración ha tomado para darle el título de prima especial sin carácter salarial y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como adición o agregado a la asignación básica, prevista en el art. 14 de la ley 4 de 1992.
La Resolución No. 6023 de Noviembre 24 de 2011, expedida por la Rama Judicial -Consejo Superior De La Judicatura - Dirección Ejecutiva De Administración Judicial, que resolvió recurso de Apelación y confirmó el acto contenido en el oficio DSAJ No. 01274 de fecha Julio 21 de 2011, antes referido y negó consecuentemente a mi poderdante, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales y el pago de la prima especial sin carácter salarial.
Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a manera de nulidad y en restablecimiento del derecho, se condene e condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior De La Judicatura - Dirección Ejecutiva De Administración Judicial, a reliquidar, reconocer y pagar a la actora desde el 1 de Septiembre de 2003, hasta la fecha de la sentencia y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, durante los periodos de su vinculación como juez, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la administración, como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el art. 14 de la ley 4 de 1992.
Además, dispuso, que se dará cumplimiento al fallo, en los términos de los artículos liquidar y pagar todas las prestaciones sociales con base en esta reliquidación; condenar en costas a la parte demandada; y dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con los artículos 176 y 177 del CCA. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La demandante ha venido prestando servicios a la Rama Judicial desde el año de 1 de septiembre de 2003 hasta la fecha, ininterrumpidamente, ejerciendo actualmente el cargo de Juez Segundo Civil del Circuito de Florencia-Caquetá. 2.2. En su condición de Juez de la República, tiene derecho a que mensualmente se le pague una prima especial de servicios, la cual se encuentra regulada en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y en los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015. 2.3.
Aunque la entidad accionada reconoció y pagó salarios y prestaciones sociales a la demandante, descontó para ello el 30 % que comprende la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4° de 1992. 2.4. Mediante derecho de petición radicado el 19 de julio de 2011, se solicitó a la accionada reliquidar y pagar la diferencia debida por concepto de salarios y prestaciones sin realizar el descuento del 30 %, petición que fue respondida negativamente en oficio del 21 de julio del 2011, argumentando que la prima especial no tiene carácter salarial ni prestacional. 2.5.
La posición de la entidad demandada, desmejora los ingresos del trabajador judicial en su condición de Juez de la República.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 83 en la Constitución Política, el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, y los Decretos 053 y 057 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 y 246 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015 y 1105 de 2015.
Señaló que la negativa de la Dirección de Administración Judicial trasgrede flagrantemente el artículo 53 de la C.P, ya que la omisión de la inclusión de la prima especial de servicios para la liquidación de las prestaciones sociales representa una desmejora para el trabajador, al reducir el salario básico mensual con efectos salariales. Ello, ha trasgredido el principio constitucional de progresividad, del cual se desprenden las nociones de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pues se disminuye el ingreso a que tiene derecho.
Las primas en la función pública son medios para reconocer un plus en el ingreso de los servidores públicos. Traducen un reconocimiento, por la calidad del empleo, el tiempo servido, por la preparación o experiencia que se exige a quien desempeña el cargo, y en esa medida debe verse reflejado dicho status al momento de la remuneración. La omisión de la inclusión de la prima especial para la liquidación de cesantía y demás, representa una desmejora para el trabajador, al reducirse el salario mensual.
Enunció apartes de sentencias que trataron el concepto de la prima especial de servicios, como las proferidas por el Consejo de Estado dentro de los radicados con número 11001-0325-000-2007-00098-00, 25000-2325-000-2005-01134-01 y 11001-0325-000-2007-00087-00, para indicar que constituyen un incremento a la remuneración, por lo que la demandada al negar la reliquidación y pago sin hacer el descuento por prima especial, ubicó a la Juez de la República en una situación de desmejora salarial, por lo que la Ley 4° de 1992 retomó el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación. Finalmente señaló con respecto a la prescripción que se encuentra frente a un asunto que comprende prestaciones periódicas e irrenunciables y que, con ocasión a la nulidad declarada por el Consejo de Estado, surgió una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidataria de salarios y prestaciones sociales.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones al indicar que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. Propuso como excepciones, (i) inexistencia de la obligación y la innominada, prevista en el artículo 164 del C.C.A. Continuo su argumentación señalando que en la sentencia proferida el 29 de abril de 2014, se declaró la nulidad de los artículos de los decretos anuales de salarios de la Rama Judicial de los años 1993 a 2007, que dispusieron que el 30 % de la asignación básica de los cargos allí enlistados, se consideraba como prima sin carácter salarial, significando que el contenido del artículo 14 de la Ley 4° de 1992 permanece incólume, frente a que la prima especial no constituye factor de salario.
Señaló que frente a los efectos vinculantes del fallo citado, la Administración judicial procedió a calcular el monto de las obligaciones que se pudieran derivar de su cumplimiento y requirió a los organismos competentes instrucciones para acatarla, como al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo de la Función Pública, quienes respondieron en su oportunidad, indicando los efectos de una sentencia de nulidad, que el gasto debe contar con un título constitutivo de gasto, y que el fallo del 29 de abril de 2014, es el resultado del medio de control de simple nulidad, cuyo objeto es la protección del interés general y del orden jurídico abstracto, por lo que no puede imponer condenas pecuniarias, entre otras apreciaciones.
Todo ello para concluir que, el tan mencionado fallo del 29 de abril de 2014, no es un título constitutivo de gasto, lo que impide que pueda aplicarse al demandante, o modificar con fundamento en ella la manera como actualmente se liquida la prima especial, y que el Decreto 1003 de 2017 – disposiciones en materia salarial y prestacional para servidores públicos - se encuentra vigente con total presunción de legalidad, así como los decretos salariales de los años 2008 en adelante, los cuales se deben cumplir, por lo que no es viable acceder a las pretensiones de la demandante.
Enunció el contenido de los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, el 86 de la Ley 38 de 1989, el 16 de la Ley 224 de 1995, el artículo 72 de la Ley 270 de 1996, para afirmar que autorizar sin respaldo presupuestal el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que se reclaman, sería actuar por fuera del ámbito de su competencia y generaría a cargo de la entidad un detrimento fiscal acorde con lo previsto en la Ley de Presupuesto, además de que tal proceder estaría inmerso en implicaciones de tipo disciplinario.
Frente al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos resaltó lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 y el artículo 1° de la Ley 332 de 1996, así como la sentencia C-447 de 1997 de la Corte Constitucional, para asegurar que la prima especial no tiene carácter salarial, y por lo tanto, dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Además, tal concepto fue restringido por la normatividad y jurisprudencia al indicarse que tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, quedando incólume la condición de no constituir factor de salario para la liquidación y pago de prestaciones sociales. Reiteró que, en el fallo del 29 de abril de 2014, se decretó únicamente la nulidad de los artículos que en los decretos de los salarios de la Rama Judicial de los años 1993 a 2007 establecieron que se considera como prima sin carácter salarial el 30 % de la asignación básica de los cargos allí enlistados, sin efectuar pronunciamiento alguno sobre disposiciones idénticas de los años posteriores, reunidas para los servidores del régimen de los acogidos al cual perteneció el apelante.
Manifestó que las sentencias citadas por la apoderada como fundamento de la reclamación, son de acciones de nulidad y restablecimiento del Derecho, realizando apreciaciones frente a los efectos de ello, para señalar que acorde con lo expuesto por el Consejo de Estado, la regla general es que los efectos de esos fallos son ex tunc, pero sin desconocer o afectar las situaciones jurídicas consolidadas antes de la fecha de la sentencia, pues no se pueden desconocer los derechos surgidos y afirmados durante la vigencia de las normas declaradas nulas.
Además, luego de transcribir algunas consideraciones de jurisprudencia en tal sentido, afirma que en términos resarcitorios los fallos proferidos en el trámite de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, solo surten efectos respecto de quienes promovieron las demandas y obtuvieron sentencia a su favor, por lo que no es procedente, como lo pretende la demandante, que la Administración Judicial pueda disponer con fundamento en los aludidos fallo el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de salarios, prestaciones sociales y prima especial.
Resaltó que su representada no desconoce el deber que le impone la Ley 1437 de 2011, respecto a aplicar de manera uniforme las disposiciones legales y la jurisprudencia a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, teniendo en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial, pero los fallos referidos por la apoderada no son de tal dimensión, además que a la fecha de la contestación de la demanda no se han dado estos fallos unificadores sobre el tema objeto de esta reclamación. Finalmente manifiesta que la Rama Judicial canceló a los funcionarios, en su condición de Jueces de la República, por los tiempos de servicio comprendidos del 01 de enero de 1993 y hasta el 04 de marzo de 2013, la remuneración y prestaciones sociales de acuerdo a la normatividad vigente en cada anualidad, y pese a que tales normas desde el año 1993 al 2007 fueron declaradas nulas en los apartes concernientes a la prima especial mensual del 30 %, en fallo de nulidad simple, del año 2008 a la fecha de la contestación de la demanda siguen vigentes, por lo que las pretensiones son inviables, e implicaría que la Administración Judicial desacate el ordenamiento legal vigente, con las repercusiones penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva, razón por la que se debe negar las pretensiones de la demanda.
6. LA SENTENCIA APELADA El 5 de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante fallo de primera instancia decidido:
PRIMERO: DECLARESE la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) La decisión administrativa contenida en el Oficio DESAJ-01274 del 21 de julio de 2011, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva-Huila, por medio de la cual negó la solicitud de reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los Decretos salariales anuales; y de ii) La Resolución N° 6023 del 24 de noviembre de 2011 proferida por la Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual resolvió el recurso de apelación contra la decisión inicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENESE a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a cancelar a favor de la señora EDILMA CARDONA PINO: El valor correspondiente a la prima especial de servicios, de que trata la Ley 4 de 1992 y el Decreto 57 de 1993, correspondiente al 30% del salario mensual establecido en los correspondientes Decretos Reglamentarios, durante el periodo de vinculación como Juez del Circuito.
Dichos periodos son: Del 1 de septiembre de 2003 hasta la fecha (si aún sigue vinculada), o en su lugar hasta la fecha de su retiro como Juez del circuito de la República. El valor correspondiente a la prima de servicios, por los periodos anteriormente citados, deberán ser calculados sobre el salario fijado el Gobierno Nacional, a través de los Decretos Reglamentarios anualmente, durante el periodo antes citado. •La suma correspondiente a la diferencia resultante entre el valor pagado por concepto de prestaciones sociales y el valor que debió percibir el demandante por este concepto; durante el tiempo de vinculación aquí acreditado, como Juez Civil del Circuito.
Es decir, se deberán reliquidar todas las prestaciones sociales a las que legalmente tiene derecho la actora con ocasión al cargo que ostentaba, teniendo en cuenta para su cálculo el 100% del salario fijado en los correspondientes Decretos Reglamentarios, y cancelar la diferencia entre lo que se le pagó y lo que se le debio pagar, así como también se deberá reajustar y cancelar los correspondientes aportes a salud y pensión. Los anteriores montos ordenados a cancelar la actora, esto es, tanto la prima de servicios de que trata la Ley 4 de 1992 y el Decreto 57 de 1993, como la suma correspondiente a la diferencia resultante entre valor pagado por concepto de prestaciones sociales y el valor que debió percibir el demandante por este concepto, deberán indexarse desde la fecha en la que debieron cancelarse, hasta la fecha en la que cobre ejecutoria la sentencia.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando se revoque el fallo primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. Inició su argumentación, resaltando la superación del tope de la remuneración que por todo concepto perciben los Jueces de la República, acorde con lo previsto en el decreto 1251 de 2009, trascribiendo el contenido de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la mencionada norma, para indicar que para dar cumplimiento a tal regla es necesario tener en cuenta lo descrito por la Ley 4° de 1992, en cuanto al tratamiento para determinar la remuneración de los magistrados de alta corte y por lo tanto se debe conocer la remuneración anual de los miembros del Congreso de la República, en atención a que el artículo 1° del Decreto 10 de 1993, estableció que la prima especial de servicios sería igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los Magistrados de altas cortes.
Acorde con ello, expuso que para realizar el cálculo de los ingresos que perciben mensual y anualmente los Jueces de la República, se deben tomar todos los ingresos laborales percibidos en el cargo durante el año, tanto del Magistrado como del Juez, ya que en el Decreto 1251 de 2009 no se habló de remuneración mensual, por lo que para determinar la diferencia de los ingresos anuales existentes entre el porcentaje 47,7, 43 y 34, 7, según el caso, del 70 % de lo que por todo concepto perciben anualmente los Magistrados de las altas cortes, se tomó la remuneración mensual establecida en el Decreto 723 de 2009, para los Jueces y multiplica por 12 meses del año, y adicionalmente se liquidan las primas y prestaciones sociales a que tiene derecho, y para finalizar, se suman todos los emolumentos salariales y prestacionales obteniendo el total de los ingresos anuales de cada uno de los funcionarios citados, y bajo esos parámetros se liquida y se paga la remuneración que perciben los Jueces, bajo el entendido que los decretos anuales que han fijado las escalas salariales, han previsto un monto global, que comprende el 70 % del sueldo y el 30 % de la prima especial, la cual no tiene carácter salarial.
Con base en esto, manifiesta que acceder al pago adicional del 30 % de la retribución consagrada anualmente, implica que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009. Frente a la prescripción precisó que la providencia que aplica el a-quo por inconstitucionalidad es constitutiva de derecho, pero en el presente caso no se trata de la inconstitucionalidad general de una norma, sino de una con efectos inter partes y de la nulidad de un acto en concreto expedido sobre el asunto.
Señaló que el Código Sustantivo del Trabajo establece en el artículo 488 el término de prescripción, el cual debe ser interpretado en armonía con lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, que se refiere específicamente a la prescripción de los derechos laborales de los servidores públicos, los que se extinguen pasados tres años, que se cuentan a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
Trascribe algunos apartes de los fallos proferidos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, para concluir que la prescripción es la sanción para el servidor que no acude ante el Estado para reclamar los derechos de los que considera ser titular y respecto de los cuales la Administración no ha hecho su respectivo reconocimiento en los términos previstos en la ley.
Por lo tanto, la omisión de reclamo sancionada, se ocasiona transcurridos tres años después de hacer exigible el derecho, por lo que de considerarse que a la parte actora le asiste derecho en cuanto a la forma de liquidación de la prima especial, debe aplicarse la prescripción trienal.
8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 4 de julio de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 8.2.
La Sección Tercera, del Consejo de Estado, mediante auto del 24 de septiembre de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces. 8.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de agosto 3 de diciembre de 2019, proferido por la Conjuez Ponente. 8.4. Mediante auto del 11 de febrero de 2020, proferida por la Conjuez Ponente, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión solicitando confirmar la sentencia de primera instancia reiterando argumentos expuestos en la demanda, como en lo relativo a que la prima especial constituye factor salarial y un incremento al mismo, afirmando que la negativa de la demandada contradice lo previsto en el artículo 53 de la C.P. Igualmente solicitó se aplique la sentencia de unificación – SUJ-016-CE-52-2019 del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02, porque fijó precedente unificado frente al tema reclamado.
En cuanto a la prescripción, manifestó que, dado la tensión generada por la sentencia de unificación citada, plantea tres conceptos en torno a ello. El primero fue la postura jurisprudencial vigente durante los pagos efectuados desde 1993 a septiembre de 2019 y los efectos ex – tunc, en el que mencionando algunos apartes de sentencias proferidas por las Altas Cortes, señaló que la declaratoria de nulidad, además de retirar del ordenamiento jurídico la norma cuya presunción de legalidad fue desvirtuada, está provista de los efectos ex tunc, es decir, que la situación debe ser retrotraída al estado anterior a su vigencia; de manera tal que la normativa anulada no es susceptible de ejecución o aplicación, siendo justamente este efecto el que garantiza las pretensiones de la demanda.
En segundo lugar, expresó que el precedente favorable resulta aplicable a la luz de la Constitución, enunciando el principio de favorabilidad en materia laboral, para que sea aplicado frente a los efectos ex tunc de los fallos de nulidad del Consejo de Estado, debido a que a la fecha de prestación de servicios y objeto de esta demanda estaba vigente la reseñada jurisprudencia sobre los efectos de las nulidades del Consejo Estado, y por ello es ésta la aplicable al caso.
Finalmente solicitó denegar la prosperidad de las excepciones propuestas por la demandada, y confirmar el fallo de primer grado, indicando además que frente a la prescripción se podrá aplicar la jurisprudencia anterior al fallo de unificación del 2 de septiembre de 2019 citado, ya que resulta desfavorable a los derechos del demandante. 9.2.
Parte demandada: Dentro del término de traslado el apoderado de la de parte demandada presentó alegatos de conclusión, solicitando negar las pretensiones de la demanda. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. 2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a partir de 2008 hasta el año 2015 A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales y La inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 al año 2015. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La demandante ha venido prestando servicios a la Rama Judicial desde el año de 1 de septiembre de 2003 hasta la fecha, ininterrumpidamente, ejerciendo actualmente el cargo de Juez Segundo Civil del Circuito de Florencia-Caquetá. El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos.
Que el día 19 de julio de 2011, mediante derecho de petición solicito el reajuste de prima especial como 30% de adicional al salario. Desde el año 2007, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, Cardona Pino, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, Cardona Pino, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales. Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, 19 de julio de 2008, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta la fecha en que permanezca en el cargo.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 19 de julio de 2011; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 02 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Edilma Carona Pino en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
TERCERO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.